規(guī)范嵩明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

□嵩明縣經(jīng)營管理站 651700 錢愛麗 馬耀安

1 基本情況

1）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模及現(xiàn)狀。長期以來，嵩明縣土地流轉(zhuǎn)主要以鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模不大、速度緩慢。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年12月底，全縣土地承包農(nóng)戶為56 674戶，承包面積為12 986.8 hm2，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為4 462.66 hm2，占承包耕地總面積的34.36%。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的20.71%,鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的41.69%,農(nóng)戶委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的18.03%。土地流轉(zhuǎn)期限5年以下占流轉(zhuǎn)土地總面積的24.17%,土地流轉(zhuǎn)期限5～10年占流轉(zhuǎn)土地總面積的45.64%,土地流轉(zhuǎn)期限10年以上占流轉(zhuǎn)土地總面積的30.19%。簽訂規(guī)范書面土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶占簽訂流轉(zhuǎn)合同的97.32%。

2)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。我縣土地流轉(zhuǎn)的形式有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式。在全縣承包土地流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)讓和出租分別占我縣家庭承包土地流轉(zhuǎn)總面積的16.59%和63.28%。按土地流向分，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)土地面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的54.43%，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的4.03%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的26.36%。按流轉(zhuǎn)用途分，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的72.41%。

2 主要做法和措施

2.1 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的措施辦法

1)組織措施。在縣農(nóng)林局內(nèi)成立常設機構(gòu)“嵩明縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務中心”（以下簡稱“中心”），成員單位由農(nóng)林、土地、司法、水務等部門組成，中心設主任1名，副主任2名，工作人員4～6人，由成員單位各抽調(diào)一名同志組成。各鎮(zhèn)相對應成立領導小組和流轉(zhuǎn)中心，日常具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站負責。

2）土地流轉(zhuǎn)的布局、規(guī)劃思路。我縣推進農(nóng)村土地依法、有序、合理流轉(zhuǎn)的思路是“兩個確保，一個兼顧”，即：確保國家、省、市人民政府下達的糧、煙等指令性、指導性種植計劃任務的完成；確保昆明市松花壩水源區(qū)環(huán)境保護政策、區(qū)域經(jīng)濟政策的貫徹、落實；兼顧特色產(chǎn)業(yè)布局和土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)劃的實施。在此基礎上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則上按照以下布局規(guī)劃：①壩區(qū)水利、灌溉、土壤條件好，常年單位面積產(chǎn)量一直較高及其基本農(nóng)田，原則上一般不提倡土地流轉(zhuǎn)；交通、溝、水、灌溉、排澇、土壤條件相對差、常年單位面積產(chǎn)量一直較低的地方，原則上提倡全部流轉(zhuǎn)。②山區(qū)、半山區(qū)的土地在確保完成一定面積的指令性計劃任務前提下，其余部分的土地原則上全部流轉(zhuǎn)。③土地流轉(zhuǎn)片區(qū)規(guī)劃。嵩陽、楊林、小街、牛欄江四個鎮(zhèn)結(jié)合當?shù)貙嶋H，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合起來，積極探索各種形式的規(guī)模經(jīng)營模式。鼓勵種田能手、專業(yè)大戶和各類經(jīng)營主體建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，開展土地規(guī)模經(jīng)營。結(jié)合當?shù)卮_定的主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)布局及重點龍頭企業(yè)發(fā)展，引導土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢區(qū)域集中。

2.2 多種形式推進全縣土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

1）積極支持、鼓勵農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵承包農(nóng)戶委托發(fā)包方和縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心或其他中介服務組織流轉(zhuǎn)其承包土地。

2）積極支持、鼓勵有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技人員、企事業(yè)單位等經(jīng)營主體參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

3）積極支持、鼓勵各類農(nóng)業(yè)蔬菜、花卉、養(yǎng)殖等協(xié)會，帶頭引領規(guī)模承包、承租農(nóng)村承包土地，依靠自身組織、技術(shù)、信息等優(yōu)勢，參與當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)工作；積極引進外地各類技術(shù)協(xié)會、組織，聯(lián)合承包、承租和經(jīng)營農(nóng)村承包土地，實現(xiàn)人才、技術(shù)、信息、資金對接，做強做大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。與此同時，各類專業(yè)協(xié)會要認真組織對土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的科技宣傳，種養(yǎng)技術(shù)、生物防治等培訓，加強有關(guān)技術(shù)指導，拓展服務領域。

4）對于將農(nóng)村承包土地轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位、個人經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準才能對外轉(zhuǎn)包經(jīng)營。

5）鼓勵農(nóng)民建立土地流轉(zhuǎn)合作社。積極支持發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，鼓勵連片開發(fā)經(jīng)營農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地。城市工商企業(yè)或者其他組織和個人可參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社。對土地流轉(zhuǎn)合作社可依照農(nóng)民專業(yè)合作社登記規(guī)定進行及時登記，并享受與農(nóng)民專業(yè)合作社同等的優(yōu)惠扶持政策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社從事種、養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)基礎設施建設，優(yōu)先納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目支持。

6）村集體經(jīng)濟組織要加大推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的工作力度。組織、引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實行專業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高土地使用效益。在縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中心的指導下，摸清家底，做好布局、規(guī)劃，規(guī)范、有序地開展工作，積極引進新的經(jīng)營主體，幫助解決好流轉(zhuǎn)雙方在生產(chǎn)、生活中的困難，調(diào)處好流轉(zhuǎn)雙方的矛盾，維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

7）對于自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會討論同意，可用集體經(jīng)濟組織收益給予一定補償。對承包土地全部流轉(zhuǎn)出去進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村居民在子女入學、社會保障等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的政策待遇，對經(jīng)商辦企業(yè)者，按有關(guān)政策規(guī)定給予優(yōu)惠照顧。

8）鼓勵集體經(jīng)濟組織參與土地流轉(zhuǎn)。對二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，集體經(jīng)濟有一定實力的村，在征得農(nóng)民同意后，可以通過多種形式進行土地的集中經(jīng)營或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，可以通過村與村互相對接的方式，跨區(qū)域承租其他村的土地。依法收回的承包地、農(nóng)民自愿放棄的承包地、通過土地整理新增的土地以及集體的“四荒”地，可以由集體經(jīng)濟組織按政策規(guī)定統(tǒng)一組織公開發(fā)包或流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

2.3 積極穩(wěn)妥開展土地流轉(zhuǎn)試點示范

1）積極探索加快土地流轉(zhuǎn)的途徑。各鎮(zhèn)按照黨的十七大報告要求和“中發(fā)[2008]1號”文件精神，認真開展調(diào)查研究，選擇通過不同渠道和方式進行土地流轉(zhuǎn)，開展規(guī)模經(jīng)營的地方作為試點，結(jié)合百畝、千畝、萬畝流轉(zhuǎn)片區(qū)布局、規(guī)劃，每個鎮(zhèn)可選擇二至三個試點，進行規(guī)范提高，典型示范，積極探索。縣土地流轉(zhuǎn)領導小組應針對全縣不同類型的試點進行分類指導，總結(jié)經(jīng)驗，典型示范，及時推廣。

2）建立鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場。各鎮(zhèn)嚴格保證和充實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領導小組及土地流轉(zhuǎn)中心人員，明確職責，制定各項管理、服務等制度，規(guī)范具體辦事程序和操作規(guī)程，逐步建立起主導、全程監(jiān)控的土地流轉(zhuǎn)交易市場。

2.4 加大土地流轉(zhuǎn)的扶持力度

加大財政支持力度?？h財政設立土地流轉(zhuǎn)專項資金，用于分別獎勵土地流轉(zhuǎn)開展規(guī)模經(jīng)營的各類主體。

1）對土地流轉(zhuǎn)出讓方獎勵。

2）對土地流轉(zhuǎn)受讓方獎勵。

3）對鎮(zhèn)獎勵。

2.5 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為

1）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格。

2）嚴格對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的審查。

3）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方必須簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同并統(tǒng)一使用省農(nóng)業(yè)主管部門印發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本，嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》執(zhí)行。

4）妥善處置土地流轉(zhuǎn)糾紛。對目前已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，要組織開展一次全面的清理，對流轉(zhuǎn)手續(xù)不全的，要盡快補全；對合同條款不清、標的顯失公平的流轉(zhuǎn)合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。同時，要成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)，制定相關(guān)的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛。

3 存在的問題及原因

1）思想認識不到位，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識不強。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分村組干部思想認識上存在三個誤區(qū)：一是認為土地流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)無所謂，與已無關(guān)。二是認為土地流轉(zhuǎn)是市場行為，怕惹麻煩。三是認為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的事，我縣條件不具備。部分農(nóng)民思想認識上有三種擔心：一是擔心土地流轉(zhuǎn)出去，一旦在外打工不行了，就失去了最基本的生活保障。二是擔心自己土地長期流轉(zhuǎn)后，可能會失去土地。三是擔心土地流轉(zhuǎn)出去后，拿不到種糧補貼。部分土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體思想認識上有三點害怕：一是怕農(nóng)村土地政策不穩(wěn)、不敢大膽投入。二是怕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然和市場雙重風險壓力大，不敢大規(guī)模搞開發(fā)。三是怕規(guī)模經(jīng)營后涉及農(nóng)戶多，易產(chǎn)生糾紛，影響其正常生產(chǎn)經(jīng)營。

2）流轉(zhuǎn)的市場化程度不高，監(jiān)管機制不完善。土地流轉(zhuǎn)屬于市場行為，統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場還沒有真正形成，流轉(zhuǎn)的市場化程度還不高，大多數(shù)農(nóng)戶還沒有因為土地流轉(zhuǎn)而獲得更多的收益，還沒有因土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)和勞動力資源的優(yōu)化配置。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制還不完善，還沒有建立完善的農(nóng)村土地承包管理及糾紛仲裁、調(diào)解機構(gòu)，發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛時，沒有權(quán)威的調(diào)解仲裁機構(gòu)來及時處理，流轉(zhuǎn)雙方矛盾難以解決。

4 對策和建議

1）切實提高對土地流轉(zhuǎn)的認識。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣、政策性強，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾和各經(jīng)營主體的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，必須高度重視，切實加強領導。要繼續(xù)做好《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》等法律法規(guī)的宣傳貫徹，不斷提高各級干部和農(nóng)民群眾的思想認識。積極引導農(nóng)民在依法、自愿、有償原則下實施土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到實惠。

2）建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系，積極探索通過市場調(diào)節(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效機制，切實加強對土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)信息庫，做好日常監(jiān)管、政策調(diào)研和信息發(fā)布工作。成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢，貫徹落實土地流轉(zhuǎn)政策，指導流轉(zhuǎn)雙方簽訂統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理和信息發(fā)布、糾紛調(diào)處等工作。

3）加快推進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以加快園區(qū)建設、民營經(jīng)濟發(fā)展、推進小城鎮(zhèn)建設、扶大扶強龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社為重點，形成助推土地流轉(zhuǎn)的強大動力。特別是通過大力發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，促使農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變，促進土地的流轉(zhuǎn)。目前，要著重培育一批具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。

4）切實搞好農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。加大農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效目標，大力發(fā)展生態(tài)、安全、高效農(nóng)業(yè)，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，形成“一村一品”或“多村一品”，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和土地效益，構(gòu)筑農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。

5）強化財政、金融和社會保障支持。財政部門及金融信貸機構(gòu)要加大對參與規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的扶持力度，助推其快速發(fā)展，進而帶動和輻射更多農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，進一步建立和完善農(nóng)村社會保障體系。