析論高校教育懲戒權(quán)的法律控制

戴國立

內(nèi)容摘要：高校教育懲戒具有兩面性，運(yùn)用恰當(dāng)可以起到維護(hù)教育教學(xué)秩序的作用，運(yùn)用不當(dāng)則會侵害學(xué)生權(quán)利。當(dāng)前，高校教育懲戒設(shè)定權(quán)存在越權(quán)設(shè)定、表述模糊等問題;懲戒實(shí)施權(quán)存在過度懲戒、違反法定程序等問題。要實(shí)現(xiàn)教育懲戒權(quán)與學(xué)生權(quán)利的平衡，首先應(yīng)當(dāng)從立法上完善教育懲戒設(shè)定權(quán)，將身份性懲戒等事項(xiàng)交由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。此外，還應(yīng)當(dāng)在教育懲戒實(shí)施過程中引入比例原則、正當(dāng)程序原則，將高校教育懲戒實(shí)施行為納入法治化軌道，避免造成對學(xué)生權(quán)利的不當(dāng)侵害。

關(guān)鍵詞：高校教育懲戒 法律保留 比例原則 正當(dāng)程序

中國分類號：D912.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2019）02-0129-137

教育是一項(xiàng)培養(yǎng)人的社會活動，它具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多種功能，但這些功能需要借助一定的手段方可實(shí)現(xiàn)。良好的教育教學(xué)秩序是實(shí)現(xiàn)教育目的與功能的必要條件。教育過程中總會有一些違反紀(jì)律或不能達(dá)到學(xué)業(yè)水平的學(xué)生，學(xué)校有必要對這些學(xué)生進(jìn)行懲戒。蘇聯(lián)教育家馬卡連科就曾經(jīng)指出：合理的懲戒不僅是合法的也是必要的。這種合理的懲戒有助于養(yǎng)成學(xué)生堅(jiān)強(qiáng)的性格，培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任感，鍛煉學(xué)生的意志和人格，培養(yǎng)學(xué)生抵抗誘惑和戰(zhàn)勝誘惑的能力。〔1 〕但另一方面，高校教育懲戒又關(guān)系到大學(xué)生的權(quán)利和自由的限制與剝奪，而要避免高校學(xué)生權(quán)利在教育懲戒中被不當(dāng)侵害，就應(yīng)當(dāng)從控制高校教育懲戒權(quán)入手，實(shí)現(xiàn)懲戒權(quán)（權(quán)力）與學(xué)生權(quán)（權(quán)利）的平衡。

一、內(nèi)涵界定：高校教育懲戒權(quán)之再認(rèn)識

雖然“懲戒”一詞存在于我國的《公務(wù)員法》《法官法》等法律法規(guī)中，但在我國的高等教育立法中尚無一席之地，這也導(dǎo)致人們對教育領(lǐng)域“懲戒”的含義眾說紛紜、莫衷一是?！缎氯A詞典》對懲戒的解釋是“通過懲罰使人警戒”，〔2 〕申素平教授認(rèn)為懲戒是“通過對不合規(guī)范行為施與否定性的制裁，從而避免其再次發(fā)生，以促進(jìn)和規(guī)范行為的產(chǎn)生和鞏固”。〔3 〕上述兩則定義都是從教育懲戒實(shí)施角度作的界定，其只揭示了教育懲戒的一個(gè)方面。高校教育懲戒權(quán)除包括懲戒實(shí)施權(quán)外，還包括懲戒設(shè)定權(quán)。

（一）教育懲戒設(shè)定權(quán)

懲戒設(shè)定權(quán)是國家機(jī)關(guān)或高校通過制定教育法律、法規(guī)、規(guī)章或校規(guī)等方式，創(chuàng)設(shè)學(xué)?？山o予學(xué)生的懲戒種類、形式、幅度等的權(quán)力。從主體看，懲戒設(shè)定權(quán)包括高校和高校以外的國家機(jī)關(guān)兩個(gè)主體。之所以高校擁有教育懲戒設(shè)定權(quán)，主要是受特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說的影響，該學(xué)說最早起源于德國，1794年普魯士一般邦法把“穿制服的國民”和一般的國民區(qū)別開來，以法律的形式對特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)。該法律規(guī)定“軍人和公務(wù)員除了盡一般下屬之義務(wù)外，并對國家元首負(fù)特別忠貞和服從之義務(wù)”。該學(xué)說最早由德國學(xué)者拉班德率先提出，隨后由奧托·邁耶加以系統(tǒng)化、體系化。該理論起初只在解釋公務(wù)員和國家之間關(guān)系時(shí)使用，其強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)員對國家負(fù)有特殊的忠貞和服從的義務(wù)。后來才慢慢推廣軍人、學(xué)生、罪犯等。根據(jù)這一理論，為了維護(hù)正常的教學(xué)秩序，學(xué)校擁有對學(xué)生的教育、獎懲等事項(xiàng)的絕對權(quán)力，學(xué)?？梢酝ㄟ^制定校規(guī)，設(shè)定各種懲戒措施，而無須法律授權(quán)。隨著特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說的修正和瓦解，高?？梢栽O(shè)定的懲戒權(quán)也受到限制，有學(xué)者認(rèn)為，如果高校不受法律限制，可以任意設(shè)定教育懲戒，有可能成為法治國下的一個(gè)隙裂。〔4 〕但這并不意味著高校教育懲戒設(shè)定權(quán)的完全喪失，因?yàn)閼徒湟?guī)范制定的是否合法合理直接關(guān)系懲戒權(quán)行使的狀況，然而懲戒規(guī)范的內(nèi)容具體而微，不可能完全由國家法律來規(guī)定。每個(gè)學(xué)校的發(fā)展要求不同，也在客觀上需要學(xué)校根據(jù)自身的狀況制定具體的懲戒規(guī)范。如果完全放任高校制定懲戒規(guī)范，可能會造成高校在規(guī)范中制定不公正的內(nèi)容，以合法的方式將懲戒作為侵害學(xué)生合法權(quán)利的工具。但如果完全由國家來制定懲戒規(guī)范，立法部門必然會因?yàn)橄嚓P(guān)信息的不足與專業(yè)能力的限制而不能制定出真正合適的懲戒規(guī)范。

（二）教育懲戒實(shí)施權(quán)

懲戒實(shí)施權(quán)是高校為實(shí)現(xiàn)教育或管理之目的，依國家立法和學(xué)校規(guī)范，對違反特定義務(wù)或未達(dá)到規(guī)定要求的學(xué)生，其所采取的措施致使學(xué)生承受不利負(fù)擔(dān)、并作成書面決定的非難性或懲罰性措施的權(quán)力?！? 〕 目前，學(xué)界對教育懲戒實(shí)施權(quán)存在四種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校教育懲戒實(shí)施權(quán)的主體限定為學(xué)校，不包括教師。我國臺灣地區(qū)學(xué)者秦夢群認(rèn)為，教育懲戒是“學(xué)校為矯正學(xué)生的偏差行為或排除學(xué)生干擾及妨礙教學(xué)活動的各種不當(dāng)行為，以建立起符合社會規(guī)范的行為而采取的強(qiáng)制性措施”。〔6 〕第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校教育懲戒實(shí)施權(quán)的主體不僅包括學(xué)校，也包括教師。周志宏把教育懲戒表述為“學(xué)?；蚪處煘檫_(dá)成教育的目的，藉由物理上或心理上的強(qiáng)制力，對于違反特定義務(wù)之學(xué)生，所采取具有非難性或懲罰性的措施，學(xué)生因此受到某種不利益或精神上、身體上之痛苦”?！? 〕第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校教育懲戒權(quán)可及的范圍僅包括高校對學(xué)生作出的紀(jì)律處分，不包括學(xué)生因?qū)W業(yè)不合格而受到的學(xué)業(yè)懲戒。如我國臺灣地區(qū)學(xué)者李建良認(rèn)為，學(xué)生懲戒，是指因?qū)W生品行不良或行為偏差而遭學(xué)校施予警告、記過、留校察看、勒令退學(xué)及開除學(xué)籍等措施;高校因?qū)W生課業(yè)不及格而給予退學(xué)，是出于對學(xué)生學(xué)習(xí)能力的負(fù)面評價(jià)，而不是對其學(xué)習(xí)不力予以制裁，所以在概念上不宜稱之為懲戒措施?！? 〕第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校教育懲戒權(quán)的范圍，除了紀(jì)律處分外，還包括學(xué)生因?qū)W業(yè)不合格受到的懲戒。韓兵教授認(rèn)為：“如果將基于學(xué)業(yè)原因給予學(xué)生的不利負(fù)擔(dān)排除在懲戒之外，則當(dāng)今關(guān)涉學(xué)生許多重大利益的諸多的退學(xué)、推遲授予學(xué)位以及撤銷已經(jīng)頒發(fā)的學(xué)位等糾紛都不在理論研究之列了，這樣對學(xué)生權(quán)利保護(hù)和學(xué)校自主權(quán)的維護(hù)都是不利的?！?〔9 〕

筆者認(rèn)為，教育懲戒的主體不宜過寬，應(yīng)當(dāng)限定為學(xué)校作出的具有書面形式的懲戒，不應(yīng)將教師對學(xué)生的“批評教育”“言語責(zé)備”等教育手段包含其中。因?yàn)檫@種非正式教育懲戒手段，一般不涉及對學(xué)生權(quán)利的剝奪或限制。而高校教育懲戒的范圍也不宜過窄，既應(yīng)包括高?；诩o(jì)律原因?qū)W(xué)生作出的懲戒，亦應(yīng)包含基于學(xué)業(yè)原因作出的懲戒。

二、為何控制：教育懲戒權(quán)控制之原因分析

（一）懲戒權(quán)之公權(quán)力屬性決定其容易侵犯學(xué)生權(quán)利

我國《教育法》第29條規(guī)定，學(xué)校擁有“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分”的權(quán)利。由于法律條文使用的是“權(quán)利”而非“權(quán)力”，這導(dǎo)致人們對高校教育懲戒權(quán)法律性質(zhì)的不同認(rèn)識。目前有私權(quán)利說、公權(quán)力說和混合說三種不用的學(xué)說。持“私權(quán)利說”者認(rèn)為，“在我國的立法技術(shù)上，對作為國家權(quán)力的行政權(quán)的文字表述一般用‘職權(quán)、‘職責(zé)、‘權(quán)力、‘負(fù)責(zé)……工作或者‘主管……工作，對作為公民、法人或者其他組織的權(quán)利即不具有或者不認(rèn)為具有支配性和公益性的權(quán)利用‘權(quán)利”。我國《教育法》第29條的表述是“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利……”，因此，包括教育懲戒權(quán)在內(nèi)的學(xué)校管理權(quán)屬于私權(quán)利，而非公權(quán)力?！?0 〕持這一觀點(diǎn)的學(xué)者還主張高校與學(xué)生之間是一種契約關(guān)系，高校對學(xué)生的懲戒權(quán)來源于學(xué)校入學(xué)時(shí)與學(xué)校之間所形成的合意，學(xué)校對違反契約條款的同學(xué)進(jìn)行懲戒，本身就是在履行契約?！?1 〕持“公權(quán)力”學(xué)說者認(rèn)為，高校對學(xué)生實(shí)施的學(xué)籍管理、學(xué)歷與學(xué)位管理、獎懲及處分等都是學(xué)校單方意志的表現(xiàn)，學(xué)校的這種管理權(quán)限具有強(qiáng)制性，且不能放棄，與當(dāng)事人可以通過意思自治自主設(shè)定、自由處分之私權(quán)利有本質(zhì)不同。〔12 〕最高法院在審理“田勇訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書”一案的公報(bào)案例中指出“在我國目前的情況下，某些事業(yè)單位、社會團(tuán)體雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)，這些單位、團(tuán)體與管理想相對人之間不存在平等民事關(guān)系，而是特殊的行政法律關(guān)系。” 〔13 〕持“混合說”者認(rèn)為，高校教育懲戒權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)兩種性質(zhì)，他們認(rèn)為可以把高校教育懲戒分為基于學(xué)籍管理的懲戒、基于獎助學(xué)金管理的懲戒、基于利用物管理的懲戒三種形式，其中由學(xué)籍管理作出的懲戒權(quán)是具有公權(quán)性質(zhì);基于獎（貸、助）學(xué)金管理所作的懲戒，具有私法性質(zhì);基于利用物管理的懲戒則要根據(jù)懲戒目的和當(dāng)事人在懲戒關(guān)系中的地位具體分析其性質(zhì)，如對宿舍留宿異性者給予紀(jì)律處分則屬于公權(quán)力性質(zhì)的懲戒，而對毀壞宿舍物品行為的給予金錢上的懲戒則屬于私權(quán)利性質(zhì)。〔14 〕

筆者認(rèn)同“公權(quán)力”學(xué)說。因?yàn)樵诮逃龖徒潢P(guān)系中，高等學(xué)校始終處于掌握懲戒權(quán)的一方，而學(xué)生則處于被懲戒方，學(xué)生對來自高校的懲戒雖然享有陳述、申辯等權(quán)利，但是高校最終是否作出懲戒，作出何種類型的懲戒都不取決于學(xué)生的意志。因此，教育懲戒雙方主體之間的地位是不對等的，高校教育懲戒權(quán)具有單方性、強(qiáng)制性等特征?！八綑?quán)利說”與“混合說”將學(xué)生受到懲戒視為是違反與學(xué)校之間契約關(guān)系的結(jié)果，忽視了懲戒權(quán)的上述特征。公權(quán)力來源于私權(quán)的讓渡，且以保護(hù)私權(quán)、維護(hù)公共利益為其使命，而“以公共利益為本位的公權(quán)力行使，具有私權(quán)利行使所無法比擬的優(yōu)先性，這種優(yōu)先性承襲自公共利益對個(gè)人利益的優(yōu)先性?！?〔15 〕由于高校掌握的教育懲戒權(quán)始終處于強(qiáng)勢支配地位，而學(xué)生享有的受教育權(quán)等私權(quán)利則處于弱小被支配地位，雙方始終處于一種矛盾關(guān)系。學(xué)校懲戒權(quán)行使不當(dāng)必然會侵犯到學(xué)生權(quán)利，因?yàn)椤皩W(xué)校在行使管理權(quán)的過程中不可避免地會涉及學(xué)生方方面面的民事權(quán)利，雙方對同一標(biāo)的都有可能享有權(quán)利，從而權(quán)利沖突也就難以回避”。〔16 〕任何公權(quán)力都具有擴(kuò)張、膨脹之本性，教育懲戒權(quán)也不例外，如果高校教育懲戒權(quán)得不到有效控制，便很容易背離宗旨，侵害學(xué)生權(quán)利。

（二）高校教育懲戒設(shè)定問題繁多

1.越權(quán)設(shè)定身份性懲戒

根據(jù)高校教育懲戒是否改變學(xué)生的身份，可把教育懲戒分為身份性懲戒與非身份性懲戒。教育實(shí)踐中的開除學(xué)籍以及帶有懲戒性的取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)等均屬于身份性懲戒。高校對學(xué)生作出身份性懲戒，意味著學(xué)生身份不復(fù)存在，學(xué)生的受教育權(quán)在特定時(shí)期內(nèi)也隨之喪失。既然身份性懲戒會對被懲戒方帶來如此嚴(yán)重的后果，那么究竟誰才可以設(shè)定身份性懲戒措施呢？作為教育基本法的《教育法》以及《高等教育法》均未予明確。

目前，對高校學(xué)生的身份性懲戒主要是教育部的行政規(guī)章和高校校規(guī)。如教育部頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（2017）（以下簡稱《規(guī)定》）第9條、第10條、第37條規(guī)定了高校教育懲戒的類型，包括警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍以及取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)等。其中，開除學(xué)籍以及取消入學(xué)資格、取消學(xué)籍、退學(xué)屬于身份性懲戒。除教育行政部門頒布的學(xué)生管理規(guī)定外，高校校規(guī)中也存在著大量的身份性懲戒，如媒體報(bào)道的黑龍江齊齊哈爾工程學(xué)院《學(xué)生違紀(jì)處分條例》規(guī)定，學(xué)生“在校期間非法同居或發(fā)生性關(guān)系者，給予開除學(xué)籍處分”。〔17 〕高校為了保障教育目的實(shí)現(xiàn)，在特定情形下可以對個(gè)別學(xué)生的受教育權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利進(jìn)行一定的限制，但是高校對學(xué)生權(quán)利進(jìn)行限制的依據(jù)不能僅僅以教育行政部門的政府規(guī)章或高校校規(guī)。學(xué)生一旦入學(xué)，其接受高等教育的權(quán)利便受到憲法的保護(hù)，身份性懲戒措施涉及公民在憲法上受教育權(quán)的限制，屬于攸關(guān)公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，應(yīng)保留給立法機(jī)關(guān)作出基本性的決定?！?8 〕國家教育行政機(jī)關(guān)以及高校校規(guī)中只能在法律規(guī)定的懲戒種類和幅度范圍內(nèi)作出具體性規(guī)定，而不得創(chuàng)設(shè)新的懲戒措施。

2.懲戒規(guī)范表述籠統(tǒng)

高校校規(guī)的重要作用就在于對學(xué)生的行為進(jìn)行指引和評價(jià)，而指引的前提就是讓學(xué)生知悉校規(guī)的內(nèi)容，明確性是對校規(guī)的基本要求。當(dāng)前，我國不少高校校規(guī)對教育懲戒的規(guī)定過于概括、模糊。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：其一，對懲戒行為的表述過于概括或含糊。有的高校將“損害學(xué)校聲譽(yù)”“嚴(yán)重違背社會公德，造成不良影響”或“損害大學(xué)生形象”等列為可以懲戒的學(xué)生行為。其二，在學(xué)生違紀(jì)行為確定的情況下，適用何種懲戒措施規(guī)定的過于寬泛。如某高校的學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定中規(guī)定，“泄漏國家秘密的，視情節(jié)輕重，給予記過以上處分”。如此概括的表述方式，一方面是學(xué)校難以起到指導(dǎo)學(xué)生行為方式的作用，校規(guī)作為指引學(xué)生行為規(guī)范的作用必然會大打折扣，另一方面也為高校濫用教育懲戒權(quán)埋下了隱患，尤其是在當(dāng)前我國高校給予學(xué)生懲戒時(shí)的程序保護(hù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不充分的情況下，過于寬泛的懲戒規(guī)定，懲戒權(quán)濫用的可能性就更大?！?9 〕

（三）高校教育懲戒實(shí)施缺乏制約機(jī)制

1.過度行使懲戒權(quán)

從詞義上看，“懲戒”是“通過懲罰使人警戒”。“懲”是手段，“戒”是目的。高校懲戒學(xué)生時(shí)，應(yīng)該使懲戒手段與學(xué)生的違紀(jì)情節(jié)相適應(yīng)，如果使用較輕的懲戒措施就能達(dá)到教育目的時(shí)，學(xué)校就不應(yīng)該使用更重的懲戒手段。換言之，高校教育懲戒除了應(yīng)遵守合法性之原則，還應(yīng)當(dāng)遵循合理性之原則，高校對學(xué)生實(shí)施的教育懲戒應(yīng)當(dāng)適合教育目的之要求，不能超出必要性的限度，否則就構(gòu)成懲戒權(quán)的濫用。實(shí)踐中，有諸多因高校對學(xué)生懲戒過重導(dǎo)致學(xué)校敗訴的案件。如，河南師范大學(xué)孫某某同學(xué)因替考，被學(xué)校開除，其不服學(xué)校的開除處分決定，起訴至河南省新鄉(xiāng)市牧野區(qū)人民法院，法院審理后認(rèn)為，“學(xué)校給予學(xué)生的紀(jì)律處分應(yīng)當(dāng)與學(xué)生違規(guī)違紀(jì)行為的性質(zhì)和過錯的嚴(yán)重程度相適應(yīng)，孫某某雖違反了校規(guī)校紀(jì)，但其認(rèn)錯態(tài)度較好，且是初犯，未造成嚴(yán)重后果，該行為尚不屬情節(jié)嚴(yán)重，河南師范大學(xué)給予孫某某開除學(xué)籍的處分明顯過重”?！?0 〕高校之所以可以過度行使教育懲戒權(quán)。主要是因?yàn)椋浩湟?，高校學(xué)生管理者重懲戒輕教育的觀念根深蒂固，他們認(rèn)為嚴(yán)苛的懲罰是最為有效的教育手段，并且還能起到殺一儆百的效果。尤其是，國家法律法規(guī)或?qū)W校的校規(guī)賦予其懲戒手段選擇權(quán)時(shí)，不少高校傾向于選擇較重的懲戒手段。其二，高校教育懲戒規(guī)范中的原則性、籠統(tǒng)性規(guī)范為高校留下了過大的自由裁量權(quán)。其三，高校教育懲戒權(quán)缺乏有效的監(jiān)督的制約機(jī)制。受大學(xué)自治觀念的影響，一般認(rèn)為，高校對學(xué)生管理屬于高校自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，行政及司法權(quán)不得干預(yù)。由于缺少對監(jiān)督制約機(jī)制，高校過度行使教育懲戒權(quán)對學(xué)生造成的侵害沒有第三方予以糾正，客觀上讓高校行使懲戒權(quán)毫無忌憚。

2.懲戒違反正當(dāng)程序

“程序”是指“按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系”。〔21 〕高校對學(xué)生實(shí)施教育懲戒，關(guān)涉學(xué)生權(quán)利的克減與限制，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序作出，否則就會面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。筆者通過北大法寶、中國裁判文書網(wǎng)檢索了1999年至2016年間發(fā)生的78個(gè)高校教育懲戒訴訟案例，高校因違反法定程序而被法院判決敗訴的有16個(gè)，占所有高校教育懲戒訴訟案件的48%。歸納起來，高校違反法定程序大體有以下四種情形：一是高校未告知學(xué)生有申請聽證的權(quán)利。雖然《規(guī)定》并未規(guī)定學(xué)生享有聽證的權(quán)利，但是部分高校從保障學(xué)生的程序權(quán)利出發(fā)，在其制定的校規(guī)中規(guī)定了對涉及學(xué)生身份改變的懲戒措施，學(xué)生有權(quán)申請聽證。學(xué)校如果未按照其校規(guī)告知學(xué)生具有申請聽證的權(quán)利，學(xué)校據(jù)此作出的懲戒決定也會因違反法定程序而無效。如在“孫某某訴上海理工大學(xué)開除學(xué)籍”案中，因上海理工大學(xué)違反其制定的《學(xué)生違紀(jì)處分條例》，在作出開除決定前，并未告知孫某某具有申請召開聽證會的權(quán)利，最終法院以學(xué)校違反法定程序?yàn)橛?，撤銷了學(xué)校開除學(xué)籍的決定。二是未聽取被懲戒學(xué)生的陳述和申辯。在“于艷茹訴北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位案”中，北京大學(xué)在作出被訴《撤銷決定》之前，并未充分聽取于艷茹的陳述和申辯，法院認(rèn)為，“學(xué)位條例及相關(guān)法律法規(guī)雖然未對撤銷博士學(xué)位的程序作出明確規(guī)定，但撤銷博士學(xué)位涉及相對人重大切身利益，是對取得博士學(xué)位人員獲得的相應(yīng)學(xué)術(shù)水平作出否定，對相對人合法權(quán)益產(chǎn)生極其重大的影響。北京大學(xué)作出的對于艷茹不利的《撤銷決定》，有違正當(dāng)程序原則”?！?2 〕三是高校在作出處分決定時(shí)，未告知學(xué)生可以申訴和提出申訴的期限。四是高校作出懲戒決定后，未將懲戒決定送達(dá)被懲戒學(xué)生，開啟我國高校行政訴訟先河的“田勇訴北京科技大學(xué)”一案中，北京科技大學(xué)就因未將開除決定送達(dá)學(xué)生而被法院判決敗訴。

如何控制：高校教育懲戒權(quán)的法律控制方式

當(dāng)前，我國高校教育懲戒權(quán)在設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)層面都存在諸多問題，從懲戒設(shè)定權(quán)的角度看，既有立法缺位的問題，也有立法越位的問題?！?3 〕從懲戒權(quán)實(shí)施角度看，主要涉及高校教育懲戒自由裁量空間過大，存在濫用之嫌等問題。要使高校教育懲戒權(quán)得到有效控制，就應(yīng)當(dāng)把行政法的基本原理應(yīng)充分運(yùn)用到學(xué)校教育治理中，這也是過去常為法學(xué)界所忽視的部分?！?4 〕

（一）立法上落實(shí)重要懲戒事項(xiàng)的法律保留

法律保留是指憲法已經(jīng)將一定的事項(xiàng)保留給立法機(jī)關(guān)，只有立法機(jī)關(guān)制定的法律才能對此加以規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)均無權(quán)進(jìn)行規(guī)定。該原則是行政法上一個(gè)持續(xù)爭議的問題，其中爭議的焦點(diǎn)多是集中于關(guān)于法律保留原則的適用范圍問題?！?5 〕該原則最早是由19世紀(jì)末德國著名行政法學(xué)家奧托·邁耶率先提出并加以闡述的。由于適用法律保留原則的范圍不同，該原則又形成了“侵害保留說”“全面保留說”“重要事項(xiàng)說”“機(jī)關(guān)功能說”四種不同的學(xué)說?！?6 〕我國《立法法》采取的法律保留中的“重要事項(xiàng)說”，對重要事項(xiàng)采取列舉的方式，保留給立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。之所以要將身份性懲戒適用法律保留原則，是因?yàn)楦咝W(xué)生作出的身份性懲戒將直接導(dǎo)致學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系的滅失，是對學(xué)生身份權(quán)和受教育權(quán)的剝奪。受教育權(quán)是公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會，通過學(xué)習(xí)來發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會的基本權(quán)利。〔27 〕受教育權(quán)已成為各國政府保障的基本人權(quán)，我國現(xiàn)行《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。從憲法的價(jià)值角度而言，受教育權(quán)的功能表現(xiàn)在普及教育，為公民的文化生活和有尊嚴(yán)的職業(yè)生活提供必要基礎(chǔ);推動國家整體文明的提高;通過行使受教育權(quán)，社會成員獲得建設(shè)民主社會與法治社會的基本倫理和哲學(xué)基礎(chǔ)?！?8 〕對基本權(quán)利的限制或者剝奪必須由法律加以規(guī)定，這是憲法制度下法律保留原則的基本要求。法治國原則不但指向“保障個(gè)人基本權(quán)”，更指向“透過國會法律保障個(gè)人基本權(quán)”;而民主原則也不僅要求作決定的國家機(jī)關(guān)必須“具備民主正當(dāng)性基礎(chǔ)”，更要求該國家機(jī)關(guān)必須“具備有效形塑并整合人民意志、借以實(shí)現(xiàn)民主理念的能力”?！?9 〕雖然我國《立法法》并未將受教育權(quán)的有關(guān)事項(xiàng)明確列入法律保留范圍之列，但是該法第8條第11項(xiàng)采取的是兜底性條款。雖然對于這一款內(nèi)容所包含的事項(xiàng)，作《中華人民共和國立法法講話》和《中華人民共和國立法法釋義》兩部著作均未明確，〔30 〕但并不意味著這些領(lǐng)域已為行政立法或地方立法所占領(lǐng)，只要全國人大或其常委會認(rèn)為有必要，就可以制定法律?！?1 〕

筆者以為，高校懲戒的法律保留應(yīng)當(dāng)完善這樣三方面：首先對于紀(jì)律性懲戒的方式，應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定?，F(xiàn)行《規(guī)定》第51條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)上升到法律層面。《規(guī)定》設(shè)定了“警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍”五種紀(jì)律懲戒方式，實(shí)踐中還存在延期答辯、暫緩畢業(yè)等學(xué)術(shù)性懲戒方式，對于紀(jì)律性懲戒方式而言其目的是維護(hù)學(xué)校的管理秩序，約束學(xué)生的行為，間接實(shí)現(xiàn)高校的教育要求。而學(xué)術(shù)性懲戒目的是維護(hù)學(xué)術(shù)秩序，實(shí)現(xiàn)高校學(xué)術(shù)、自治范圍內(nèi)的管理要求。紀(jì)律性懲戒對于學(xué)生而言具有更強(qiáng)的權(quán)利侵害性和主觀科責(zé)性，因此對于紀(jì)律性懲戒的方式應(yīng)當(dāng)保留給法律加以規(guī)定，學(xué)術(shù)性性懲戒方式可以不必強(qiáng)調(diào)法律保留。

其次，在《高等教育法》中增設(shè)關(guān)于身份性懲戒的條件，明確高校學(xué)生哪些行為可以被剝奪學(xué)籍。《規(guī)定》第52條規(guī)定了學(xué)?？梢蚤_除學(xué)生的八種情形。根據(jù)法律保留原則，該條效力實(shí)際上應(yīng)當(dāng)上升到法律層面，除此之外也不應(yīng)授權(quán)高校創(chuàng)設(shè)其他對學(xué)籍懲戒性剝奪的特殊規(guī)定。比如有的學(xué)校規(guī)定“在課程作業(yè)、科學(xué)研究報(bào)告或者其他未正式發(fā)表的學(xué)術(shù)成果中，有剽竊、造假等違反學(xué)術(shù)規(guī)范行為的，視其情節(jié)輕重，給予嚴(yán)重警告至開除學(xué)籍處分”;又如有的學(xué)校規(guī)定“由他人代替或者代替他人參加校級以上體育競賽的，給予開除學(xué)籍處分”。這些高校自主規(guī)定學(xué)籍懲戒性終止的情形無疑擴(kuò)大了《規(guī)定》的設(shè)定，在法律保留原則規(guī)制下也應(yīng)當(dāng)是不予準(zhǔn)許的。立法上應(yīng)當(dāng)修補(bǔ)這一懲戒權(quán)控制的漏洞，限制高等學(xué)校創(chuàng)設(shè)懲戒方式的權(quán)力，在法律規(guī)范中明確高校在學(xué)校懲戒規(guī)范中可以采用的懲戒形式，并將這些形式都納入可以提出申訴的范圍。

最后，在法律層面應(yīng)當(dāng)確定身份性懲戒的法定救濟(jì)途徑?！坝芯葷?jì)，斯有權(quán)利”。然而，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定只有行政行為侵犯公民的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)才能納入行政訴訟的受案范圍?！?2 〕從教育權(quán)領(lǐng)域的訴訟發(fā)展來看，關(guān)于高校學(xué)生何種懲戒可以提起訴訟救濟(jì)，相關(guān)法律中并未明確規(guī)定，而是由司法實(shí)踐逐步擴(kuò)展而來。2014年最高院發(fā)布的“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”（指導(dǎo)案例第38號）、“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”（指導(dǎo)案例第39號）、實(shí)際上是長期以來司法實(shí)踐的總結(jié)，也代表了最高法院在高校學(xué)生懲戒方面提供訴訟救濟(jì)范圍所及的司法觀點(diǎn)，目前比較統(tǒng)一的司法觀點(diǎn)都認(rèn)為，對學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)主要集中于身份性懲戒，以及關(guān)于學(xué)位證、畢業(yè)證的獲取?！?3 〕而之所以通過指導(dǎo)案例形式對那些懲戒行為納入行政訴訟受案范圍，實(shí)質(zhì)上也從側(cè)面反映了法律規(guī)范對于救濟(jì)范圍并未予以明確。那么在司法機(jī)關(guān)通過指導(dǎo)案例已經(jīng)明確了學(xué)生懲戒的救濟(jì)范圍，那么還有無必要在法律層面再行規(guī)定呢？筆者以為還是有必要的。一方面，關(guān)于司法制度的有關(guān)規(guī)定本就屬于法律保留的范疇，指導(dǎo)案例所確立的受案標(biāo)準(zhǔn)只是一種“解釋”而不能代替法律規(guī)定;另一方面，因身份性懲戒而造成學(xué)生無法獲得學(xué)位證、學(xué)歷證時(shí)，訴訟標(biāo)的為懲戒決定還是訴請頒發(fā)學(xué)位證、學(xué)歷證。對此實(shí)踐中有不同的認(rèn)識，有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以懲戒為標(biāo)的。有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以學(xué)位證、學(xué)歷證頒發(fā)行為為標(biāo)的，由此造成適法不統(tǒng)一，進(jìn)而造成學(xué)生權(quán)利保護(hù)的不周延。因此，在法律層面明確規(guī)定對于開除學(xué)籍等身份性懲戒可以予以訴訟救濟(jì)，有助于保障學(xué)生權(quán)利，也是法律保留的應(yīng)有之意。

（二）引入比例原則，限制高校懲戒自由裁量權(quán)

比例原則是行政法治中的基本原則之一，又稱為禁止過分原則，該原則要求行政主體對人民自由權(quán)利的限制，必須在“必要范圍”之內(nèi)而為之，也就是不得過分的情形?！?4 〕該原則包括三個(gè)子原則，其一是適合性原則，要求行政主體采取的方法應(yīng)有助于行政目的的達(dá)成，如果行政主體選擇的行政手段無法達(dá)成行政目的，就是違法;其二是必要性原則，要求行政主體在有多種可供選擇的行政手段可以達(dá)成行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對人民權(quán)益損害最小的手段;其三是相稱性原則，要求行政主體采取的行政手段所造成的損害不要與欲達(dá)成的行政目的的利益明顯失衡?！?5 〕在高校教育懲戒中貫徹比例原則的要求，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，高校實(shí)施的懲戒行為要達(dá)到教育目的。教育是一項(xiàng)培養(yǎng)人的社會活動，高校作為從事教育活動的主體，其所采取的包括教育懲戒在內(nèi)的所有行為均應(yīng)當(dāng)符合教育目的，高校對行為失范的學(xué)生所采取的懲戒措施，應(yīng)當(dāng)起到教育人、警醒人的作用，要讓學(xué)生在受到懲戒的同時(shí)，燃起改過自新、奮發(fā)有為的勇氣。

其二，當(dāng)高校懲戒學(xué)生具有多種可供選擇的措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對學(xué)生權(quán)益損害最小的手段。無論是教育部的《規(guī)定》抑或高校校規(guī)都賦予了高校大量的懲戒裁量權(quán)。如《暨南大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分實(shí)施細(xì)則》第25條規(guī)定：“剽竊、抄襲他人研究成果，視情節(jié)輕重，給予留校察看或開除學(xué)籍處分。”當(dāng)學(xué)生有了剽竊、抄襲等行為時(shí)，究竟是給予留校察看還是給予開除學(xué)籍之處分，高校就有了自由裁量的權(quán)力。此時(shí)，高校就應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)生的違紀(jì)情節(jié)，選擇對學(xué)生損害較小的懲戒措施。

其三，高校要對懲戒學(xué)生所達(dá)到的教育目的與學(xué)生因懲戒受到的權(quán)益損害進(jìn)行權(quán)衡比較，只有在懲戒的教育意義和價(jià)值大于學(xué)生權(quán)益因此受到的損失時(shí)，高校方可對學(xué)生實(shí)施懲戒，否則就違反比例原則中的相稱性要求。

（三）引入正當(dāng)程序原則，保障學(xué)生的程序權(quán)利

正當(dāng)程序原則源自英國古老的自然正義原則，該原則有兩項(xiàng)基本規(guī)則：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官;人們的抗辯必須被公正的聽取。〔36 〕該原則后被美國繼承發(fā)展為“正當(dāng)程序原則”。該原則要求行政主體在作出影響行政相對人權(quán)利的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知擬作出行政行為的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，充分聽取相對人的意見和建議，同時(shí)賦予相對人事后救濟(jì)的權(quán)利。程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的基本前提。高校實(shí)施懲戒權(quán)時(shí)常會涉及對學(xué)生權(quán)力的限制，嚴(yán)重的懲戒甚至涉及剝奪學(xué)生的受教育權(quán)等基本權(quán)利。在高校教育懲戒中引入正當(dāng)程序原則，一方面可以實(shí)現(xiàn)對高校教育懲戒行為的有效規(guī)制，另一方面也可以增加懲戒決定的正當(dāng)性和可接受性，從而減少高校懲戒面臨訴訟的風(fēng)險(xiǎn)?！?7 〕正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在高校教育懲戒的全過程中。