環(huán)境治理中府際合作的邏輯

楊 龍 劉建軍

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

環(huán)境治理中府際合作的邏輯

楊 龍 劉建軍

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

公共事務(wù)的積累只是為制度化解決提供了必要性，當(dāng)政者維護(hù)政權(quán)的根本利益需要決定了公共事務(wù)處理的優(yōu)先序列?？陀^問題的屬性和解決的迫切程度只有在政府最高層統(tǒng)治集團(tuán)認(rèn)為維系權(quán)力存續(xù)的手段具備充分的支撐條件時(shí)，才會(huì)愿意在正式制度上進(jìn)行調(diào)整，為解決問題提供制度供給。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)環(huán)境問題并不突出，中央政府根據(jù)社會(huì)主要矛盾需要制定了以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重心的制度體系。這種制度結(jié)構(gòu)使地方政府和轄區(qū)企業(yè)形成了利益共容關(guān)系。為適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，地方政府庇護(hù)轄區(qū)企業(yè)環(huán)境行為，機(jī)會(huì)主義地執(zhí)行環(huán)境管理制度，使環(huán)境問題積累成為影響安全價(jià)值的顯著因素。在國(guó)內(nèi)外政治壓力下，中央政府最終做出了戰(zhàn)略調(diào)整，地方政府在中央政府制度調(diào)控下，自發(fā)地合作治理環(huán)境問題。

環(huán)境治理；府際合作；機(jī)會(huì)主義；自組織系統(tǒng)

龐大的人口規(guī)模及其快速增長(zhǎng)，促使人類在較低的技術(shù)條件下加快開發(fā)與利用自然資源。圍繞生產(chǎn)活動(dòng)的資源爭(zhēng)奪和野蠻地開發(fā)和利用造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。制度是各方一致同意并相互規(guī)范彼此行為的工具手段，由于契約不完全的必然性，各個(gè)社會(huì)群體在既定制度下采取各種機(jī)會(huì)主義行為，偏離了環(huán)境管理制度初衷，造成環(huán)境問題積累惡化。在開放的環(huán)境下，環(huán)境問題的消極影響超出了區(qū)域系統(tǒng)本身，區(qū)域外部力量的負(fù)反饋?zhàn)饔糜谥醒胝?，中央政府根?jù)社會(huì)政治形勢(shì)確定時(shí)機(jī)、進(jìn)行制度化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，中央政府的政治壓力促發(fā)區(qū)域系統(tǒng)內(nèi)部變革，自發(fā)結(jié)成合作組織和合作制度去解決環(huán)境問題。所以，環(huán)境問題自身的發(fā)展態(tài)勢(shì)、決定府際關(guān)系制度供給的中央政府對(duì)社會(huì)政治格局和維持統(tǒng)治秩序能力的判斷、既定環(huán)境管理制度下各個(gè)利益群體的機(jī)會(huì)主義偏離行為、促發(fā)中央政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和環(huán)境管理制度變革的國(guó)內(nèi)外環(huán)境訴求和維權(quán)行為，這四個(gè)因素構(gòu)成了環(huán)境管理制度變遷和地方政府間環(huán)境合作組織自發(fā)形成、演化的一個(gè)分析框架。

1．環(huán)境問題的積累成為影響安全價(jià)值的顯著因素

馬斯洛的需求層次理論把人的需求劃分為生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、被尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次發(fā)展。[1]其實(shí)，個(gè)人在同一時(shí)期內(nèi)往往存在多種需要，而安全問題是涵蓋一個(gè)生命體方方面面的根本問題。在存在對(duì)有限資源爭(zhēng)奪的群體生活中，即使個(gè)體希望對(duì)外封閉，外部威脅也仍會(huì)侵犯而將之拖入以戰(zhàn)爭(zhēng)形式體現(xiàn)的開放交流之中。在人類的需求結(jié)構(gòu)里，作為一個(gè)生命體，安全需求和生理需求一樣，是人類存續(xù)的最基本需求，伴隨人類始終。從根本上說，衣食等生理需要也是為了生命的安全延續(xù)，歸屬與愛的需求也是心理情感領(lǐng)域的安全需求。可以說，人類的絕大多數(shù)行為都是為了實(shí)現(xiàn)安全需求，追求生命體的存續(xù)、自由行為的安全和心理情感的安全成為“人類的基本價(jià)值”[2]。

個(gè)體自覺地生產(chǎn)實(shí)踐及其參與社會(huì)活動(dòng)主要是為了實(shí)現(xiàn)和發(fā)展安全利益，一些普遍存在的侵害個(gè)體安全的社會(huì)糾紛成為社會(huì)公共問題。在社會(huì)公共生活領(lǐng)域，由于公共問題對(duì)生存安全的影響程度不同而呈現(xiàn)出層次性，也由于眾多不同的問題之間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)程度不同而呈現(xiàn)出不同的領(lǐng)域性特征。人們會(huì)依照特定問題對(duì)生存安全的緊迫程度來調(diào)配資源、逐次解決。解決這些問題的序列安排實(shí)質(zhì)是對(duì)使用社會(huì)資源的方向和先后次序的調(diào)控，資源的具體運(yùn)用影響著全部人員的利益指向，占據(jù)著多數(shù)人的精力和目光關(guān)注，就需要按照問題的緊迫性來選擇制度的制定序列。在既定的資源約束下，盡管特定社會(huì)群體面臨著多項(xiàng)公共事務(wù)需要解決，也只能采取不平衡的傾斜性戰(zhàn)略，優(yōu)先解決對(duì)生存安全影響最突出的問題。隨著那些基本問題的解決，原先處于相對(duì)次要位置的問題經(jīng)過長(zhǎng)期積累，變得更加嚴(yán)重，于是進(jìn)入視野前沿，成為需要優(yōu)先解決的問題。

公共問題出現(xiàn)后，需要當(dāng)政者及時(shí)收集、掌握民意并根據(jù)民意反應(yīng)的強(qiáng)弱程度決定何時(shí)解決、如何解決和解決到哪個(gè)水平。否則，如果一項(xiàng)緊迫的問題出現(xiàn)了，當(dāng)政者只是消極等待或者采用低效甚至無效的政策，那么，問題積累的惡果將由全體民眾承受，這會(huì)激怒民眾。如果是因?yàn)槟硞€(gè)問題而發(fā)生了權(quán)力更迭和制度突變，這表明社會(huì)民眾將這項(xiàng)公共問題視作了當(dāng)時(shí)的主要價(jià)值取向之一。新政府會(huì)在政權(quán)建立之后立即著手解決這個(gè)問題來贏得民眾支持，并標(biāo)新立異地展現(xiàn)出自己比舊政府的優(yōu)異。環(huán)境問題是伴隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)和發(fā)展的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，人們主要關(guān)注的還是物質(zhì)生活水平的提高、社會(huì)暴力事件的下降，環(huán)境污染增量和存量還不足以引起多數(shù)民眾的察覺。但是，隨著生產(chǎn)擴(kuò)大對(duì)開發(fā)越來越多資源的需求和污染物持續(xù)不斷的積累，環(huán)境問題對(duì)社會(huì)民眾的生產(chǎn)、生活和個(gè)體生命安全的侵犯及其負(fù)外部性使之成為一種影響廣泛的社會(huì)公共問題。環(huán)境問題被更多的民眾所察覺和強(qiáng)烈反應(yīng)，并以政策所求的方式反饋到公共管理部門解決，迫使公共管理部門調(diào)整日程中的事務(wù)排序，這意味著這個(gè)國(guó)家或社區(qū)時(shí)代主題的轉(zhuǎn)換。

2．當(dāng)政者處理危及公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)和制度創(chuàng)建的序列

各個(gè)社會(huì)階層是環(huán)環(huán)相扣的，任何一個(gè)集團(tuán)都不是無所依賴的超越體，當(dāng)政者也僅僅是在社會(huì)眾多群體中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的一個(gè)群體，他無法單獨(dú)解決自身生存和公務(wù)活動(dòng)所面臨的許多問題，而必須借助于其他群體的協(xié)助或配合完成。一定時(shí)期的社會(huì)各個(gè)集團(tuán)斗爭(zhēng)的結(jié)果是出現(xiàn)一個(gè)最強(qiáng)的群體成為“表面上凌駕于社會(huì)之上的力量”——當(dāng)權(quán)者，它的最根本利益是政權(quán)平穩(wěn)，基本途徑是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部組織、發(fā)展好各個(gè)派系的利益增長(zhǎng)并協(xié)調(diào)、緩和彼此利益矛盾，“把內(nèi)部沖突維持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”；對(duì)系統(tǒng)外部的組織，通過思想宣傳進(jìn)行精神禁錮，并以社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展提供的物質(zhì)條件保障，進(jìn)行國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)，有效防御和應(yīng)對(duì)外部威脅。但是，公共問題的發(fā)展程度僅僅是為中央政府做出正式制度供給提供了必要性，當(dāng)政者維護(hù)政權(quán)的根本利益需要決定了眾多公共事務(wù)處理的優(yōu)先序列。客觀問題的屬性和解決的迫切程度只有在政府最高層統(tǒng)治集團(tuán)認(rèn)為維系權(quán)力存續(xù)的手段得到充分、足夠的支撐時(shí)，才會(huì)愿意在正式制度上進(jìn)行調(diào)整，為解決問題提供規(guī)則。

特定公共事務(wù)的處理在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)執(zhí)政者根據(jù)事務(wù)性質(zhì)、狀態(tài)（二者決定了政府管理的必要性）和政治力量格局（這決定了政府著手處理的可行性），決定是否對(duì)該項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行處理和處理的方式、方法、重點(diǎn)和程度，并以制度的形式將上述內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化操作。正如約翰·W.金登所指出的，“（政治）流中實(shí)踐的發(fā)生往往不依賴于問題流和政策流”[3]。對(duì)于當(dāng)政者來說，政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部的各層次人員從事著相近的社會(huì)活動(dòng)，有著共同的利益來源，在根本利益上形成一致，成為維持和保護(hù)政權(quán)的核心力量。政府系統(tǒng)通過縱向的行政區(qū)劃和橫向的部門設(shè)置組成權(quán)力結(jié)構(gòu)。行政區(qū)劃和行政層級(jí)是“一體兩面”的關(guān)系，行政區(qū)劃的存在產(chǎn)生了行政層級(jí)間中央—地方關(guān)系問題，并進(jìn)一步衍生出各級(jí)地方政府間關(guān)系問題。中央政府是國(guó)家基本制度的供給主體，對(duì)制度供給和修改、存廢具有決定權(quán)，能否確保政權(quán)的穩(wěn)定是其創(chuàng)制行為的立足點(diǎn)。中央—地方關(guān)系格局決定了各級(jí)地方政府間縱向和橫向的關(guān)系設(shè)置。在公共事務(wù)處理和制度安排上，中央政府及其領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)首先考慮體制內(nèi)的認(rèn)同支持，繼而會(huì)爭(zhēng)取體制外與之有著密切利益關(guān)聯(lián)的社會(huì)利益集團(tuán)的支持。當(dāng)政者對(duì)自身利益（繼續(xù)穩(wěn)定地掌握政權(quán)）的考量和其他社會(huì)群體反應(yīng)的判斷成為正式制度產(chǎn)生的可行性條件。只有在能夠得到社會(huì)多數(shù)主要團(tuán)體的支持時(shí)，他才會(huì)適應(yīng)問題需要制定和調(diào)整特定制度。能否確保權(quán)力得到社會(huì)認(rèn)可，并在統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)實(shí)現(xiàn)新老群體間的平穩(wěn)交接，是影響國(guó)家發(fā)展全局的一個(gè)根本性問題，也是影響公共問題解決的重要參數(shù)。

3．環(huán)境管理制度實(shí)施中的機(jī)會(huì)主義行為

“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)。”[4]社會(huì)公共生活中存在諸多領(lǐng)域的諸多問題，每一項(xiàng)問題都需要相應(yīng)的制度來調(diào)整，所有已經(jīng)處理完畢、正在處理和列入議程準(zhǔn)備處理的重復(fù)性公共問題對(duì)應(yīng)的制度安排的總和構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的制度體系。由于那些對(duì)當(dāng)政者和最廣大民眾最緊迫的問題往往優(yōu)先得到重視，就會(huì)以制度需求的形式較早地進(jìn)入政府議程，形成處理規(guī)則。在政府處理公共事務(wù)的過程中，各個(gè)利益群體根據(jù)制度調(diào)整對(duì)自己的利弊及其影響程度進(jìn)行機(jī)會(huì)主義反應(yīng)，對(duì)有利于自己的制度進(jìn)行較好的遵行，對(duì)不利于自己的制度弱化執(zhí)行甚至抵制執(zhí)行，使事務(wù)處理過程一波三折。制度的作用是抑制機(jī)會(huì)主義。[5]公共管理者會(huì)在制度運(yùn)行實(shí)踐中逐步發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為并對(duì)制度進(jìn)行糾正。最終那些涉及最大多數(shù)人根本利益的問題，無論是政策提議、形成還是執(zhí)行環(huán)節(jié)都得到較多群體的支持和默認(rèn)，被擺在優(yōu)先處理序列，當(dāng)政者較早地通過制度規(guī)范進(jìn)行解決。

制度天生是緩慢地或者部分地解決問題，這是因?yàn)椋阂皇怯邢蘩硇杂绊懥诵袨檎邔?duì)事物真實(shí)情況的認(rèn)識(shí)水平。個(gè)人生活在復(fù)雜變化的世界里，制度制定者掌握的知識(shí)信息是有限的，繼而他對(duì)所掌握的有限信息的加工分析能力是有限的，這決定了他對(duì)事物真實(shí)情況的反應(yīng)是有偏差的。這體現(xiàn)在政策制定中就是政策科學(xué)性的不足。二是正式制度設(shè)計(jì)往往是統(tǒng)治者依據(jù)社會(huì)力量對(duì)比格局、扭曲了知識(shí)價(jià)值的產(chǎn)物。正式制度是由權(quán)力者制定的，其存在價(jià)值在于解決公共問題，其發(fā)揮作用的條件是解決特定公共問題的規(guī)則設(shè)計(jì)得到絕大多數(shù)社會(huì)群體的普遍認(rèn)同乃至自覺執(zhí)行。由于當(dāng)政者自身受制于其他社會(huì)群體，正式制度往往不是一個(gè)只信奉科技知識(shí)的超越體而完全依照解決問題的科技知識(shí)需要設(shè)計(jì)的，由于集體行動(dòng)的困境的普遍存在，這種制度設(shè)計(jì)也不是多數(shù)民眾意志的反映，而是被“調(diào)和”了特殊社會(huì)群體利益意愿的 “公意”。正式制度的這種來源決定了其作為寡頭政治下強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)之間利益妥協(xié)的產(chǎn)物，在解決問題的科學(xué)有效性上打了折扣。三是機(jī)會(huì)主義行為的必然存在不可避免地在執(zhí)行環(huán)節(jié)扭曲了制度效力。制度產(chǎn)生和普遍遵守意味著合作，而沒有制度或者制度缺陷下機(jī)會(huì)主義盛行則意味著利益爭(zhēng)奪和沖突糾紛。制度作為各方意愿調(diào)和的產(chǎn)物，只是基本得到了社會(huì)群體的認(rèn)可，但是，與每個(gè)群體的最高利益目標(biāo)相比，制度的利益調(diào)控都是有所偏離的。在追求更多的利益的驅(qū)動(dòng)下，只要條件許可，每一個(gè)理性自利的行為主體都會(huì)竭盡全力地偏離制度規(guī)定。所以，機(jī)會(huì)主義是普遍存在的，這意味著制度漏洞的永恒存在。政策執(zhí)行過程就演變成為執(zhí)行主體對(duì)政策的選擇性執(zhí)行和調(diào)控對(duì)象對(duì)政策的多種機(jī)會(huì)主義反應(yīng)。制度體系的完善過程可以說就是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)和克服機(jī)會(huì)主義、“拆東墻補(bǔ)西墻”的循環(huán)上升過程，這也決定了合作的限度。

環(huán)境問題和環(huán)境制度變遷也是這樣。中央政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的利益目標(biāo)是權(quán)威的合法性、歷史角色塑造和國(guó)際社會(huì)認(rèn)同，這需要其能夠提供良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效、社會(huì)的穩(wěn)定和諧、政治的廉潔高效。新中國(guó)成立后，我國(guó)面臨求得民族獨(dú)立和人民解放與實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和人民富裕的兩個(gè)歷史任務(wù)，而環(huán)境問題并不突出。這個(gè)時(shí)代主題（也就是全體民眾的根本利益）成為中央政府解決公共事務(wù)按照國(guó)際安全問題、國(guó)內(nèi)安全問題、溫飽問題等優(yōu)先次序的排列要素，環(huán)境保護(hù)問題被放在了次要位置，體現(xiàn)在制度上也是按照這個(gè)序列進(jìn)行制度建設(shè)。在這個(gè)序列下，中央政府就通過內(nèi)部制度激勵(lì)和約束對(duì)地方政府及其官員實(shí)現(xiàn)有力地控制，并通過地方官員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理工作去實(shí)現(xiàn)時(shí)代主題任務(wù)：基于我國(guó)歷史上官員管理的路徑依賴，中央政府設(shè)計(jì)了行政權(quán)力下放、政績(jī)考核等干部管理制度，二者的結(jié)合形成激勵(lì)；同時(shí)，設(shè)計(jì)了紀(jì)檢監(jiān)察制度、群眾信訪制度等對(duì)地方官員形成約束。

中央政府根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)的判斷所作出的戰(zhàn)略選擇和制度安排，恰恰成為地方政府進(jìn)行自身行為選擇外部約束。地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的利益目標(biāo)是職位升遷，在以GDP為中心的政績(jī)考核制度和干部管理制度下，地方政府陷入了周黎安所謂的政治晉升錦標(biāo)賽。[6]各個(gè)地區(qū)的各屆政府都競(jìng)相充分挖掘中央下放的行政權(quán)力，并盡可能地行使自由裁量權(quán)，大規(guī)模地資源開發(fā)、招商引資、重復(fù)建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。作為中央和地方政府的一般公務(wù)人員，他們的利益追求是安逸的工作生活、可追求的職位晉升。由于我國(guó)公務(wù)員的薪酬處于社會(huì)平均水平稍微靠上的層次，無論是自身生活質(zhì)量的提高還是官場(chǎng)晉升的潛規(guī)則都需要其在社會(huì)公共管理過程中盡可能地尋租。地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，為官商勾結(jié)、權(quán)錢交易提供了合法的平臺(tái)。由于地方政府及其公務(wù)人員是社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接管理者，他們的腐敗行為直接影響社會(huì)民眾和企業(yè)的利益實(shí)現(xiàn)，后者為了規(guī)避權(quán)力干擾帶來的不確定性，就也采取機(jī)會(huì)主義行為來應(yīng)對(duì)：企業(yè)主在投資選擇時(shí)就機(jī)會(huì)主義地傾向于“短平快”項(xiàng)目，這種項(xiàng)目也適應(yīng)了任期制下地方領(lǐng)導(dǎo)要求短期內(nèi)快速出政績(jī)的需要。生產(chǎn)方式長(zhǎng)期落后和生產(chǎn)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，使我國(guó)環(huán)境污染增量變大。同時(shí)，在存有“溢出效應(yīng)”的環(huán)境問題上，“零和博弈”的政治錦標(biāo)賽只會(huì)促使參與人只關(guān)心自己與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次。參與人不僅有激勵(lì)做有利于自己的事情，而且也有同樣的激勵(lì)去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的事情；對(duì)于那些利己不利人的事情激勵(lì)最充分，但是，對(duì)于那些“雙贏”的合作則激勵(lì)不足。[7]由于前期環(huán)保管理制度運(yùn)行中各行動(dòng)主體進(jìn)行機(jī)會(huì)主義選擇，環(huán)境治理尤其是跨界地區(qū)的環(huán)境治理陷入集體行動(dòng)的困境，這促使環(huán)境問題變得越來越突出，成為時(shí)代主題之一。

在國(guó)外環(huán)境外交壓力、能源貿(mào)易波動(dòng)和貿(mào)易摩擦及國(guó)內(nèi)環(huán)境權(quán)益訴求的政治壓力下，中央政府最終做出了發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整：在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上推進(jìn)市場(chǎng)化改革；在政府系統(tǒng)內(nèi)部推進(jìn)向下放權(quán)試點(diǎn)，批準(zhǔn)和支持地方實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。在制度建設(shè)上，2006年7月頒布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相結(jié)合，共同構(gòu)成了現(xiàn)行干部考核的準(zhǔn)則和依據(jù)。溫家寶總理在2006年1月的全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)、同年4月17—18日的第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境壓力加大的矛盾”作為我國(guó)在當(dāng)前發(fā)展中面臨著的兩大矛盾；[8]2006年的第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，溫家寶總理提出要實(shí)現(xiàn)環(huán)保工作的“三個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變”；[9]2009年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出發(fā)揮環(huán)境保護(hù)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性和關(guān)鍵性作用，將環(huán)境保護(hù)、污染減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手。[10]此后，我國(guó)的環(huán)保工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段，就是保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新階段。

4．環(huán)境治理中府際合作的產(chǎn)生和維持

自組織臨界性理論認(rèn)為：自然界總是處于持續(xù)的非平衡狀態(tài)；多種要素相互作用的大系統(tǒng)由于內(nèi)部要素之間的相互作用，能夠自發(fā)地朝臨界狀態(tài)演化，組織成為一種臨界穩(wěn)定的狀態(tài)，即臨界態(tài)；在自組織臨界狀態(tài)，一個(gè)小的事件會(huì)引發(fā)大小不等的一系列連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致一個(gè)大事件乃至突變；自組織臨界現(xiàn)象是由于內(nèi)在的動(dòng)力學(xué)機(jī)制驅(qū)使系統(tǒng)達(dá)到臨界狀態(tài)，與控制參數(shù)的任何取值無關(guān)。[11]區(qū)域發(fā)展是個(gè)開放的系統(tǒng)，具備自組織演化的三個(gè)條件：一是對(duì)外開放，加入WTO使我國(guó)與外部世界進(jìn)行著全方位的物質(zhì)能量信息交換互動(dòng)，為地方政府制度變革提供物質(zhì)流、能量流和信息流，國(guó)際政治壓力、貿(mào)易摩擦的外部沖擊改變了單個(gè)地方政府封閉、孤立的運(yùn)行以及政企共容下企業(yè)逃避責(zé)任的社會(huì)環(huán)境；二是系統(tǒng)遠(yuǎn)離平衡態(tài)，區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)等子系統(tǒng)間不均衡發(fā)展，在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境問題積累、氣候談判的國(guó)際政治壓力、國(guó)際貿(mào)易壁壘的摩擦；三是系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素之間存在著非線性的相互作用，干部考核制度造就了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)與居民沖突、居民上訪等環(huán)境維權(quán)，上級(jí)政府的統(tǒng)籌也促使同級(jí)地方政府進(jìn)行工作協(xié)同，地方政府間形成了相互依賴的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同關(guān)系，中央政府整治環(huán)境問題的決心很大，甚至把環(huán)保工作當(dāng)作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推手，通過與地方政府簽訂年度任務(wù)責(zé)任狀，以政治權(quán)力壓力的形式作用于地方政府，并通過對(duì)外公報(bào)監(jiān)測(cè)信息推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境質(zhì)量改善，這些成為政府系統(tǒng)自組織動(dòng)力機(jī)制。[12]

由于我國(guó)在縱向府際關(guān)系上，中央和省級(jí)政府制度化的職權(quán)范圍劃分相對(duì)較為清晰一些，省級(jí)政府以下的政府層級(jí)間職權(quán)劃分較為模糊、關(guān)系制度化程度很低。省級(jí)政府通常的做法就是以對(duì)縣市級(jí)政府政治命令的形式進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，以壓力迫使縣市政府與自己緊密保持一致。中央政府的環(huán)境政治壓力迫使省級(jí)地方政府積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，尋找對(duì)自己有利的途徑來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡。對(duì)于毗鄰的地方政府來說，一方面，環(huán)境合作是責(zé)任共擔(dān)、步調(diào)一致，就使這項(xiàng)指標(biāo)與存在權(quán)力晉升競(jìng)爭(zhēng)的相鄰地方政府間形成可比性和一致化，繼續(xù)維持競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；另一方面，地方政府合作減弱了政企博弈中地方政府對(duì)劣質(zhì)資本的依賴。

中央政府對(duì)跨界合作的正式制度供給不足，地方政府在權(quán)力自由度內(nèi)設(shè)計(jì)的合作制度由于缺乏中央政府做出的正式制度支持，特別是缺乏作為獨(dú)立的第三方的公正監(jiān)督和仲裁，在運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義問題。地方政府以制度訴求的形式反饋給中央政府，請(qǐng)求制度調(diào)整。中央政府充分考慮在維系權(quán)力的手段（法理型合法性、服務(wù)型政府、保證政權(quán)對(duì)內(nèi)對(duì)外穩(wěn)定的軍事力量）等條件現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的成熟度、可行性的前提下，決定制度變革的步伐和幅度，從而實(shí)現(xiàn)了中央與地方的協(xié)同演化。制度作為一種公共物品，也存在溢出效應(yīng)。針對(duì)跨界地區(qū)的環(huán)境問題制定的環(huán)境合作制度往往在應(yīng)用范圍上超出了行政區(qū)邊緣交界地帶。目前，從府際環(huán)境合作機(jī)制和實(shí)踐行為涵蓋的空間范圍指向上看，很少有僅僅限于跨界地區(qū)的，更多地是包括跨界地區(qū)在內(nèi)的數(shù)個(gè)行政區(qū)地域的總和。

[1] （美）A.H. 馬斯洛. 動(dòng)機(jī)與人格[M]. 許金聲、程朝翔譯. 北京：華夏出版社，1987 : 40-68.

[2] （德）柯武剛，史漫飛. 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M]. 韓朝華 譯. 北京：商務(wù)印書館，2000 : 96.

[3] （美）約翰· W. 金登. 議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004 : 209.

[4] (美)道格拉斯·諾斯. 制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].劉守英 譯. 上海：上海人民出版社，1994.

[5] （德）柯武剛，史漫飛. 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M]. 韓朝華 譯. 北京：商務(wù)印書館，2000 : 77.

[6] 周黎安. 晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長(zhǎng)期存在的原因[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2004，(6) : 33-40.

[7] 周黎安. 晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長(zhǎng)期存在的原因[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2004，(6) : 36.

[8] 溫家寶. 認(rèn)真實(shí)施科技發(fā)展規(guī)劃綱要 開創(chuàng)我國(guó)科技發(fā)展的新局面——在全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)上的講話（摘要）[EB/ OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_219920. htm，2006-01-09.溫家寶. 全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 加快建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)——在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話摘要[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2006-04-24(2).

[9] 胡勘平. 站在新的歷史起點(diǎn)上——“十一五”開局之年的中國(guó)環(huán)境保護(hù). 載：楊東平主編.2006年：中國(guó)環(huán)境的轉(zhuǎn)型與博弈[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[10] 本報(bào)評(píng)論員. 環(huán)境保護(hù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2009-12-10(1).

[11] 梅可玉. 論自組織臨界性與復(fù)雜系統(tǒng)的演化行為[J]. 自然辯證法研究，2004，(7) : 6-7.

[12] 李剛. 企業(yè)自主創(chuàng)新的自組織機(jī)理研究[J]. 科技進(jìn)步與對(duì)策，2007(9) : 137-138.

The Logic of Intergovernmental Cooperation in Environmental Governance

Yang Long Liu Jianjun
（Zhou Enlai School of Government, Nankai University ,Tianjin, 300071）

The present governor,s fundamental interests to maintain the regime determines the priority sequences to deal with the public affairs, as the latter only provides the necessity for its institutionalized solution. The central government would supply the formal system to solve the public problem only when they think they can hold the situations. For a long time after the founding of New China, the environment problem in our country is not prominent, so the central government put the economy developing as the focus of the state systems based on the principal social contradiction. This system structure made local government and the businesses formed encompassing interest relations. To adapt their needs to competition, the local governments shelter the corporate,environmental behavior and implemented the environmental management system opportunistically. So the environmental problems accumulated to become a significant factor to threaten the social safety value. Under the political pressure home and abroad, the central government made the developing strategy adjustment, and the local government spontaneously cooperates with each other to cope with the environment problem.

environmental governance, intergovernmental cooperation, opportunism, self- organizing systems

X32

A

1674-6252（2012）03-0002-06