試論對見義勇為行為的行政補償*

易芙伊

(中國人民大學法學院，北京100872)

自古以來，見義勇為一直是人們所倡導(dǎo)的傳統(tǒng)美德。在當今社會，也不乏勇斗歹徒、搶險救災(zāi)的英雄事跡，但同時暴露出的一些社會問題卻讓人感到心寒。許多見義勇為者因自己的英勇行為而受到利益損害，侵害人和受益人常常因自身條件有限無法賠償或彌補見義勇為者的利益損害，國家公力救濟又跟不上，容易導(dǎo)致見義勇為者不僅要自己承擔受到的利益損害，而且給家庭生活造成了巨大的負擔。人們將這種現(xiàn)象稱為“英雄流血又流淚”。對這些見義勇為者及其家屬，如果國家不給予適當補償，社會正義就難以得到體現(xiàn)和伸張。因此，有必要構(gòu)建對見義勇為行為的行政補償制度，切實保護見義勇為者的合法權(quán)益，維護社會的公正。

一、行政法視角下的見義勇為行為

目前民法學界普遍認為，見義勇為行為產(chǎn)生的民事法律關(guān)系主要包括：一是見義勇為者與侵害者之間的侵權(quán)法律關(guān)系。根據(jù)《民法通則》第128條、第129條對正當防衛(wèi)和緊急避險制度的規(guī)定，見義勇為者實施見義勇為行為造成侵害人或第三人的損害，可以免除或減輕民事責任。根據(jù)《民法通則》第109條的規(guī)定，見義勇為者實施見義勇為行為遭到侵害人傷害的，侵害人應(yīng)當承擔賠償責任。二是見義勇為者與受益人之間的無因管理關(guān)系。根據(jù)《民法通則》第93條對無因管理行為的規(guī)定，見義勇為者在實施見義勇為行為時，為了避免他人的利益受到損失，在沒有義務(wù)的前提下自愿為他人利益而為的行為，因而可以要求受益人償付必要費用。筆者認為，我國民法對于調(diào)整見義勇為行為產(chǎn)生的民事法律關(guān)系起了重要作用，但這還不夠，還應(yīng)考慮到見義勇為行為的特殊性即它與國家行政機關(guān)之間的法律關(guān)系。公民的合法權(quán)益和公共利益遭受侵害時，國家有及時保護的法定義務(wù)和應(yīng)盡的社會職能，由于現(xiàn)實生活中的一些客觀情況，公民無法及時獲得國家行政機關(guān)的救助，而見義勇為者實施了救助行為，及時制止了危害的發(fā)生或減輕了危害的程度，是在沒有法定義務(wù)職責下代替國家行政機關(guān)履行職責、自愿協(xié)助管理公共事務(wù)的，彌補了國家行政機關(guān)履行義務(wù)的不足，保護了公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，維護了社會的安全和秩序。因而，見義勇為行為一定程度上屬于廣義上的行政協(xié)助行為。

傳統(tǒng)觀點認為，行政協(xié)助僅指行政主體之間的協(xié)助，即行政主體在公共管理過程中，由于自身條件的限制不能單獨實現(xiàn)管理職責時，向另一方行政主體提出協(xié)助請求，從而由被請求行政主體履行或者由請求行政主體和被請求行政主體共同執(zhí)行的一種具體行政行為。筆者認為，現(xiàn)代行政程序賦予了行政相對人參與行政活動的權(quán)利和義務(wù)，行政相對人可以合理運用自己的權(quán)利協(xié)助行政主體履行行政職能，既可以實現(xiàn)和維護自己的行政利益，又能夠幫助行政主體提高行政效率，對推進行政民主化進程具有重要意義。因而行政協(xié)助應(yīng)從廣義上理解。廣義上的行政協(xié)助應(yīng)包括行政協(xié)助和行政相對人的協(xié)助，前者主要指行政機關(guān)之間的協(xié)助，后者則是行政相對人對行政行為的協(xié)助。

二、對見義勇為行為的行政補償

作為一種廣義上的行政協(xié)助行為，見義勇為行為在一定程度上維護了社會公共利益和公共秩序，作為公共利益的代表者和維護者，國家在保護公共利益和維護公共秩序時所支出的費用應(yīng)屬國家財政范圍，因此，見義勇為者可以對實施見義勇為行為中所遭受到的損害提起行政補償請求，由國家財政承擔。

行政補償是指國家行政機關(guān)及其工作人員履行行政職責時，因其合法行為給無義務(wù)的特定公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的，依法由國家給予補償。關(guān)于行政補償?shù)睦碚?，目前法學界大都贊成社會公共負擔平等說。該學說認為，國家在任何情況下都應(yīng)平等地為全體公民設(shè)定義務(wù)，若一些公民因國家的行為而承擔的義務(wù)超過相同情況下的其他人時，國家應(yīng)調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象，對承擔額外義務(wù)的公民給予行政救濟。國家行為的受益者是社會全體公民，那么國家行為的損害也應(yīng)由社會全體共同分擔，不應(yīng)由少數(shù)公民承擔。顯然，見義勇為者所遭受的損失是他對公共利益的一種額外負擔。作為普通公民，見義勇為者已經(jīng)履行了基本的法定義務(wù)，與其他公民相比，他承擔了較多的公共負擔。根據(jù)社會公共負擔平等說，國家應(yīng)補償見義勇為者的額外負擔，使見義勇為者對公共義務(wù)的負擔恢復(fù)到實施見義勇為行為前的同等狀態(tài)，從而實現(xiàn)公民公共負擔的平等。

三、現(xiàn)行法律制度對見義勇為行為保護的缺失

(一)我國目前沒有制定一部專門的見義勇為法。

我國對見義勇為行為的保護和補償制度，在法律層面上只體現(xiàn)在零散的地方性規(guī)范文件中，并沒有制定統(tǒng)一的見義勇為法。由于各地對見義勇為行為概念的界定、對見義勇為行為補償標準的設(shè)定以及對見義勇為行為確認部門和確認程序的規(guī)定不同，致使各地方在見義勇為保護和補償方面缺乏統(tǒng)一性和公正性，在司法實際操作中困難重重，甚至根本難以實現(xiàn)，嚴重影響了法律公正和社會正義的實現(xiàn)。

(二)民法對見義勇為行為保護的局限。

《民法通則》第109條規(guī)定了由侵害人進行賠償、受益人給予適當補償?shù)脑瓌t。筆者認為，見義勇為者實際上處于兩種民法上的債權(quán)關(guān)系中：一是因見義勇為者所遭受到的損害是由侵害人直接造成的，從而構(gòu)成了侵權(quán)之債;二是見義勇為者的損害與其救助行為有相當?shù)囊蚬P(guān)系，從而與受益人之間構(gòu)成了無因管理之債。因而見義勇為者就其損害享有兩種請求權(quán)。在現(xiàn)實生活中，有可能出現(xiàn)沒有侵權(quán)人、不能確定侵權(quán)人或者侵權(quán)人和受益人沒有足夠的賠償或補償能力等情況，見義勇為者的損失不能從侵權(quán)人和受益人那里得到足夠的賠償或補償，因而單純依靠民法不能有效解決見義勇為者的損失問題。所以，需要通過國家財政來彌補見義勇為者的損失，以維護見義勇為者的合法權(quán)益，使其家庭的生活水平至少保持在見義勇為者實施見義勇為行為之前的狀態(tài)，以切實保障見義勇為者的合法權(quán)益，從而使社會中更多的人都愿意實施見義勇為行為。

四、對見義勇為行為行政補償制度的若干構(gòu)想

(一)專門制定一部關(guān)于見義勇為行為的行政補償條例。

筆者認為，要從根本上解決“英雄流血又流淚”的社會問題，需盡快出臺一部由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《見義勇為行為行政補償條例》，對見義勇為者的損失進行補償。在條例中應(yīng)統(tǒng)一明確見義勇為的概念，確認見義勇為行政補償?shù)脑瓌t、指定管轄的部門，保障補償經(jīng)費的來源以及規(guī)定補償?shù)脑瓌t和補償?shù)耐緩降?，為見義勇為者提供基本的權(quán)益保障，使其損失得以彌補，實現(xiàn)社會公平正義。

(二)見義勇為行政補償?shù)脑瓌t和范圍。

筆者認為，見義勇為行政補償?shù)脑瓌t應(yīng)當是國家補償和侵害人賠償、受益人補償相結(jié)合。一方面，在侵害人賠償和受益人補償無法完全實現(xiàn)的情況下，作為對見義勇為者救濟的最后一道也是最堅實的一道防線，由國家對見義勇為者進行補償。另一方面，在侵害人和受益人沒有主動對見義勇為者進行賠償或補償?shù)那闆r下，由國家先主動向見義勇為者進行補償，然后再由政府出面向侵害人和受益人進行追償。在行政補償范圍方面，應(yīng)該采用完全補償原則。所謂完全補償原則，是指對見義勇為者在其見義勇為行為中所遭受的損失進行全部補償。見義勇為者有財產(chǎn)上損失的，應(yīng)補償其財產(chǎn)上的損失;見義勇為者受到傷的，應(yīng)補償其醫(yī)療費用及醫(yī)療期間的工資損失;見義勇為者致殘的，除補償上述費用外，還應(yīng)評定傷殘等級，使其享有國家工作人員因公負傷的待遇;見義勇為者死亡的，還應(yīng)向其家屬補償前述醫(yī)療費用和喪葬費，并發(fā)放撫恤金。以上工資、喪葬費及撫恤金補償標準應(yīng)參照各地的生活消費水平和工資水平。

(三)見義勇為行政補償?shù)男姓黧w及形式。

筆者認為，見義勇為行政補償?shù)男姓黧w應(yīng)為地方人民政府或其職能部門。此處的“地方”可以是地級行政單位的市，也可以是縣級行政單位的市、縣。地方人民政府是地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也是地方各級國家行政機關(guān)，負責組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的一切行政事務(wù)。地方政府的職能部門是地方政府根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和工作需要設(shè)立的，受本級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受上級人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可以說是本級地方政府行政事務(wù)的具體執(zhí)行單位。相較于中央人民政府，地級或縣級行政單位的地方人民政府管轄范圍要小得多，能對各自的地方事務(wù)進行更有效的管轄。通常見義勇為行為是發(fā)生在一個特定的地方的獨立事件，具有較強的地域性，因此由地級或縣級行政單位的人民政府或其職能部門對見義勇為者進行行政補償，有利于使補償?shù)靡哉嬲龑崿F(xiàn)。但若地級或縣級地方政府及其職能部門由于資金不足等客觀條件無法滿足對見義勇為者的行政補償要求時，可以請求上一級行政機關(guān)，即省級人民政府及其職能部門對見義勇為者進行補償。

(四)見義勇為者獲得行政補償?shù)耐緩健?/p>

筆者認為，見義勇為者獲得行政補償?shù)那樾沃饕袃煞N：一是行政補償主體主動對見義勇為者做出補償。二是行政主體未能及時對見義勇為者進行補償，見義勇為者本人或者家屬向行政主體提出行政補償申請。對于第一種情形，許多學者都將行政補償納入具體行政行為來研究，因而應(yīng)遵循一般具體行政行為的程序，行政機關(guān)應(yīng)主動對見義勇為者及其家屬補償。首先，行政補償主體對見義勇為者或家屬發(fā)出補償通知，通知中應(yīng)列明行政補償范圍，即具體的補償項目和補償數(shù)額等，并在通知中列明見義勇為者或家屬陳述意見的權(quán)利及時限。其次，應(yīng)當聽取見義勇為者或家屬的意見，說明理由，答復(fù)意見。再次，作出補償決定，并告知行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利及實現(xiàn)。最后，待當事人確認無誤，且與行政機關(guān)達成一致后，行政機關(guān)可向當事人進行補償。對于第二種情形，見義勇為者或家屬可以通過自行申請，請求行政主體進行行政補償，即享有對行政補償?shù)恼埱髾?quán)，并且可以通過以下程序?qū)崿F(xiàn)其請求權(quán)。首先，見義勇為者或其家屬以書面方式向見義勇為行政補償行政主體提出行政補償?shù)恼缴暾垺Ｉ暾垥?，?yīng)說明其見義勇為行為的整個過程，即要求行政補償?shù)氖聦嵗碛?，以及要求補償?shù)慕痤~。其次，行政主體在收到申請書之后，應(yīng)對其進行審查，確認見義勇為者的見義勇為行為，作出擬補償決定并告知申請人。再次，行政主體應(yīng)聽取申請人的意見，在此基礎(chǔ)上對補償事宜作出決定，并告知申請人行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利以及時限。最后，當事人對補償決定不服的，可以向其上一級人民政府申請行政復(fù)議，或者向同級人民法院提起行政訴訟，對行政復(fù)議結(jié)果不服的還可以提起行政訴訟。通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式取得見義勇為者應(yīng)獲得的行政補償。然而，由于第二種情形相當于是在第一種情形無法實現(xiàn)的基礎(chǔ)上采取的補救措施，而且程序比較復(fù)雜，如果最后真的訴諸于行政訴訟會給見義勇為者的家庭帶來更多的不便，且很可能會由于沒有及時對見義勇為者進行補償而造成更嚴重的后果。因此，筆者建議，見義勇為行政補償?shù)男姓黧w應(yīng)積極主動地對見義勇為者做出行政補償。

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