論海洋管理中的政府職能及其配置＊

鄭敬高 范菲菲

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

海洋行政管理體制改革是當今我國學界、政界的一個熱門話題，以什么立場思考這一問題，特別是以怎樣的理論和邏輯去分析海洋行政管理中的體制問題及其改革方向，關系到這一討論的思想深度和信度，當然也直接關系到海洋行政管理體制改革的成敗。海洋行政管理體制的改革，最關鍵的是明晰海洋管理中的政府職能，在一定意義上，海洋行政管理體制的改革問題就是國家海洋管理的職能在政府部門重新配置的問題。

一、討論政府海洋管理職能的思維方式

梳理關于我國政府海洋管理職能定位的論述，可以概括為以下三個角度：一是從涉海部門的既有職能出發(fā)論述這些職能的重新配置；二是從海洋事業(yè)的發(fā)展視角出發(fā)呼吁強化國家海洋管理的職能；三是用諸如“綜合管理”、“區(qū)域管理”之類的理念以及管理分工等技術層面的考量來規(guī)范我國海洋管理的政府職能。這些討論的共同特征是局限于海洋管理的具體事務來討論海洋管理的體制改革。討論既有海洋行政管理職能如何配置、如何強化當然重要，但更為重要的，是要有從一般公共管理學層面對為何要有這樣的職能以及不同職能的相互關聯(lián)出發(fā)的思考。

政府的職能本質(zhì)上就是進行公共管理，從公共管理學的角度來理解政府職能應該是一種基本的思路。公共管理就是“對社會公共事務的管理”［1］（P34），但什么是公共事務，卻不容易說得很清楚。下面的文字企圖從學理上對“公共事務”的內(nèi)涵加以界定，1這一段文字出自豆丁網(wǎng)。之所以有這樣的引用，是因為多數(shù)討論海洋管理的論著在公共管理學的理論儲備上沒有超出豆丁網(wǎng)的水平。但也可能把我們引向歧途：

由于社會生活的領域十分廣泛，因此，公共事務的內(nèi)容亦十分廣泛，它幾乎涉及和包括社會生活的所有方面。根據(jù)公共事務性質(zhì)不同，可以將其歸屬為四種不同的類別，即管制性公共事務、基礎性公共事務、服務性公共事務和和保障性公共事務。［2］

管制性的公共事務是指包括憲法和法律的完善、國家安全的保障、社會秩序的穩(wěn)定以及社會治安、社區(qū)治安的改善等等，是一些以和諧的社會秩序為目標，以權(quán)威性的強制規(guī)則為后盾，需要擁有強制性公共權(quán)力的管理主體加以處理的社會事務?；A性公共事務則包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定、地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、科學技術的創(chuàng)造發(fā)明與推廣應用、全國性或地方性基礎設施的建設、社區(qū)性公共福利的增進等，它們構(gòu)成了社會發(fā)展最基本的層面，而管理這些基礎性公共事務往往被視為不同層級政府的傳統(tǒng)公共責任。服務性公共事務包括教育、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務等等，這類以公眾為直接服務對象，以公眾現(xiàn)實利益要求是否得到回應和實現(xiàn)為目標的公共事務，具有明顯的服務性特征。保障性公共事務，除了一般所說的社會保障事務之外，通常為人們所關心的還有生態(tài)和環(huán)境、人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、能源等方面的問題，其嚴重程度及解決與否，都構(gòu)成了社會發(fā)展的“外部”條件，會對社會發(fā)展和其他類型公共事務的有效管理產(chǎn)生極大的影響，此類事務無疑具有保障社會發(fā)展的功能。

這種思路對分析政府行為是有價值的，但不適宜用來討論公共事務的內(nèi)涵。因為同樣一件社會事務，由于價值觀念和技術手段的不同，在是否由政府去做和怎樣去做的問題上，可能會有完全不同的回答。比如海鹽的生產(chǎn)，可以界定為公共事務，也可以界定為非公共事務；可以通過對海洋生產(chǎn)資料的控制來對這種活動實行最嚴厲的管制，也可以通過制定鹽品的標準、限定海鹽生產(chǎn)活動的外部影響——如環(huán)境影響——等進行管制，還可以僅僅把政府的活動局限在為鹽民提供生產(chǎn)、交換以及社會保障等服務的領域。值得注意的是，一些被稱為政府提供服務的行為，換一個角度看也許就成了管制行為甚至尋租行為。由此看來，政府管制或放松管制只是處理公共事務的方式，不適合用來做劃分公共事務類型的依據(jù)。同樣，關于基礎性事務和非基礎性事務、服務性事務和非服務性事務等，就政府的行為而言，通常也不能劃分得很清楚。

作為政府職能配置基礎的公共事務可以按這樣的邏輯去定位：第一是有社會價值的事務；第二是交由政府做比非政府的主體去做更有效率的事務。如果一定要對公共事務（或政府職能）進行分類，可以按照下面的邏輯去思考：1、維護公民權(quán)益（這里的公民權(quán)益主要指消極權(quán)利或不受侵害的權(quán)利，對內(nèi)表現(xiàn)為維護公民權(quán)利，對外轉(zhuǎn)化為國家主權(quán)）；2、提供公共服務（獲得公共服務也是公民的權(quán)益，但相對前一條而言，這里指向公民的積極權(quán)利或合理要求）；3、增進公共福利，發(fā)展保障事業(yè)（前者如組織經(jīng)濟建設，后者如保護生態(tài)環(huán)境，兩者的關系容后文再議）。三者的先后次序也是一種邏輯遞進關系，體現(xiàn)出現(xiàn)代政府各種職能的重要性程度。由此出發(fā)思考海洋管理中的政府職能問題，可以確信，按照涉海的管理對象設置政府機構(gòu)并劃分職權(quán)范圍的傳統(tǒng)的確需要改變，維護公民權(quán)益、提供公共服務是指導政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則，也是現(xiàn)代政府發(fā)揮海洋行政管理職能所應追求的目標。另一個需要明確的觀點是：并不是所有的人類海洋實踐活動都需要政府去組織和管理，在市場經(jīng)濟體制中，海洋資源的配置在很多方面由市場完成，毋庸政府的干預。這就意味著政府對海洋事務的管理要有一個邊界，亦即面對各色各樣的海洋實踐活動，政府的管理應當是有所為有所不為。

二、現(xiàn)代海洋管理的職責

海洋管理的任務是什么？《海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究動態(tài)》有文認為：

所謂現(xiàn)代海洋管理，一般是指海洋管理是國家對海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的行政管理活動。作為國家行政管理的一個領域，海洋管理任務可以分為維護國家海洋權(quán)益、保護海洋環(huán)境、海洋資源管理三類；另外，為了保證海岸帶區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，國際上和我國都把海岸帶作為特殊區(qū)域進行綜合管理，這也是海洋管理的一個重要方面。［2］

這種說法頗具代表性，但從公共管理的邏輯來看，其觀點需要進一步討論。

首先，將海洋管理的中心放在“管”上，忽視了政府公共服務的職能。沒有“服務型政府”的觀念，很難稱得上是現(xiàn)代海洋管理思想。海洋管理的一個重要目標是為各種海洋資源的開發(fā)利用和傳統(tǒng)以海謀生的人們提供公共服務，比如信息服務、科技服務、安全服務等等。現(xiàn)在我們呼喚服務型政府的建設，在討論國家海洋管理任務時不能不提海洋管理中政府部門的服務職能。當我們思考海洋行政管理體制改革的時候，忽視政府職能部門的這一方面的責任，委實不應該。

其次，上面提到的海洋管理任務的三個主要方面，前兩者都可以明確稱之為“任務”，因為有明確的“維護”、“保護”的目標；但“海洋資源管理”卻不知道究竟是一種什么樣的任務。正是這里的任務不明確，才導致海洋資源管理主體不明確、管理目標不一致等混亂現(xiàn)象的產(chǎn)生。一般來說，現(xiàn)代管理的管理任務不根據(jù)管理對象來劃分，而是根據(jù)管理的目標來確定。例如同樣是對城市街道的管理，交通部門管街道通行是否暢通，市政部門管街道的硬化、綠化、排水、清潔等基礎服務，工商部門負責維護附著于街道的工商經(jīng)營活動秩序，而“街道辦”的管理任務是街道社區(qū)居民的生活服務，等等。不能明確管理主體和管理目標的管理話語，大多是沒有實際意義的空洞詞匯。

其三，海岸帶管理在這里也是一個含義極不清楚的概念。海岸帶管理的確非常非常的重要，但這種管理是不是與權(quán)益管理、環(huán)境管理、資源管理有清楚的界別？如果沒有，我們?nèi)绾稳ダ迩鍖嵤┖Ｑ蠊芾淼倪壿?？現(xiàn)代社會的許多大城市分布在海岸帶，如果把這些大城市的管理也納入海洋管理的范疇，顯然近乎荒誕。事實上國家海洋行政管理部門參與海岸帶的管理，大多是從海洋生態(tài)環(huán)境學的視角進入，這其實可以歸入“保護海洋環(huán)境”的任務范疇；有些從海岸帶資源的開發(fā)利用角度參與海岸帶管理，有明顯的為職能部門爭奪公共權(quán)力的嫌疑，因而常常顯得底氣不足，不免鬧出許多尷尬；若是海洋行政主管部門企圖主導海岸帶的綜合管理，則多是一廂情愿之論，除非我們對這里“綜合”一詞的含義給予主觀限定。

在當下中國有關海洋管理的論述中，出現(xiàn)頻率頗高的一個詞匯是“海洋事業(yè)”。［4］（P49）討論國家海洋管理問題，往往習慣于一種“發(fā)展海洋事業(yè)”的思維。但是政府部門或準政府機關關注的海洋事業(yè)，一般不指向老百姓的海洋生計，比如許多地方海洋事業(yè)的突飛猛進，失海漁民的生計就往往成為一個令發(fā)展海洋事業(yè)的職能部門討厭的問題。

其實，從政府部門的角度看問題，管理活動不是一種任務，而是一種職責。從責任政府的視角思考國家海洋管理的內(nèi)容，就不應該有“資源管理”、“環(huán)境管理”之類的分類邏輯。因為有關職能部門不能把海洋資源當做自己的專有資產(chǎn)進而去做經(jīng)營規(guī)劃運作管理，政府部門對海洋資源的關注和管理僅僅在于促進海洋資源利用的優(yōu)化或資源價值分配的公正；通常所謂的海洋環(huán)境管理絕大多數(shù)情況下正是針對海洋資源利用的規(guī)制，本質(zhì)上也屬于海洋資源利用的管理范疇。在海洋利用價值多樣化、海洋開發(fā)利用主體多元化的今天，政府的海洋管理應該強化的不是對海洋資源的計劃開發(fā)、生產(chǎn)組織等職能，而是服務和監(jiān)管（協(xié)調(diào)、指導也在其中了）。比如海洋石油的開采，由海洋行政部門直接去進行利益的分配和開發(fā)技術的指導顯然是不恰當?shù)模Ｑ蟓h(huán)境影響的評估和環(huán)境監(jiān)測管制等，則是海洋行政部門義不容辭的責任?？傊?，將資源利用和環(huán)境保護割裂開來當做政府海洋管理的兩種職能是不正確的觀念。

海洋行政管理體制的改革，最關鍵的內(nèi)容是政府涉海機構(gòu)的調(diào)整及其職能配置。確定政府海洋管理的職責，一與政府管理海洋的目的有關，二與政府管理海洋的能力相關，三與政府管理的效率有關。當代學術體系中最能體現(xiàn)這一理論邏輯的是政治經(jīng)濟學有關“公共物品”的討論。判斷政府當為和不當為的基本依據(jù)是：值得去做；只能政府去做或更適宜政府去做。符合這兩條的，就是學理意義上的“公共物品”和“準公共物品”，政府的職責就是提供這種公共物品和準公共物品。由此出發(fā)，下列基本事項可以劃入海洋公共物品的范疇，依據(jù)其重要性排序如下：

1、保護國家海洋權(quán)益，維護國家海洋安全。海洋安全的重要性不待論述，作為公共物品一般也是沒有爭議的，政府理所當然的是國家海洋安全職責的承擔者。

2、維持海洋活動秩序，保護所有海洋活動主體的正當權(quán)利。這類管理活動本質(zhì)上是政府在陸地管理活動向海上活動的自然延伸。

3、提供海洋活動的公共服務品，如水文、氣象、地理等信息，海上交通與通訊服務，海上搜救及防災減災等。這些內(nèi)容之所以界定為公共服務品，是因為非政府的市場主體提供不了或不愿意提供，或效率不高。

4、推動海洋資源的開發(fā)利用，同時對海洋資源環(huán)境給予有效的保護。這里的內(nèi)容看上去是兩種不同的政府職能，其實針對的都是海洋資源的利用活動，管理的目的都是保護和開發(fā)海洋資源利用的公共福利。如果社會缺少開發(fā)利用海洋資源的能力和動力，就需要政府去積極推動，以拓展和深化海洋資源的利用以增進社會的福利，這給政府介入海洋資源的開發(fā)利用提供了正當性的依據(jù)，當前各級政府對海洋經(jīng)濟增長的渴望，顯示了對這一職能的重視。但是，如果開發(fā)海洋資源的社會能力和動力已經(jīng)很強——比如海洋漁業(yè)資源的開發(fā)利用、海底石油資源的勘探開采活動，政府活動的重心就理應落實在后一個方面，即從保護生態(tài)環(huán)境、維持資源利用的效率和可持續(xù)等職責出發(fā)對海洋資源的開發(fā)利用活動進行規(guī)制管理。在市場經(jīng)濟條件下，海洋實踐活動中市場主體主要的價值訴求是資源的開發(fā)利用，因此政府的責任就更多地偏向資源利用中的公共價值及其規(guī)制管理。

三、我國政府海洋管理的職能配置

以上面的分析為基礎，下面結(jié)合我國的實際情況提出關于我國政府海洋管理職能配置及踐行相關理念的基本觀點。

（一）關于國家海洋權(quán)益的維護

海洋權(quán)益這個概念已經(jīng)進入到海洋法領域的基本法規(guī)，在基本層面上有了確定的定義、內(nèi)涵，這對于統(tǒng)一認識、正確理解國家有關海洋法律政策、規(guī)范執(zhí)法管理行為都有積極而長遠的影響。國家的海洋權(quán)益屬于國家主權(quán)的范疇，是國家的領土向海洋延伸形成的一些權(quán)利。國家在領海區(qū)域享有完全的主權(quán)，這與陸地領土主權(quán)是一樣的。在毗連區(qū)享有安全、海關、財政、衛(wèi)生幾項管制權(quán)，這是由領海主權(quán)延伸或衍生的權(quán)利。在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利，這是一種專屬權(quán)利，也可以說是僅次于主權(quán)的“準主權(quán)”；另外還有對海洋污染、海洋科學研究、海上人工設施建設的管轄權(quán)，這可以說是上述“準主權(quán)”的延伸，因為沿海國家在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架享有專屬權(quán)利，才有這些管轄權(quán)。

國家在海洋權(quán)益的維護上主要有兩個方面的活動：一是立法，即用法律的形式明確國家海洋權(quán)益的內(nèi)容及維權(quán)形式；二是執(zhí)法，即用國家的力量去保護海洋權(quán)益不受侵犯。就后一個方面的活動而言，在我國“五龍鬧?！钡默F(xiàn)實體制下，任何單獨一支海上執(zhí)法力量均無法擔當起維護國家海權(quán)的重任。從管理的有效性上看，政府維護國家海洋權(quán)益的理想方案應該是：戰(zhàn)爭時期的海權(quán)維護，軍隊是當仁不讓的行動主體；和平時期的海權(quán)維護，一般行動適宜由武裝的警察力量去完成。

（二）關于海洋活動秩序的維持

維持海洋活動秩序，旨在保護所有海洋活動主體的正當權(quán)利。這里的海洋秩序除了通常所謂的治安秩序之外，比較復雜的情況是對海洋公共利益的維護。受海洋自然特性的制約，人們的海洋實踐活動一般具有較強的外部性，特別是其中的負外部性，由于涉及的權(quán)利主體及其數(shù)量計算的不確定性，負外部性大多表現(xiàn)為一種公共福利的損失。避免或減少公共福利的損失，就是對多數(shù)海洋活動主體正當權(quán)利的保護。這種權(quán)利的保護，通常是通過政府對海洋活動秩序的維持體現(xiàn)出來，如公共漁業(yè)資源的養(yǎng)護、防止海洋污染等等。這種職能的行使，在我國通常稱為海上執(zhí)法。

可以從以下幾個方面思考海上執(zhí)法權(quán)的配置：第一，海上執(zhí)法維護的是表現(xiàn)為公共利益的公民權(quán)利，與國家海洋權(quán)益的維護具有一致性；第二，海上執(zhí)法不僅表現(xiàn)為對海洋活動負外部性的監(jiān)督檢查，還需要有對海上事故、糾紛進行現(xiàn)場處置處罰的強制力；第三，為了強化國家法律法規(guī)的統(tǒng)一，減少海上執(zhí)法的成本，減少政府部門利益的追求——海上執(zhí)法這種對內(nèi)的維護海洋秩序職能完全可以與對外的海權(quán)保護職能統(tǒng)一起來，在多數(shù)情況下交由同一個執(zhí)法主體、按照相同的行政管理邏輯去實現(xiàn)。

（三）關于海洋環(huán)境管理

海洋環(huán)境管理主要包括污染防治和生態(tài)保護兩個方面，根據(jù)目前國務院的機構(gòu)設置情況，仍應由國務院環(huán)境保護部門牽頭（主管、統(tǒng)一監(jiān)督管理），有關部門分工負責。按現(xiàn)行的《中國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，國家海洋主管部門的工作任務，是負責海洋環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、科研，同時還應該有草擬海洋環(huán)境保護規(guī)劃的職責。至于海上傾廢管理之類的職責基本屬于海上執(zhí)法的范疇，可以交由海上執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)既有法律法規(guī)去監(jiān)督處置就可以了。當前我國的海洋環(huán)境保護，立法方面雖存在不完善等問題，但這不是主要問題，主要問題在環(huán)境違法的監(jiān)督處罰機制不健全。就此而言，問題顯然無法在旨在發(fā)展“國家海洋事業(yè)”的職能部門獲得解決。②位于渤海中南部海域的蓬萊19－3油田2011年6月4日開始連續(xù)發(fā)生溢油事故，民眾對國家海洋環(huán)境監(jiān)管體制的不滿和批評，比較典型地反映了此以方面的問題。

海洋環(huán)境保護職能的理想配置方案是：日常海洋環(huán)境管理事務（如環(huán)境利用的許可、環(huán)境責任的確定等）由統(tǒng)一的國家環(huán)保部門負責；至于海洋環(huán)境保護標準的確立及環(huán)境影響的評估等，可由最熟悉“海洋事業(yè)”的海洋局負責；亟待加強的海洋環(huán)境監(jiān)督及應急處置，由于受特殊的自然條件約束，應交由海洋執(zhí)法機構(gòu)負責。

（四）關于海洋公共服務品的供給

公共服務品有廣義和狹義兩種理解。廣義的公共服務品也可以稱為政府產(chǎn)品，種類繁多，性質(zhì)差異也很大，不好一概而論。海洋管理中的政府公共服務職能配置，可以大致將海洋公共服務劃分為三個層次來考慮：權(quán)益和秩序保護的公共服務宜由海上執(zhí)法機構(gòu)去承擔；海洋資源利益中的規(guī)劃、許可及相關的產(chǎn)業(yè)政策制定等——如開發(fā)權(quán)益的分配，其管理職責不應該集中統(tǒng)一到一個政府職能部門，只能是在有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的前提下分散承擔，而且不應該有陸海管理權(quán)限的分割；直接為各類海洋實踐活動提供諸如海洋科技、海洋資訊之類公益服務的職能，應該有專門的政府機構(gòu)承擔。上面提到的第三類公共服務屬于狹義的海洋公共服務品范疇，美國的海洋大氣局可以看作是一個專職海洋公共服務品供給的職能部門，我國政府序列中職能與此最為接近的機構(gòu)應該是國家海洋局。

（五）關于海岸帶管理

把海岸帶作為一個特殊區(qū)域，實行統(tǒng)籌管理，是保護沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要理念。根據(jù)1993年通過的《世界海岸大會宣言》，海岸帶管理的主要任務是“解決生境喪失、水質(zhì)下降、水文循環(huán)中的變化、海岸資源的枯竭、海平面上升、全球氣候變化等問題”。［5］（P34）解決這些問題需要許多部門的合作和沿海地區(qū)民眾的共同努力，因此，海岸帶管理不能是一個部門的集權(quán)管理，而是多部門合作的綜合管理。值得注意的是，這里提出的多部門合作管理和綜合管理，不是一種管理權(quán)力的多部門分享，不是若干政府職能部門聯(lián)合下達管理文件、聯(lián)合執(zhí)法，不是在具體行政管理環(huán)節(jié)的合作，而是指在規(guī)范海岸帶開發(fā)利用上的立法、政策制定以及海洋功能區(qū)劃等基本公共事務的層面實現(xiàn)多部門參與（包括非政府主體的參與），是宏觀層面的合作。如果因為有海岸帶綜合管理的需要而衍生出特定的政府職能乃至特設專門的政府機構(gòu)，將是海洋行政管理體制改革的悲哀。

（六）關于海洋綜合管理

經(jīng)過50多年的建設，我國利用豐富的海洋資源發(fā)展、建立了一系列的國民經(jīng)濟行業(yè)，如海洋水產(chǎn)業(yè)、海洋鹽業(yè)、海運業(yè)、海洋石油化工以及海洋旅游業(yè)等。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，國家對這些海洋產(chǎn)業(yè)的管理，就是政府行使海洋行政管理職能的基本內(nèi)容。存在于這種管理體制中的突出問題是，中央政府涉及海洋行政管理的機關并不是單一的，通常都在25個以上。雖然海洋實踐活動的復雜性決定海洋行政管理不能由一個中央機構(gòu)獨立承擔，但在中央政府內(nèi)同時存在多個海洋管理機構(gòu)的條件下，沒有從政府機構(gòu)的設置上成立一個統(tǒng)管海洋事業(yè)的權(quán)威部門，也未能形成各涉海行政機構(gòu)協(xié)商、協(xié)調(diào)組織體制，因而經(jīng)常發(fā)生由于分散管理而造成海洋開發(fā)秩序的混亂和國家權(quán)益的損失。經(jīng)驗證明，當一個國家海洋資源和空間的開發(fā)利用發(fā)展起來，政府綜合協(xié)調(diào)各類海洋活動主體、平衡各種海洋利益的作用就越發(fā)顯得重要。當前，在海洋行政管理體制改革中一個呼聲很強的觀點是：為了實現(xiàn)國家海洋綜合管理的職能，成立具有權(quán)威性的海洋綜合管理部門，或建立各涉海職能部門包括有影響的海洋企事業(yè)組織在內(nèi)進行溝通協(xié)調(diào)的工作平臺。比如成立綜合國家海洋管理事務的最高政府職能機構(gòu)，或者國務院海洋事務委員會，就是實現(xiàn)海洋綜合管理的制度保障。［6］

需要特別指出的是，綜合協(xié)調(diào)，屬于管理方式方法的范疇，是怎樣做的問題；而所謂政府職能，主要是從政府行政的目標來說的，即做什么的問題。把海洋綜合管理當做實施海洋行政管理的政府職能，是典型的用手段代替目的。要強調(diào)綜合協(xié)調(diào)意識以提高我國海洋行政管理的水平，但不是強化海洋行政管理的綜合協(xié)調(diào)職能。海洋管理中的綜合協(xié)調(diào)，是一種理念，包括海洋全局觀、生態(tài)保護的追求，多元價值的平衡，等等。強化綜合協(xié)調(diào)意識，實踐綜合協(xié)調(diào)的理念，主要在海洋立法、海洋政策制定、海洋戰(zhàn)略規(guī)劃等宏觀的層面體現(xiàn)出來，通過制定這些法律、政策、規(guī)劃過程中多元主體的參與體現(xiàn)出來，通過統(tǒng)一的執(zhí)法管理體現(xiàn)出來。訴諸于一個功能強大的全能的政府機構(gòu)來實現(xiàn)海洋管理的綜合、協(xié)調(diào)，不是現(xiàn)代海洋管理的理性選擇。

［1］陳榮京．公共管理學前沿問題研究［M］．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002．

［2］《公共管理學》第一章公共管理學導論［EB］．http://www．docin．com/p－223789642．html，2011－10－28．

［3］疏震婭．渤海立法的必要性及其可能模式研究［J］．海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究動態(tài)，2008，（6）．

［4］鹿守本．海洋管理通論［M］．北京：海洋出版社，1997．

［5］海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組．中國海洋發(fā)展報告［M］．北京：海洋出版社，2007．

［6］楊金森．海洋事務面臨的重大問題［A］．楊金森．中國海洋戰(zhàn)略研究文集［C］．北京：海洋出版社，2006．