加強(qiáng)中小城市應(yīng)急管理體系建設(shè)的思考——以連云港市為例

明 磊

（中共連云港市委黨校 江蘇 連云港 222006）

當(dāng)前，我國(guó)正逐步邁入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，突發(fā)公共事件的頻發(fā)對(duì)政府的社會(huì)管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)。連云港市地處江蘇省北部，總面積7446平方公里，人口439萬(wàn)，雖為國(guó)家首批沿海對(duì)外開(kāi)放城市之一，但仍屬蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在我國(guó)中小城市中具有一定代表性。受地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)多重因素疊加影響，連云港市突發(fā)事件呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性等特征，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系不能完全滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的需要。因此，對(duì)其應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究，對(duì)提升中小城市危機(jī)應(yīng)對(duì)水平具有一定借鑒意義。

1 中小城市應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1 從應(yīng)急預(yù)案體系來(lái)看

為使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循，連云港市格外注重應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂和完善工作，截止2010年底，已制定各類(lèi)預(yù)案11000余件，初步形成了以總體預(yù)案為核心，以環(huán)境污染等30多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案為重點(diǎn)，以公安等40個(gè)部門(mén)預(yù)案為支撐，以縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)企業(yè)預(yù)案為保障的應(yīng)急預(yù)案體系。但整體而言，還有一些不夠科學(xué)、完善的地方，如大多數(shù)預(yù)案是由政府相關(guān)部門(mén)分頭制定，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和部門(mén)間的合作協(xié)調(diào)；有些預(yù)案的制定缺乏科學(xué)論證和專(zhuān)家指導(dǎo)，內(nèi)容簡(jiǎn)單粗糙，可操作性不強(qiáng)；基層預(yù)案體系建設(shè)中存在著照搬照抄他人，沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際情況編制預(yù)案的情形。

1.2 從應(yīng)急管理體制來(lái)看

為提升應(yīng)急管理的效能，連云港市成立了由市長(zhǎng)任主任的應(yīng)急管理委員會(huì)，市政府辦公室作為其辦事機(jī)構(gòu)下設(shè)市應(yīng)急管理辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“應(yīng)急辦”），承擔(dān)應(yīng)急委員會(huì)的日常工作。此外，防汛抗旱、護(hù)林防火等市專(zhuān)項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，縣、區(qū)政府部門(mén)設(shè)立了應(yīng)急辦并配備了專(zhuān)職人員，鄉(xiāng)、村組織及企事業(yè)單位基本上落實(shí)了應(yīng)急管理責(zé)任人，全市“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的應(yīng)急管理體制初步形成。然而，實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題，例如市應(yīng)急辦級(jí)別設(shè)置低（副處級(jí)），在履行綜合協(xié)調(diào)職責(zé)時(shí)，由于缺乏決策和資源整合等權(quán)力，常?！靶挠杏喽Σ蛔恪薄６圆块T(mén)為主的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)各“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)備、信息不能共享?；鶎討?yīng)急管理仍比較薄弱，一些縣、區(qū)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)尚未健全，存在人員兼職多、職責(zé)不明確、經(jīng)費(fèi)保障不足等現(xiàn)象。

1.3 從應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)來(lái)看

連云港市陸續(xù)成立了治安特警、防汛搶險(xiǎn)、核應(yīng)急救援和傳染病防治等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，基本上形成了以駐軍、武警為突擊力量，以海上搜救、醫(yī)療救護(hù)等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以企事業(yè)專(zhuān)兼職隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。但從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，人員整體素質(zhì)較為欠缺。一方面，應(yīng)急管理人才儲(chǔ)備少，缺乏綜合型、復(fù)合型、高技能型的專(zhuān)門(mén)人才；另一方面，救援隊(duì)伍應(yīng)急知識(shí)與技能的教育和培訓(xùn)不多，實(shí)戰(zhàn)演練少、經(jīng)驗(yàn)積累不夠。作為輔助救援力量的企事業(yè)單位在自身應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)方面積極性不高、落實(shí)不到位的情況比較普遍。

1.4 從應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制來(lái)看

近年來(lái)，連云港市不僅在氣象、水情、治安監(jiān)控、安全監(jiān)管、疫情監(jiān)測(cè)等多個(gè)領(lǐng)域，初步實(shí)現(xiàn)了監(jiān)測(cè)預(yù)警的動(dòng)態(tài)性和超前性，還在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)設(shè)立災(zāi)害信息員、建立風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步健全了信息網(wǎng)絡(luò)。然而，少數(shù)地方仍存在遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)信息情況，信息“倒流”時(shí)有發(fā)生，給政府工作帶來(lái)被動(dòng)。此外，預(yù)警信息的研判中，也存在著科技手段運(yùn)用和專(zhuān)家參與不足等問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等重要制度一定程度上存在空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。應(yīng)急管理中社會(huì)力量薄弱、志愿化社會(huì)參與機(jī)制缺失、社會(huì)動(dòng)員能力不高的問(wèn)題較為突出。

1.5 從應(yīng)急保障體系來(lái)看

應(yīng)急保障既包括物資、資金、信息技術(shù)等硬性資源保障，又包括法律法規(guī)、人力、政策制度等軟性資源保障，是軟硬配套相結(jié)合的綜合性應(yīng)急資源管理。[1]“十一五”期間，連云港市陸續(xù)建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度和應(yīng)急資金撥付制度，大力加強(qiáng)應(yīng)急避難場(chǎng)所、緊急疏散通道建設(shè)。全市已建成應(yīng)急避難場(chǎng)所10個(gè)，總面積114萬(wàn)平方米，可容納50萬(wàn)人臨時(shí)居住。但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，應(yīng)急保障水平總體不高，應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系尚不完善，物質(zhì)儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有建立起來(lái)，全市突發(fā)事件應(yīng)急物資保障預(yù)案也尚未出臺(tái)。

2 中小城市公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的構(gòu)建

2.1 以強(qiáng)化基層為重點(diǎn)，加強(qiáng)應(yīng)急組織體系建設(shè)，提高指揮決策能力

基層是事故和問(wèn)題的多發(fā)點(diǎn)、是源頭，預(yù)防和妥善處置突發(fā)公共事件，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。因此，應(yīng)急管理的重心應(yīng)當(dāng)下移，要從政策法規(guī)、資金投入、教育培訓(xùn)、裝備配備等方面給予傾斜，打牢應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。要健全基層應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、村（居）委會(huì)、社區(qū)等基層組織都要將應(yīng)急管理納入自治管理的重要內(nèi)容，落實(shí)責(zé)任人。通過(guò)各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作聯(lián)席會(huì)議等常態(tài)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源、信息、技術(shù)的共享和物資、裝備、應(yīng)急隊(duì)伍的統(tǒng)一調(diào)配。

2.2 以高效實(shí)用為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，提高科學(xué)管理能力

一要提高預(yù)案編制覆蓋面。重點(diǎn)加強(qiáng)針對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案編制工作，加強(qiáng)各部門(mén)間應(yīng)急預(yù)案的銜接；二要增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性、操作性和實(shí)用性，細(xì)化應(yīng)急操作流程，確保預(yù)案內(nèi)容科學(xué)實(shí)用；三要加強(qiáng)預(yù)案演練和評(píng)估。相關(guān)單位要經(jīng)常通過(guò)桌面推演與實(shí)戰(zhàn)演練等方式檢驗(yàn)預(yù)案、磨合機(jī)制、鍛煉隊(duì)伍；四要加強(qiáng)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理。各單位應(yīng)根據(jù)情況變化，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)或演練情況，及時(shí)修訂完善預(yù)案。

2.3 以培訓(xùn)演練為抓手，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)，提高應(yīng)急救援能力

第一，要不斷提高應(yīng)急救援隊(duì)伍綜合素質(zhì)。一方面，要通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家及經(jīng)驗(yàn)豐富的一線(xiàn)應(yīng)急人員集中講授和現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)等形式，開(kāi)展相關(guān)應(yīng)急知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，提高應(yīng)急救援隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。[2]另一方面，要有針對(duì)性地開(kāi)展以公安消防、?；肪仍?、水上搜救、海上溢油、核與輻射衛(wèi)生應(yīng)急為主題的技戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練，提升隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)水平。第二，要加強(qiáng)應(yīng)急專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)。積極組織專(zhuān)家開(kāi)展專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、分析研判、隱患排查和形勢(shì)評(píng)估，鼓勵(lì)專(zhuān)家參與應(yīng)急科技理論研究攻關(guān)，形成專(zhuān)家參與的常態(tài)機(jī)制。第三，大力發(fā)展應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。通過(guò)完善志愿者管理體制、制定志愿者撫恤基金等激勵(lì)保障政策，構(gòu)建應(yīng)急志愿者服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.4 以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)，提高預(yù)警研判能力

一是加強(qiáng)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。通過(guò)在街道、社區(qū)等基層單位設(shè)置信息直報(bào)員和直報(bào)點(diǎn)，構(gòu)建起“覆蓋全社會(huì)、動(dòng)靜結(jié)合、公秘結(jié)合”的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。二是完善監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。健全專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)和社會(huì)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)體系，建立覆蓋全市的主要災(zāi)害實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，提升防汛防旱、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)水平。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。開(kāi)展重大危險(xiǎn)源普查辨識(shí)和登記建檔工作，統(tǒng)一重大危險(xiǎn)源監(jiān)管和監(jiān)測(cè)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，建立重大不明傳染性疾病等基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)。四是建立突發(fā)事件評(píng)估分析制度。定期匯總應(yīng)急管理工作情況，加強(qiáng)對(duì)典型案例的分析研究，為今后工作提供借鑒。

2.5 以加大投入為保障，加強(qiáng)綜合保障體系建設(shè)，提高應(yīng)急協(xié)同能力

一要健全長(zhǎng)效規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，把應(yīng)急管理的資金納入政府預(yù)算，建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專(zhuān)項(xiàng)基金，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)等方式擴(kuò)大資金供給，進(jìn)一步完善政府、企業(yè)、社會(huì)相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制，開(kāi)辟多元化籌資渠道。二要推進(jìn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。扎實(shí)開(kāi)展應(yīng)急資源普查工作，建立應(yīng)急物資信息數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急物資儲(chǔ)備種類(lèi)和布局，建立政府儲(chǔ)備與社會(huì)儲(chǔ)備、實(shí)物儲(chǔ)備與能力儲(chǔ)備、集中儲(chǔ)備與分散儲(chǔ)備相結(jié)合的多層次儲(chǔ)備體系。三要加強(qiáng)應(yīng)急管理的科技研發(fā)和信息化建設(shè)。政府應(yīng)組織力量開(kāi)發(fā)一些先進(jìn)適用的應(yīng)急管理技術(shù)，不斷提升應(yīng)急管理科技含量。四是以多元參與為目標(biāo)，不斷提高社會(huì)動(dòng)員能力。可以通過(guò)開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理網(wǎng)站、制作應(yīng)急宣傳讀物或影像作品、開(kāi)設(shè)應(yīng)急防災(zāi)課程、組織應(yīng)急演練等形式，不斷增強(qiáng)公眾安全意識(shí)。同時(shí)，要逐步完善應(yīng)急征用補(bǔ)償、社會(huì)捐贈(zèng)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等制度，搭建社會(huì)參與平臺(tái)。

［1］劉霞，嚴(yán)曉，周微.我國(guó)應(yīng)急保障建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2010（3）：10-12.

［2］趙潤(rùn)民.加強(qiáng)救援隊(duì)伍建設(shè)提高應(yīng)急處置能力[N].2版.咸陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2010-11-1.