無居民海島使用權(quán)管理和立法存在問題及生態(tài)化完善＊

賈寶金

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

無居民海島使用權(quán)管理和立法存在問題及生態(tài)化完善＊

賈寶金

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

無居民海島使用權(quán)所使用的對(duì)象——島域，并不是單純指海島的土地資源，而是指海島及周圍各種資源的整體。用“無居民島域使用權(quán)”這一概念來代替無居民海島使用權(quán)這一概念，更符合這一權(quán)利的特征。無居民海島是生態(tài)物，不同于傳統(tǒng)民法上調(diào)整的物的概念。生態(tài)物不是人所直接支配控制的物，生態(tài)物所具有的生態(tài)利益是所有生命體的整體性的利益。無居民海島使用權(quán)測量面積時(shí)使用的海岸線，在管理和立法上應(yīng)明確以平均低潮線為準(zhǔn)。

無居民島域使用權(quán)；生態(tài)物；生態(tài)利益

國家海洋局于2011年4月12日公布了我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，這標(biāo)志著我國對(duì)無居民海島由前期單純的保護(hù)轉(zhuǎn)向開發(fā)利用與保護(hù)并重的新時(shí)期。2011年11月8日，寧波龍港實(shí)業(yè)有限公司的董事長黃益民拿到全國頒發(fā)的第一張無居民海島使用權(quán)證書，這標(biāo)志著無居民海島面向社會(huì)的開發(fā)利用導(dǎo)致了一種新型權(quán)利的產(chǎn)生——無居民海島使用權(quán)。2010年12月，國家海洋局印發(fā)了《無居民海島使用權(quán)登記辦法》，將無居民海島使用權(quán)登記做了詳細(xì)的規(guī)定。但無居民海島使用權(quán)是一種綜合性的權(quán)利，不僅利用海島本身而且還包括海島上的動(dòng)植物以及周圍特定海域的生物資源；并且這種開發(fā)利用不是單一資源的利用而是多種資源的綜合利用；這一權(quán)利利用的更多是海島與其周圍環(huán)境所產(chǎn)生的整體性的生態(tài)利益。無居民海島使用權(quán)是受海島功能區(qū)劃及其周圍海域生態(tài)環(huán)境制約的權(quán)利，是一種附義務(wù)的權(quán)利。在現(xiàn)行立法上從海島生態(tài)安全保護(hù)的角度對(duì)這一權(quán)利的管理和立法還存在著不足，有必要在立法上予以進(jìn)一步的明確。

一、用“島域使用權(quán)”代替“無居民海島使用權(quán)”更符合海島利用的客觀實(shí)際

（一）無居民海島使用權(quán)中海島范圍的界定不科學(xué)，并且在立法上存在不協(xié)調(diào)的地方

2003年6月國家海洋局發(fā)布的我國《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》第三十四條規(guī)定：“本規(guī)定中下列用語的含義是：無居民海島，是指在我國管轄海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等?！?010年3月施行的《中華人民共和國海島保護(hù)法》第二條規(guī)定：“本法所稱海島，是指四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，包括有居民海島和無居民海島?！睙o居民海島使用權(quán)是一種立體性的權(quán)利，無居民海島包含在島嶼中。對(duì)島嶼范圍的界定目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，《聯(lián)合國海洋法公約》根據(jù)海洋潮汐的特殊性，在第Ⅷ部分島嶼制度中第121條將島嶼界定為：“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。”全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)將島嶼界定為：“島（嶼）四面為海水、湖水、河水環(huán)繞的陸地。由海水環(huán)繞而成的島，也專稱海島?！保?］（P104）全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員界定的島嶼是不僅僅被海水環(huán)繞，還包括湖水、河水環(huán)繞的島嶼，將海水環(huán)繞而成的島，專稱海島，在一定程度上將島嶼和海島做出了區(qū)分。這里采用廣義的島嶼界定，島嶼包括湖水、河水環(huán)繞的島嶼和海島。對(duì)于人工島嶼（artificial islands），雖然在形成上與自然島嶼不同，但在利用上以及生態(tài)保護(hù)上與自然島嶼沒有本質(zhì)的區(qū)別，從法律上可以把其歸在島域使用權(quán)中。“礁（石）reef，位于海、湖、河面附近的巖石，是水下基巖山丘或山脊的頂部。在海洋中有時(shí)也指海面附近的珊瑚礁?！苯福ㄊ┮卜Q巖礁，海中的巖礁一般沒有植被，但巖礁及其周圍的特定海域有豐富的生物資源，因?yàn)閹r礁屬于人類可以控制和利用的物，即使現(xiàn)在不能利用，將來隨著科技的發(fā)展有可能加以利用。對(duì)如何區(qū)分島嶼與巖礁至今沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但作為可利用物，兩者沒有本質(zhì)區(qū)別，為了避免發(fā)生不必要的爭議，將巖礁從立法上包括在海島范圍之內(nèi)。對(duì)于低潮高地，一般指低潮時(shí)露出水面，高潮時(shí)沉入水中的巖石等，因此將低潮高地規(guī)定在海島使用權(quán)中也是順理成章的。但我國現(xiàn)行的《海島保護(hù)法》是將低潮高地排斥在海島的范圍之外的。我國《海島保護(hù)法》第五十六條規(guī)定：“低潮高地的保護(hù)及相關(guān)管理活動(dòng)，比照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睂⒌统备叩氐谋Ｗo(hù)放在比照海島保護(hù)的規(guī)定執(zhí)行，對(duì)低潮高地的重視不夠，也不利于對(duì)低潮高地的保護(hù)?！逗u保護(hù)法》的立法主體是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，該法屬于基本法范疇。國家海洋局發(fā)布的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》在效力等級(jí)上低于《海島保護(hù)法》，兩者發(fā)生沖突以《海島保護(hù)法》為準(zhǔn)。但從海島使用權(quán)的設(shè)置的科學(xué)性而言，《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》中規(guī)定無居民海島包括巖礁和低潮高地，清楚明白，更有利于對(duì)海島等國家資源的保護(hù)。

（二）“島域使用權(quán)”的概念更能體現(xiàn)對(duì)海島生態(tài)區(qū)域加以“保護(hù)”的價(jià)值取向

海島保護(hù)需要科學(xué)的管理和科學(xué)的立法規(guī)則，而科學(xué)的管理和科學(xué)的立法規(guī)則的前提必須要有科學(xué)的法律概念，法律概念是構(gòu)成法律的最基本的要素，法律概念的科學(xué)性和完備性程度是衡量管理和立法程度高低的一個(gè)重要標(biāo)志。正如美國法哲學(xué)家博登海默所說：“法律概念乃是解決法律問題所必須的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念我們就不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達(dá)給他人。如果我們?cè)噲D完全否棄概念，那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼。”［2］（P465）要實(shí)現(xiàn)對(duì)海島科學(xué)的管理和立法，必須從海島管理和立法的科學(xué)的法律概念出發(fā)，沒有科學(xué)的法律概念，就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)海島的科學(xué)管理，更不能實(shí)現(xiàn)對(duì)海島的有效保護(hù)。一個(gè)法律概念的產(chǎn)生是主觀對(duì)客觀的反映，它反映是事物的特殊屬性，這種特殊屬性具有將反映的對(duì)象與其他對(duì)象區(qū)別開來的功能。法律概念的內(nèi)容離不開存在的客觀事物，是對(duì)客觀實(shí)在的反映，正如馬克思所說：“哲學(xué)家生產(chǎn)觀念，詩人生產(chǎn)詩，牧師生產(chǎn)說教，教授生產(chǎn)講授提綱，罪犯生產(chǎn)罪行……罪犯不僅生產(chǎn)罪行，而且還生產(chǎn)刑法，因而生產(chǎn)講授刑法的教授，以及這個(gè)教授的……必不可少的講授提綱。”［3］（P415）無論哲學(xué)家還是詩人和教授，其頭腦中的內(nèi)容都是來源于現(xiàn)實(shí)的。無居民海島使用權(quán)作為一個(gè)法律概念也是從現(xiàn)實(shí)中來的，但無居民海島使用權(quán)這一概念的提法并不能更好地反映海島整體性的特征，并不能清楚地與土地使用權(quán)這一概念明確的區(qū)分開來，無居民海島使用權(quán)容易使人誤解為是對(duì)海島土地資源的利用。這樣無居民海島使用權(quán)這一概念的使用就達(dá)不到將那些表面上相同而實(shí)質(zhì)上不同的行為或事物區(qū)別開來的功能?！胺筛拍羁梢员灰暈橐砸环N簡略的方式辯識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”，［2］（P462）“是辯識(shí)和區(qū)分社會(huì)現(xiàn)實(shí)中所特有的現(xiàn)象的工具”。［2］（P465）無居民海島使用權(quán)這一提法無法作為辯識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具，這一概念也就不是一個(gè)科學(xué)的法律概念。

因此，對(duì)海島使用行為在立法上設(shè)置一個(gè)科學(xué)的名稱就成為首先要解決的基礎(chǔ)性問題，科學(xué)的名稱一方面體現(xiàn)了立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和管理的科學(xué)性；另一方也有利于對(duì)海島的保護(hù)和利用，實(shí)現(xiàn)海島的可持續(xù)利用和發(fā)展。無居民海島使用權(quán)的叫法在實(shí)踐中容易與土地使用權(quán)混淆。海島使用權(quán)與土地使用權(quán)在本質(zhì)上是不同的，土地使用權(quán)一般來講僅僅包括土地，而海島使用權(quán)除了海島本身的土地資源以外還包括海島上的所有生物資源和非生物資源；土地使用權(quán)使用的對(duì)象僅僅是地表上的土地，而海島使用權(quán)使用的對(duì)象是整個(gè)海島，是海島的整體，而不僅僅是海島上的土地；土地使用權(quán)一般來講與海洋沒有關(guān)系，而海島使用權(quán)，使用的是海洋中的海島，與海洋的特性密切相關(guān)?！昂u是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，每個(gè)海島都是一個(gè)獨(dú)立而完整的生態(tài)環(huán)境地域系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)包括島陸、島灘、島基（礁）和環(huán)島淺海四個(gè)小生態(tài)環(huán)境。”［4］（P19）我國現(xiàn)行的海島使用權(quán)的管理和立法是傳統(tǒng)土地使用權(quán)的延續(xù)，沒有充分認(rèn)識(shí)到海島使用權(quán)的特殊性。海洋中的海島本身是一個(gè)立體的概念，用傳統(tǒng)的土地使用權(quán)的民法思維模式來考慮海島的利用是不利于對(duì)海島生態(tài)的保護(hù)的。因此，必須打破傳統(tǒng)思維的僵局，從整體上來認(rèn)識(shí)對(duì)海島的開發(fā)和利用，在海島權(quán)利的設(shè)置上采用“無居民島域使用權(quán)”的概念來代替無居民海島使用權(quán)，更能反映海島使用行為的整體性和特殊性；更能反映海島使用行為的外延，有利于區(qū)別傳統(tǒng)的土地使用權(quán)，也有利于從整體性上來認(rèn)識(shí)和保護(hù)海島。

二、無居民海島使用權(quán)的利用對(duì)象是島域

無居民海島使用權(quán)的利用對(duì)象在管理和立法上模糊，無居民海島使用權(quán)的利用對(duì)象實(shí)際上是島域，島域不是傳統(tǒng)民法上的物，而是生態(tài)物。要做到對(duì)無居民海島使用權(quán)的科學(xué)管理，必須明確我國無居民海島使用權(quán)使用的對(duì)象是什么，保護(hù)的對(duì)象是什么。從目前立法的規(guī)定來看，無居民海島使用權(quán)的對(duì)象指海島及島上的資源，但對(duì)島上的資源，都利用哪些資源？并沒有明確的界定。在實(shí)踐中對(duì)海島的利用，由于海島與周圍海域不可分割的特性，對(duì)海島的利用包括海島及其周邊海域的資源，無居民海島使用權(quán)的利用對(duì)象實(shí)際上不僅僅是海島陸地面積。無居民海島使用權(quán)登記的內(nèi)容僅僅是一個(gè)海島的陸地面積，也就是無居民海島使用權(quán)使用的對(duì)象在登記上僅是一個(gè)土地面積。但《海島保護(hù)法》規(guī)定保護(hù)的海島是指海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)。我國《海島保護(hù)法》第二條規(guī)定：“海島保護(hù)的對(duì)象是指海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，無居民海島還包括自然資源保護(hù)?！钡谖迨邨l規(guī)定：“本法中下列用語的含義：海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，是指由維持海島存在的島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域等生物群落和非生物環(huán)境組成的有機(jī)復(fù)合體。”海島保護(hù)的對(duì)象是圍繞海島一定的區(qū)域。出現(xiàn)無居民海島使用權(quán)在實(shí)踐中使用對(duì)象與立法對(duì)象和保護(hù)對(duì)象不一致的原因在于，對(duì)無居民海島使用權(quán)的管理采用傳統(tǒng)民法物權(quán)的角度來考慮，將海島作為民法上的物來對(duì)待。

無居民海島使用權(quán)既然是一項(xiàng)權(quán)利，在利用中就要為使用人帶來經(jīng)濟(jì)利益，使用哪些對(duì)象？如何使用這些對(duì)象來獲得經(jīng)濟(jì)利益？在我國的管理和立法上必須明確，我國國家海洋局在2003年6月17日下發(fā)的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》和我國的《海島保護(hù)法》對(duì)海島的利用規(guī)定了禁止和限制從事的行為。無居民海島使用權(quán)目前立法上設(shè)置的是一項(xiàng)民事權(quán)利，根據(jù)民法理念，法不禁止即自由，權(quán)利人有權(quán)在法律禁止的范圍之外，根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)利益需求來充分的利用海島，而這不利于對(duì)海島的生態(tài)保護(hù)。無居民海島的使用行為對(duì)權(quán)利人來講是一種投資行為，資本是以逐利為目的的，而不是以保護(hù)海島生態(tài)為目的的，無居民海島使用權(quán)的權(quán)利人利用無居民海島的目的是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，關(guān)注的是海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而不是生態(tài)價(jià)值，既使是關(guān)注生態(tài)價(jià)值，也僅僅是為經(jīng)濟(jì)價(jià)值服務(wù)的。在法律禁止行為之外，權(quán)利人可以任意的利用海島的所有資源，包括現(xiàn)在已知的和未知的資源。這種傳統(tǒng)的立法方式，通過多年的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐證明不利于對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

無居民海島使用權(quán)使用和保護(hù)的對(duì)象實(shí)際上是作為一定區(qū)域的海島，海島包括島體、島灘、島基（礁）和環(huán)島淺海四個(gè)有機(jī)組成部分。島上有各種生物資源和非生物資源，海島應(yīng)該是海島及周圍各種資源有機(jī)聯(lián)系、相互作用形成的一個(gè)整體。而這個(gè)整體的功能具有多種價(jià)值。無居民海島使用權(quán)有許多學(xué)者將其認(rèn)為是一種物權(quán)，但又不同于一般的物權(quán)，一般的物權(quán)局限于某一種具體的物，例如：土地使用權(quán)，僅局限于一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地。海島使用權(quán)并不局限于某一具體的物，包括島陸上的土地、森林、植被等所有的生物和非生物。海島使用權(quán)使用的是海島資源本身所產(chǎn)生的綜合功能。海島本身能否作為傳統(tǒng)物權(quán)法上的物來對(duì)待？這需要進(jìn)一步來探討。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，要成為民法上的物必須具備三個(gè)條件：第一，物必須是具體確定的；第二，物本身具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；第三，物本身能夠?yàn)槿怂刂坪椭?。?duì)于第一個(gè)條件，海島本身的資源是不斷變化的，比如海島上的遷徙鳥類，只有在特定的時(shí)間才到海島上來居住。海島上的資源只能是相對(duì)確定的。無居民海島的價(jià)值具有多元性，其除了對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，其“作為一個(gè)整體的資源價(jià)值是島上所存在的土地、礦產(chǎn)等資源所不能比擬的，無居民海島具有與傳統(tǒng)自然資源不同的特殊資源價(jià)值?！保?］傳統(tǒng)的物權(quán)對(duì)權(quán)利人來講，物具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值和人身價(jià)值。但無居民海島作為整體的自然資源的有機(jī)組織體，除了對(duì)權(quán)利人來講的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和人身價(jià)值外，還有作為在整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)中所具有的維持生態(tài)平衡的價(jià)值。無居民海島的這種生態(tài)價(jià)值的受益人除了無居民海島使用權(quán)人以外，更多的是無居民海島使用權(quán)人外的人類，甚至包括其它生命體。這與傳統(tǒng)上民法規(guī)定的物的受益人僅為權(quán)利人本人是不一致的。

為了與傳統(tǒng)的物相區(qū)別，無居民海島使用權(quán)客體的海島不能作為民法傳統(tǒng)的物來對(duì)待。應(yīng)打破傳統(tǒng)的法律思維模式，將海島作為生態(tài)物來對(duì)待，所謂的生態(tài)物就是指各種生物資源和非生物資源相互聯(lián)系、相互作用而形成的具有一定生態(tài)功能的特定區(qū)域的物的整體。自然中的物本身具有多種功能，從不同的角度看，物發(fā)揮的功能也不一樣，能納入傳統(tǒng)民法調(diào)整范圍的物，是對(duì)人類具有一定價(jià)值的物，民法傳統(tǒng)上是注重物對(duì)人具有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值或精神價(jià)值，而忽視物在自然界中所具有的生態(tài)價(jià)值。在工業(yè)化的社會(huì)，人類在瘋狂利用物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)，產(chǎn)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，進(jìn)一步威脅了人類生存的自然基礎(chǔ)。這樣，物對(duì)人類來講所具有的生態(tài)價(jià)值日益凸現(xiàn)出來，但是，傳統(tǒng)的民法對(duì)物一般解決的是物的歸屬和流通問題，即這個(gè)物歸誰所有，物的使用人享有哪些權(quán)利和義務(wù)，物在轉(zhuǎn)讓過程中，轉(zhuǎn)讓人和受讓人具有哪些權(quán)利和義務(wù)。傳統(tǒng)民法對(duì)物的生態(tài)功能無法關(guān)注。并且民法關(guān)注和保護(hù)的是私人利益，而生態(tài)物的生態(tài)利益卻是公共利益，對(duì)生態(tài)物的權(quán)利人來講，在利用生態(tài)物的時(shí)候存在著私人利益和公共利益的沖突。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，資本的本性是為了獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益，“資本的不斷擴(kuò)張是以自然條件的破壞為代價(jià)的?！保?］（P37）也就是說，資本的積累并沒有保護(hù)生態(tài)安全，相反卻導(dǎo)致了生態(tài)危機(jī)。就目前的人類社會(huì)而言，資本的逐利性決定了其漠視生態(tài)物的生態(tài)利益。就生態(tài)物的價(jià)值而言，其生態(tài)價(jià)值對(duì)人類長遠(yuǎn)的生存和發(fā)展具有更根本的價(jià)值，但就權(quán)利人來講，獲得生態(tài)物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值更重要。生態(tài)物的利用，對(duì)人類的長遠(yuǎn)價(jià)值和對(duì)權(quán)利人的短期價(jià)值存在的沖突。傳統(tǒng)民法所界定的物的概念無法解決這種沖突，因此，對(duì)具有生態(tài)價(jià)值的物，單獨(dú)表明是生態(tài)物以區(qū)別傳統(tǒng)民法上的物，并對(duì)生態(tài)物的利用對(duì)權(quán)利人附加生態(tài)保護(hù)的義務(wù)。生態(tài)物具有以下特征：第一，生態(tài)物具有生態(tài)功能。是屬于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，生態(tài)物的消失會(huì)影響生態(tài)功能的穩(wěn)定；第二，生態(tài)物是集合物，因?yàn)樯鷳B(tài)功能的發(fā)揮往往是許多物相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果。例如，我們不能說某一棵樹具有生態(tài)功能，單獨(dú)的一棵樹不具有生態(tài)價(jià)值，因?yàn)橐豢脴湟l(fā)揮生態(tài)功能必需與周圍的土壤、空氣、水等相互聯(lián)系和作用才發(fā)揮出生態(tài)功能。第三，生態(tài)物所具有的生態(tài)利益是一種整體性的利益，是對(duì)整個(gè)人類來講的，可以說，海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值的受益人是權(quán)利人，而生態(tài)價(jià)值的受益人不是僅僅針對(duì)某一個(gè)人，是人類的利益，甚至是地球上所有生命體的利益。第四，生態(tài)物不是人所直接支配控制的物，在一定程度上脫離人的直接支配。我們可以直接支配一棵樹的財(cái)產(chǎn)功能，但我們卻不能支配一棵樹的生態(tài)功能。第五，生態(tài)物是自然存在的物，不是人類制造的物。

無居民海島使用權(quán)所使用的對(duì)象——島域，是生態(tài)物。島域是海島所處的一定區(qū)域，是一個(gè)立體的空間，其所處地理位置，自然條件和自然資源等特征，使島域成為一個(gè)獨(dú)立的空間。在這一空間，體積狹小，地域結(jié)構(gòu)簡單，物種來源受到限制，生物多樣性相對(duì)較少，具有特殊的生物群落，各種生物相互作用，形成海洋中一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。每一個(gè)無居民海島區(qū)域都不是孤立存在的，是海洋生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，其生態(tài)特征既有別于一般陸地生態(tài)系統(tǒng)，又與典型的海洋生態(tài)系統(tǒng)不同。因此，對(duì)無居民海島的開發(fā)利用必須進(jìn)行綜合管理。但是，進(jìn)行綜合管理首先必須明確管理的對(duì)象，我國海島保護(hù)法并沒有對(duì)無居民海島使用權(quán)的對(duì)象的特殊性作出明確規(guī)定，其使用對(duì)象還是沿用傳統(tǒng)民法物的特征來對(duì)待。在管理上也是沿用傳統(tǒng)民法上對(duì)物的管理方式來進(jìn)行管理，這種做法不利于對(duì)海島進(jìn)行生態(tài)保護(hù)?！逗u保護(hù)法》規(guī)定，無居民海島使用權(quán)的權(quán)利人在利用海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)負(fù)有保護(hù)海島生態(tài)安全的義務(wù)，是負(fù)有生態(tài)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利。但對(duì)傳統(tǒng)民法所講的物的權(quán)利而言，是沒有生態(tài)保護(hù)義務(wù)的。很顯然，海島本身不是傳統(tǒng)民法上所講的物?！逗u保護(hù)法》要求無居民海島使用權(quán)是在保護(hù)海島生態(tài)安全條件下的一項(xiàng)權(quán)利，是保護(hù)海島生態(tài)安全下的使用權(quán)。而傳統(tǒng)的物權(quán)，在使用物的時(shí)候，法律并沒要求權(quán)利人保護(hù)生態(tài)的義務(wù)，只要求權(quán)利人在行使物權(quán)時(shí)不得侵犯他人的合法權(quán)利。應(yīng)該在立法上明確無居民海島屬生態(tài)物這一特征，對(duì)生態(tài)物采用不同于傳統(tǒng)物的立法和管理模式，對(duì)生態(tài)物的利用必須以保護(hù)物的生態(tài)功能為前提，在保有生態(tài)物生態(tài)功能的前提下來加以利用。

三、無居民海島使用權(quán)的范圍應(yīng)以平均低潮線為準(zhǔn)

無居民海島使用權(quán)的面積在確定時(shí)應(yīng)以海岸線的低潮線為準(zhǔn)還是以高潮線為準(zhǔn)？在立法上不明確，為了更好地保護(hù)海島，立法上應(yīng)明確以平均低潮線為準(zhǔn)。海水的流動(dòng)性比較強(qiáng)，由于潮汐的作用，在海島周圍的海岸線會(huì)形成低潮線和高潮線，在實(shí)踐中一般對(duì)用島范圍涉及海島海岸線的部分，在測量的時(shí)候以高潮線為準(zhǔn)，這種做法不利于海島生態(tài)的保護(hù)，也會(huì)導(dǎo)致國家的海島資源受到破壞。

2011年6月9日國家海洋局頒布的《無居民海島使用測量規(guī)范》第8.1.2用島區(qū)塊面積計(jì)算部分規(guī)定，對(duì)“用島范圍涉及海島海岸線的部分，以海岸線為用島范圍邊界”。對(duì)于海岸線的界定，全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)編寫的《地理學(xué)名詞》中認(rèn)為“海岸線（coastline），陸地與海面的交接線，是區(qū)分海岸與海濱（或岸濱）的界線。通常指大潮平均高潮面與陸地的接觸線，但在確定領(lǐng)海內(nèi)側(cè)基線時(shí)使用的是大潮時(shí)的低潮線?！保?］（P106）海岸線一般是以大潮時(shí)平均高潮面與陸地的接觸線為準(zhǔn)，但在涉及國家主權(quán)確定領(lǐng)海內(nèi)側(cè)基線時(shí)以大潮時(shí)的低潮線為準(zhǔn)。由于海水運(yùn)動(dòng)的特殊性，會(huì)產(chǎn)生低潮線和高潮線。海洋中海島的海岸線受潮汐的影響在不同的時(shí)期是不一樣?！逗u保護(hù)法》的立法目的是為了保護(hù)海島，實(shí)現(xiàn)海島的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《海島保護(hù)法》第二條規(guī)定：“……本法所稱海島保護(hù)，是指海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，無居民海島自然資源保護(hù)和特殊用途海島保護(hù)?！绷⒎@然是將海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體來進(jìn)行保護(hù)，這符合海島本身的特殊性。海島的特殊性在于它是海洋中的陸地區(qū)域，是海洋中的一個(gè)組成部分，并且四周被海水包圍，通過海水與陸地相連。無居民海島使用權(quán)面積的測量比土地使用權(quán)面積的測量要困難得多，并且有海水的潮汐運(yùn)動(dòng)形成的海岸線本身也是不穩(wěn)定的。由于法律的目的之一是將人的行為置于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范之下，而管理和立法要求概念的清楚明確，如果概念模糊對(duì)人的行為就不能起到確切的指引作用，從而損害法律的權(quán)威性。法律概念要求具體明確，海岸線并非一個(gè)法律概念，將海洋學(xué)領(lǐng)域中的概念一點(diǎn)不變的搬到到法律領(lǐng)域，有時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生歧義，因此，在立法上就要清楚的界定這個(gè)概念的內(nèi)涵和外延。法律是靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，法律概念作為法律的基本要素，其內(nèi)涵和外延必須是明確的規(guī)定，任何人在任何時(shí)候都不得隨意改變。法律所追求的基本價(jià)值之一是可預(yù)測性，為體現(xiàn)這一價(jià)值，立法者通常在立法中使用定義性規(guī)范或作出司法解釋，對(duì)一些重要的基本法律概念作出詳細(xì)地解釋，盡可能地精確地界定這一概念的內(nèi)涵和外延，使其具有清晰的內(nèi)涵和明確的范圍。只有這樣才能對(duì)人的行為作出正確地指引。海岸線這個(gè)概念一般是指海水與陸地的交界線，只表示實(shí)物的名稱，僅僅是一個(gè)符號(hào)而已。將海岸線上升為一個(gè)法律概念，必然要對(duì)其進(jìn)一步的明確，為了避免發(fā)生歧義，也為了對(duì)海岸線這一概念有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，可在《海島保護(hù)法》附則中對(duì)海岸線做出明確的界定，具體規(guī)定海岸線以平均低潮線為準(zhǔn)。以平均低潮線來確定海島的面積，一方面平均低潮線可作為無居民海島和海域之間劃分的邊界；另一方面在一定程度上可以增加海島的面積，防止國有土地資源被無償使用；更重要的是可以增加國家的財(cái)政收入和使權(quán)利人明確在利用海島時(shí)的保護(hù)范圍。

［1］全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)編.地理學(xué)名詞［Z］.北京：科學(xué)出版社，2007.

［2］（美）博登海默著，鄧正來，姬敬武譯.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法［M］.北京：華夏出版社，1987.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第26卷）［M］.北京：人民出版社，2004.

［4］國家海洋局.中國海洋21世紀(jì)議程［M］.北京：海洋出版社，1996.

［5］穆治霖.無居民海島所有權(quán)辨析.環(huán)境保護(hù)［J］.2009，（22）：34.

［6］James O’Connor，The Meaing of Crisis：A Theoretical Introduction，New York：Basil Blackwell Inc，1987.

Abstract：The island area is the object used by the right to use uninhabited islands.The island area does not only refer to the land resources of the island，but also includes the islands and surrounding resources as a whole."The right to use uninhabited island domain"rather than the right to use uninhabited island is more in line with the characteristics of this right.Uninhabited islands are eco－material，different from the traditional civil law concept of adjustment.Eco－material is not directly controlled by people，and the ecological interest of eco－material is the interest of the wholeness of all life.The legislation of coastline should be made clear in taking the average low tide line as the standard.

Key words：the right to use the domain of the uninhabited island；eco－material

責(zé)任編輯：周延云

The Management and Legislation Problems of the Right to Use Uninhabited Islands and Their Ecological Improvement

Jia baojin
（School of Law ＆Political Science，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

D922.68

A

1672－335X（2012）02－0030－05

2011－12－09

賈寶金（1970－ ），男，山東即墨人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院博士研究生，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。