鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究:何在、何為又走向何處
——兼評歐陽靜《策略主義:桔鎮(zhèn)運作的邏輯》

韓鵬云

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究:何在、何為又走向何處
——兼評歐陽靜《策略主義:桔鎮(zhèn)運作的邏輯》

韓鵬云

當前學術界關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究呈現出多種面相:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在的定位中，往往只關注了國家體制、鄉(xiāng)村社會及官僚機器三個維度中的某一方面;鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為主要集中于“公司主義”與“簡約主義”的爭論;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向中，對國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力建設的理解亦有不同的偏重。歐陽靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位，將“策略主義”提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的新模式，綜合并深化對了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權;公司主義;簡約主義;策略主義

自20世紀80年代鄉(xiāng)村社會進入“鄉(xiāng)政村治”時代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究便逐步走入學術研究的視野成為熱點問題之一。但與鄉(xiāng)村治理中的村治研究相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究涉及面廣、調查難度大，問題更加復雜，從而直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的成熟探討相對偏少，研究的力作尤其缺乏。當下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究主要集中于政治學、行政學、經濟學和社會學等幾個領域，其中政治學及行政學主要從政治體制改革和行政體制設置等角度進行研究，經濟學則主要集中于基層財政、稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等方面，相比較而言，社會學對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究起步較晚，研究面較窄，但也形成了一些具有重要影響力的理論范疇，用以定位和描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的特性和治理方式，其中歐陽靜所著《策略主義:桔鎮(zhèn)運作的邏輯》，以田野調查和個案深描的方式直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)，研究其“策略主義”的運作邏輯，深化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)特性的認識，是近幾年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究中的佳作。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在:國家、鄉(xiāng)村及官僚機器之間

自20世紀90年代后，中國論者欲擺脫以“國家本位觀”為支援的自上而下的精英式路徑的束縛而轉向對社會力量的關注、欲放棄一步到位達致民主政治的幻想而轉入嚴肅地探究民主政治賴以建立的社會結構性基礎的漸進道路［1］，鄧正來將“在對原本中國社會發(fā)展研究中那種自上而下單向性‘國家’范式進行批判的基礎上，把社會或市民社會的觀念引入了中國社會發(fā)展研究之中，進而形成了‘國家與社會’這一理論?！保?］“國家與社會”理論在90年代引入之初掀起了一股研究的熱潮，當時主要集中于市民社會研究。但由于市民社會于我國的適用性問題具有廣泛爭議，可以說“用‘市民社會’理論分析中國市場化改革帶來的城市社會結構變遷是有意義的，而用之分析中國鄉(xiāng)村社會結構，特別是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村或改革前后的鄉(xiāng)村社會結構基本上是無效的?！保?］由此，90年代以后市民社會研究的熱潮逐漸退卻。但“國家與社會”研究并沒有冷卻，進入21世紀以來，在總結中國當下實踐經驗和吸收西方研究新理念的基礎上，“國家與社會”研究呈現出新的面相:作為一種思維模式或研究路徑被廣泛納入歷史學、政治學及社會學，成為分析社會結構變遷的一種主流的普適性理念。這一理念的實質屬于一種對國家與社會劃分的常識性看法，正如王亞新所指出:國家與社會還有另外一個層面，盡管比較含混或模糊，我們可能使用“國家與社會”來大致指稱存在于一定時空里的某種公共權力以及此公共權力之下的人們的日常生活世界［4］。今天，在討論中國的實際和現實之際，幾乎無法避免在這個意義上使用國家或社會的概念。這屬于一種常識性的用法，區(qū)別于把概念視為具有某種特定理論意義的框架。國家與社會理論作為一種理論舶來品引入我國學術界并演化為一種普適性框架之后，便持續(xù)而長久地影響了多領域的社會科學研究，亦成為分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一個潛在邏輯框架。

國家與社會關系理論之所以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究的潛在框架主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在政治體系和社會結構中的特殊位置，它一方面隸屬于“國家”，是政治和行政體制的末梢，是國家官僚機器的重要組成部分，另一方面從宏觀上又屬于“鄉(xiāng)村社會”的一部分，是鄉(xiāng)村社會的管理者和能動方。從而它是勾連國家與農民的橋梁和紐帶，需要將國家政策落實到鄉(xiāng)村，完成各項管理任務，又需要就地解決鄉(xiāng)村的事務和各種矛盾，成為一個穩(wěn)定鄉(xiāng)村的緩沖器和栓閥。正是由于這樣的特殊位置，眾多學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究多在國家與社會關系的宏觀框架下展開。但正如我們所分析的，國家與社會關系已日益演化為一種普適性的分析理念或分析框架，用這種理念或框架來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權進行研究時，雖然具有契合性，但卻容易陷入一種抽象化、概念化的分析，因為國家與社會關系是一種理論舶來品，將其運用到中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究中，必須充分考慮到中國問題的特殊性，并經過具體和實踐的轉化才能恰當地使用。

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究中具體運用國家和社會關系理論，一個關鍵的節(jié)點就是要定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在社會和政治結構中所處的位置，對其所處位置的預設直接影響了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權性質和邏輯的定位，當前學術界的研究主要集中于三個方面:一是秉承了“自上而下”的分析視角，看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家體制設置的末梢，具有行政體制的運作方式和行為特點，這方面的代表性研究是榮敬本、崔之元等所提出的“壓力型體制”［5］。所謂“壓力型體制”指的是我國行政體制運作的一種特性，即為了確保各項政治和行政任務的完成，上一層級的政府往往將各種任務以指標的形式進行分解并利用上級的權威“壓”給下級單位，下級政府往往在各種任務的壓力下疲于應對，甚至不得不通過各種違規(guī)的行政行為或做法來完成，這種現象甚至成為我國行政體制的慣常的運作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是我國最低層級的政府，用“壓力型體制”對其進行定位具有較強的解析力，受這一理論范疇的影響，學術界很多研究借此展開，或集中于探討壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的特點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的消極行為及帶來的負面影響［6－7］，或分析壓力型體制給“鄉(xiāng)政村治”格局帶來的困境［8］。當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權也并非在壓力型體制下處于絕對的被動狀態(tài)，而是通過各種策略來予以應對，從而又衍生出“變通”或“共謀”等具有透析力的學術概念。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身作為一種官僚機器的特性進行深入剖析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家官僚機構層級設置的一個重要環(huán)節(jié)，它的組織和機構都是按照“理性主義”的科層制來進行的，當然在實際的運作過程中，這種官僚制確是“名實”分離的，注重“正式權力的非正式運作”，偏離了現代官僚制嚴格的制度規(guī)則。劉能就曾在對北鎮(zhèn)的研究中曾以“等級制”和“社會網絡”來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特性和生存策略，生動展示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為官僚機器特征的一面［9］。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本身作為官僚機器本身具有一定的獨立性和封閉性，從而具有了不斷膨脹的利益需求，這種利益需求獨立于國家的意志和鄉(xiāng)村社會的需求之外。譚同學通過對楚鎮(zhèn)站所的考察，展示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)結構在自身權力的變遷中如何吸取社會資源的過程，資源的吸取拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的生存空間，又滿足了其他的額外利益需求［10］。三是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于鄉(xiāng)村社會之中，運用自下向上看的“視角”，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權所具有的“草根性”和“鄉(xiāng)土性”，一方面透視鄉(xiāng)村社會之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的特殊性，另一方面又概括鄉(xiāng)村社會關系不斷變遷的特征。賀雪峰認為農村基層組織的工作適應農村生產生活的規(guī)律和節(jié)奏，具有明顯的鄉(xiāng)村性，具體表現在工作的綜合性、季節(jié)性、突發(fā)性等［11］。周飛舟在分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和鄉(xiāng)村的關系之后認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改變了稅費改革前向鄉(xiāng)村“要錢”、“要糧”的做法，與鄉(xiāng)村的關系由原來的“汲取型”向“懸浮型”轉變［12］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究首先確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在，也就是在國家與社會分析的總體框架之下確定其主導性的關聯方，從上面的分析可以看出，當前學術界對國家體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身官僚特性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)土社會都有研究，但將鄉(xiāng)鎮(zhèn)置于國家、鄉(xiāng)村社會和官僚機器的三方分析維度的綜合性研究卻鮮見，歐陽靜在對桔鎮(zhèn)的研究中，將國家與社會關系理論具體化為:壓力型體制、官僚制和鄉(xiāng)土性三個方面，通過對招商、迎檢的個案描述來分析壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，通過政治控制、計劃生育、新農村建設和綜合治理等方面的實例來分析鄉(xiāng)土性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響，又通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的組織結構與權力體系的分析來透視“名”、“實”分離的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結構和資源匱乏下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生存［13］。總之，可以說，歐陽靜對桔鎮(zhèn)的研究鮮活而翔實，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最終著眼點的全方位研究，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政治生態(tài)中所處的位置展開，更直接、全面且有說服力，可以說其通過桔鎮(zhèn)個案的田野深描和立體式的關照，得到的不是“片面的深刻”，而是“全面的深刻”，而這一全面的深刻首先來源于作者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在的深刻認識和理論分析的良好架構。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為:公司主義、簡約主義還是策略主義

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在的意義在于探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運作邏輯和角色定位:鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以什么樣的邏輯來應對壓力型體制和鄉(xiāng)土社會，又是以什么樣的方式來落實或踐行自身的官僚制，基于不同的分析側重，可以得出多樣的結論，盡管每個結論都具有其理論自洽性和說服力，但相互區(qū)別的是哪種理論分析更具現實解釋力。筆者認為在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為的研究中，代表性的是“簡約主義”和“公司主義”兩種理論解釋模式，而歐陽靜所提出的“策略主義”則是對這兩種模式的批判性繼承和反思性推進，更具指導現實的理論意義。

首先是“公司主義”。改革開放之后，“全能型政治”和“總體性社會”逐漸弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的地方政府在逐步放權的行政體制改革中開始膨脹起利益需求，斯坦福大學教授戴慕珍(Jean C．Oi)針對此提出了地方政府“公司主義”(又可譯作公司型地方政府)的概念，認為中國財政體制改革中“分灶吃飯”的激勵機制使地方政府高度參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經營運作之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色可以比擬為一個興辦控制企業(yè)的公司［14］?！艾F代，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，但是基層政權參與經濟運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。”［15］許慧文也認為在市場經濟條件下，地方上的基層干部的角色具有雙重性，既是cadre(干部)，又是businessmen(經營者)，前者更像傳統(tǒng)的基層干部，而后者則不斷偏離了既定的身份和方向，成為雙重身份者［16］。此外沃爾德也提出中國的地方政權在市場經濟條件下不斷成為謀求自身利益的“謀利者”，地方政府成為了“廠商”(industrial firms)［17］。不僅海外研究對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“謀利者”的定位有深刻認識，國內學術界亦作出了深刻分析。張靜在《基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題》中定位基層政權作用時首次提出了“基層政權經營者”概念，她認為在“公社制下，強大的行政監(jiān)督沒有給基層政權的經營角色提供多少空間，干部團體雖然絕對支配著生產資料，但這種支配主要來自干部的管理身份，而不是來自他們的經營者身份，多數干部只能以其管理者身份所允許的方式——行政特權——分享剩余。這種狀況不允許基層政權在整體上朝向經營角色分化?！保?8］52但隨著行政體制改革的推進和鄉(xiāng)村向市場經濟體制的過渡和大踏步邁進，“在新的形勢下，上方授權的事實創(chuàng)造了加強基層政權構建集團(經濟)利益的條件。這種條件包含各種上方授權的行動‘地位’——資源地位(資源由國家提供，國家默許的稅收權、基層資金管理權等等);代表地位(在行政區(qū)劃中當然代表一個行政單位——村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的身份，不是基層政權中的干部，不可能通過其它渠道得到這種代表身份，或者得到只具有象征意義的代表身份);組織和決策地位(組織集會活動，形成議決議案、制定程序、收集信息、聯絡他人的合法身份)?；鶎诱嗟摹M織’頭銜、‘集體’代表等‘公共’地位，合理發(fā)展出了他們對公共資產的合法運行權，這是任何一個普通的經營組織或經濟行動者所完全不及的”［18］51。張靜所提出的概念在學術界產生了重要影響，其中楊善華等借助“政權經營者”概念又提出了“謀利型政權經營者”的概念［19］，吳毅受其影響亦將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權定位為:一個介于政府和廠商之間的權力與經濟復合體［20］。縱觀國內外對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權及其相關方面的研究，不論是“廠商”、“經營者”還是“政權經營者”，核心都是將其看成擬公司化的謀利的行為主體，從研究指向上皆可納入“公司主義”的范疇之內。但“公司主義”定位并沒有能完全涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的全部特性，只是強調了其在國家體制和自身官僚化特性兩方條件促使下所膨脹起來的“自利性”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為鄉(xiāng)村社會的治理者的行為展示的并不全面，基層政府作為國家行政體制設置的重要一環(huán)，并不能和公司企業(yè)完全相提并論，他們在創(chuàng)收的渠道、運行的目的及公共物品、私人物品的提供上都有著巨大的差異［21］。也就是說作為國家政治與行政體制設置的一個重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要扮演鄉(xiāng)村治理者的角色，在鄉(xiāng)村關系的場域中，探求其如何適應鄉(xiāng)村社會需求進而進行權力的運作亦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的重要面相，在這方面的代表性觀點，可以歸納為“簡約主義”。

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“簡約主義”的特性來源于黃宗智對“簡約治理”的分析。黃宗智認為基層政府對鄉(xiāng)村社會的治理實踐過程中，一直采用半正式行政的方式來進行半行政治理，也即保持盡可能少和精簡的科層組織，而用非正式組織或非正式方式(比如利用非體制鄉(xiāng)村精英進行司法調解等)來完成對鄉(xiāng)村社會的治理。這種“簡約主義”的方式作為一種治理遺產在民國時期、毛澤東時期和現今的改革時代一直延續(xù)存在，是中國基層政權所具有的一種獨特的運作邏輯，并認為這種運作邏輯可能會在塑造有中國特色的政治現代性中扮演一定的角色［22］10。此外，李懷印還提出了“實體治理”的概念:國家與社群共同參與，官方職能與地方制度安排交織在一起，國家樂意減少對地方治理的行政干預，并鼓勵村民們通過自愿合作完成對國家的應盡義務［23］?？梢哉f“實體治理”也是一種基層政權利用地方規(guī)范或鄉(xiāng)村精英所進行的一種簡約主義的半治理方式，亦可歸為簡約主義的治理模式，體現的都是基層政權適應鄉(xiāng)土社會需求的非科層化、權力非正式化運作的特性。在國內學術界，孫立平、郭于華采用“過程—事件”的方法對華北B鎮(zhèn)在征收訂購糧時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所采取的策略進行了分析，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權力行使的過程之中，表現了國家權力技術的特點和復雜過程，在此基礎上，提出了“正式權力非正式運作”這一基層政府的權力運作特性［24］。這一定位亦是認為基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對鄉(xiāng)村社會的治理是一種半正式的治理，所折射出來的是基層政府所特有的治理邏輯，可以說是“簡約主義”治理模式的一種變體。但“簡約主義”的定位也并不能完全涵蓋當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作特性，因為簡約治理所依賴的是強烈的鄉(xiāng)村共同體意識或緊密的血緣關系網絡，是以能有效運轉的鄉(xiāng)村“權力文化網絡”為基礎的，但后稅費時代的當下鄉(xiāng)村社會，權力文化網絡已經嚴重破壞，鄉(xiāng)村秩序被市場經濟所帶來的“貨幣下鄉(xiāng)”嚴重腐蝕，鄉(xiāng)村社會的基礎已經發(fā)生了劇烈變遷，呈現出“結構混亂”的狀態(tài)，基層政權“簡約主義”的治理只能是一種浪漫主義的想象，在現實條件下已近難以維持。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政治和社會結構中所處位置的復雜性，“公司主義”或“簡約主義”都難以概其全貌，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作特性及其邏輯的解釋需要尋找新的理論模式。歐陽靜通過對桔鎮(zhèn)的考察提出了“策略主義”這一理論分析模式。所謂策略主義，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的實踐既不是遵循正規(guī)化、理性化的官僚制邏輯，也不是依照半正式行政中的簡約主義治理邏輯，而是一種“策略主義”的邏輯。策略主義的邏輯是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權缺乏穩(wěn)定、抽象和普遍主義的運作規(guī)則，而是功利主義地將各類方法、技術、規(guī)則、手段和策略——不論其性質和實施成本如何——作為運作的規(guī)則［25］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權這一策略主義的特性是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的特殊位置和結構所決定的，也即在壓力型體制、官僚制和鄉(xiāng)村社會三元結構中，由三元結構所構成的多種博弈關系及矛盾所塑造而成的。首先從壓力型體制上看，“上面千條線、下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政權處于發(fā)展主義和積極行政的高壓之下，各項目標責任制和考核指標迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資中無底線地提供“優(yōu)惠”和“服務”、無原則地進行“數字的游戲”，而在“迎檢”中卻又不得不進行“布景”、“遮掩”或“共謀”，可以說在壓力型體制下，制度化和規(guī)范化難以有效完成目標時，各種非正式的策略主義便成為一種常態(tài);其次是鄉(xiāng)土社會的變遷。由于鄉(xiāng)村的千年巨變，血緣型“差序格局”下的“禮治”已逐步喪失，“法治”和現代公共規(guī)則卻遠未實現，鄉(xiāng)村社會陷入權威與秩序的“真空”，在這樣的鄉(xiāng)村社會基礎之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的新農村建設出現“官動民不動”的尷尬，綜合治理原依靠的群眾路線已經無法運作，只能陷入文牘主義和事件性治理，鄉(xiāng)土政治中也選擇“富人治村”來實現鄉(xiāng)村的控制?？梢哉f，在自身權力衰變和權威逐步減弱的后稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對鄉(xiāng)村社會只能采用各種策略或手段來達到預期的效果，而不再有更長遠的規(guī)劃或戰(zhàn)略。當然策略主義還與自身作為官僚機器的特性無法分開，后稅費時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為一個資源匱乏的官僚化組織，在財政支撐嚴重匱乏及“一屆政府一屆財政”的情況下，為了維持自身運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“爭資跑項”或在“土地財政”上打主意，只要能滿足短期的財政需求獲取可操弄的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采用多種方法或策略，而不完全顧及是否具有合理性或正當性。

縱觀對鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為的幾種理論分析模式，筆者認為策略主義是在對簡約主義和公司主義進行批判性反思基礎上所提出的更具綜合性的理論模式，其一方面全面考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對國家、鄉(xiāng)村及自身條件下的治理行為，是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權進行多面相關照的情況下所提煉出來的理論解釋模型，具有高度的現實契合性和理論解釋力，另一方面“在有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的多維畫卷中，唯獨鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理自身實踐的機理與邏輯卻始終無法清晰呈現，人們要么以廟堂的居高臨下，要么以底層的對立心態(tài)來理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主位的思考?！保?6］策略主義的提出彌補了這一缺憾，做到了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本身的分析為本位，而不是以國家體制的設置或鄉(xiāng)村社會的需求為本位。這種理論的提煉有助于加深對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的基礎性認識，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設未來走向具有實際的指導意義。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向:國家政權建設和基礎性權力的增強

21世紀初，國家為了有效解決成為社會矛盾焦點的“三農”問題，推行了農業(yè)稅費制度改革，并在2005年前后徹底取消了農業(yè)稅。中央政府希望借助農業(yè)稅費取消的契機，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農民在稅費時代形成的緊張關系，并逐步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從“汲取型政府”向“服務型政府”轉變，由此還推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，通過合并站所、精簡機構、撤并村組等措施來提高服務鄉(xiāng)村的主動性和效率，可以說國家通過稅費改革和體制改革意圖推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉型，從而實現鄉(xiāng)村的善治;而從鄉(xiāng)村社會的層面來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再過度的汲取資源，轉而貫徹國家的支農輔農政策，工作任務由從以前的“收糧收款，刮宮引產”轉向代表國家給予農業(yè)各種“直補”或其他各項輔助優(yōu)惠措施，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農民的緊張關系，農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)也抱有期望，希望能在公共產品供給或公共服務方面得到進一步的支持和投入。但預期和現實卻出現了悖論?！?005年，中國農業(yè)稅全面取消，基層政府的活動內容和日常行為發(fā)生了重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發(fā)生根本變革?！保?7］對于國家而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有變成所預期的服務型政府，反而由原來的向下“要錢要糧”變?yōu)橄蛏稀芭茼棤庂Y”，而在對鄉(xiāng)村治理中則將“軟指標硬指標化”［28］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運作愈加呈現出“科層化”、“官僚化”，開始用“消極無為”的方式來“懸浮”于鄉(xiāng)村之上。而對農村和農民的期望來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦未能有效滿足，稅費改革削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產品或公共服務的財力及資源基礎，稅費的取消使鄉(xiāng)村兩級組織與農民的關系進一步松散，難以通過組織力或資源投入來提供更多的公共產品或公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能再對農民做“壞事”，但也無力做“好事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在鄉(xiāng)村社會的很多場域呈現出“匿隱”的狀態(tài)?？梢哉f，針對這一現狀，理論界對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向”的探討便具有了重要的現實意義，所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向”也即面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的諸多問題，針對其運行機制和特性，該如何重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，并指出其未來的建設方向，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的目的和意義所在。

當前學術界對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為”的探討大多集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革走向及角色定位的合理性等方面，這些方面大都限于技術性的對策建構。但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向”的問題并不僅是一個微觀層面的問題，亦與宏觀層面上的“國家政權建設”問題緊密相關。正如上文筆者分析的，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何在”深刻影響了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為”，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何為”的不同取向，又直接決定了在“國家政權建設”問題上對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何向”的不同認定。

所謂國家政權建設這一概念來自于西方社會科學詞匯“state-building”，原意指近代歐洲社會發(fā)展的早期，在傳統(tǒng)國家向民族國家的轉變過程中，國家權力意志進入社會各領域時所發(fā)生的國家建制整體變遷的過程。蒂利認為國家政權建設應包括政權的官僚化與合理化(bureaucratization and rationalization)，為軍事和民政而擴大財源，鄉(xiāng)村社會為反抗政權侵入和財政榨取而不斷斗爭以及國家為鞏固其權力與新的“精英”結為聯盟，主要表現為政權的官僚化、滲透性、分化以及對下層控制的鞏固［29］。20世紀90年代，國內學術界將“國家政權建設”引入基層政權研究，主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理定位于“簡約主義”的學者注重分析“國家政權建設”過程中鄉(xiāng)村的巨變以及如何在政權建設過程中如何保持穩(wěn)定的地方秩序。杜贊奇在《文化、權力與國家:1900—1942年的華北農村》中提出的“權力文化網絡”及“內卷化”問題，所謂文化網絡由鄉(xiāng)村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規(guī)范所構成，它包括在宗族、市場等方面形成的等級組織或巢狀組織類型。傳統(tǒng)社會時期文化網絡是權力的基礎，是地方社會獲得權威和利益的來源［29］。而在20世紀初的時代，國家政權的下沉破壞了權力文化網絡，基層政權蛻化為“贏利型經紀”，替代了傳統(tǒng)的“保護型經紀”，從而造成了政權建設的“內卷化”。黃宗智亦提出進入21世紀，村級治理的正規(guī)化和官僚化可能僅存于形式上，而缺乏實質內容，官僚體系的上層能夠全面承擔和接受公共服務仍待觀察。他認為簡約主義的半正式行政方法以及國家發(fā)起結合社會參與的模式，也許仍可能在中國起一定的作用［22］25。從上面的分析可以看出，這種論斷主要探討國家尤其是基層政權對鄉(xiāng)村社會的影響、滲透乃至改造，主張國家政權特別是基層政權力量的擴張和下沉，但也十分注意基層治理下鄉(xiāng)村社會“文化網絡”自主性力量。這種國家政權建設權力改造論的論調過于強調了國家與鄉(xiāng)村社會的對立，主要從基層政權與鄉(xiāng)村的關系上來定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的走向，并沒有明晰地指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本身的特性和建設方向。

而傾向于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理定位于“公司主義”的理論學人更多地借用“國家政權建設”來反思基層政權尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的特性，張靜在《基層政權——鄉(xiāng)村制度諸問題》中通過考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權認為:基層政權的所為遠遠超出了它的名分之外，它并非代表國家，依據國家的規(guī)則管理鄉(xiāng)村生產資料，而是發(fā)展出自己的規(guī)則;它距離一個典型的科層組織也相去甚遠，是一個具有官方身份(建服務于國家的部分目標)、同時又具有自身政治經濟利益的組織。這些利益同國家級村民目標相互區(qū)別甚至是競爭性的［18］288。由此，她認為“國家政權建設，并非只涉及權力擴張，更為實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家－公共(政府)組織角色的變化、與此相關的各種制度──法律、稅收、授權和治理方式的變化、以及公共權威與公民關系的變化”［30］。以張靜為代表的國家政權建設規(guī)則塑造論者認為，國家權力的擴展和滲透并沒有完全觸及基層治理過程中的舊有規(guī)則或關系，國家政權建設不僅僅意味著擴張，更在于通過現代公共規(guī)則，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色或治理規(guī)則，只有這樣才是使其成為真正意義上的公共機構，才能“保護公民權利、提供公共產品和服務、管理公共財富”［31］，這將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權未來的真正走向。然后國家政權建設規(guī)則塑造論者主要從權力的來源來區(qū)分權力的性質，其落腳點是以民主政治制度的重塑和現代規(guī)則的建立作為國家政權建設的目標，是一種“自上而下”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向的診斷，預設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向的應然狀態(tài)，卻沒有考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向的實然狀態(tài)及務實路徑。

當運用國家政權建設理論來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的走向時，一方面應從實際出發(fā)，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權當前的實然狀態(tài)，這樣才能知道國家政權建設應建設什么，又如何建設，另一方面又要區(qū)分國家政權建設的權力性質，應該增強和擴展什么樣的權力。歐陽靜認為當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運作邏輯是策略主義的，而其整體特性則是一種“維控”型政權，這一定位涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的各個面相，而非基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)某一中心工作的某一面相、單一特性的歸納［13］。它所表明的內涵是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎性權力和治理能力較弱，只能采取策略主義邏輯來完成各項指標和任務，但策略主義的邏輯又使其調動一切正式和非正式的力量與技術手段來應對一些危及社會穩(wěn)定的突發(fā)性事件，維護鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定。只能維持現狀，不能有所建樹是當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的基本特性［25］240。

在認清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權策略主義運作邏輯和“維控型”特性的基礎上，談論其未來的建設走向，則應重提國家政權建設，但需要厘清的是，國家政權建設的增強或擴張并不是單維度的，其中包含了專制權力和基礎性權力，基礎性(infrastructural)權力是一個中央集權國家的制度能力，它是一種集體權力，一種“貫穿”社會的“權力”，它通過國家基礎來協(xié)調社會生活，基礎權力能建構社會生活，并增強社會生活的“地域內集中”或“歸化”［32］。將其引入中國基層政權研究時，主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹國家公共規(guī)則及治理鄉(xiāng)村社會的能力，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的方向就應該是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎性權力，一方面通過革除壓力型體制的弊端，使“單軌”的壓力型體制轉變?yōu)樯舷陆Y合的“雙軌”機制，既有國家體制的壓力，又有治理的靈活性;另一方面應充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政需求，建立起公共財政制度，改變其資源匱乏現狀，從而矯正其贏利性角色;再次加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的公共服務性，滿足其亟需的公共服務，努力整合日益失序的鄉(xiāng)村社會，從而改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運作邏輯和政權特性，實現國家的良政和鄉(xiāng)村的善治。

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Township Government:What，Why and Its Future——Comments on“Strategy Principle:The Study on the Ju Township Government”of Ouyang Jing

Han Pengyun

The current academic research on township government contains multiple aspects，includingstudy on township positioning was only focus on one part among state system，rural society and bureaucratic system;as for why they did it，the relevant study are mainly highlight the debate between“corporatism”and“minimalist”;as for their future，the present understanding of state’s and township power construction had different emphasizes．In this article，the author considered．Ouyang Jing’s researchon township-based strategy obviously would put forward“strategy principle”as the township management logic and would also deepen the study of township regime．

Township government;Corporatism;Minimalist;Strategy principle

2012-09-08

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助《后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)村治理關系與模式的實證研究》(KYZ201007)。

韓鵬云，南京農業(yè)大學公共管理學院博士研究生，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，郵編:210095。

(責任編輯:常 英)