從江夏區(qū)看我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

徐漢明

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的保障性和福利性財產(chǎn)權(quán)，法律對其行使方式設(shè)置了種種限制。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，農(nóng)村宅基地閑置、無序流轉(zhuǎn)等問題日益凸顯，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)頻繁，并已經(jīng)形成一定規(guī)模的隱形交易市場。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著制度供給和現(xiàn)實需求相矛盾的難題，亟待解決。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題

本調(diào)查考慮地點距離城區(qū)遠近及經(jīng)濟發(fā)展水平高低，選擇距離湖北武漢中心城區(qū)最近的遠城區(qū)——江夏區(qū)作為研究區(qū)域，進行相關(guān)資料的收集，以考察城市化進程中城鄉(xiāng)接壤地帶農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。

據(jù)江夏區(qū)國土資源局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，江夏區(qū)農(nóng)村居民點人均占地面積215.2平方米，遠高于武漢市農(nóng)村居民點人均用地173平方米的水平，也略高于湖北省農(nóng)村居民點人均用地213平方米的水平。其中，農(nóng)民宅基地占據(jù)了農(nóng)村居民點用地的大部分?？梢?，江夏區(qū)農(nóng)村宅基地利用規(guī)劃混亂、占地面積超標、一戶多宅及宅基地空置等現(xiàn)象仍然突出。

江夏區(qū)農(nóng)村宅基地用地呈現(xiàn)一定的波動趨勢，1975年以前戶均宅基地面積基本呈下降趨勢，1976-1980年戶均宅基地面積達到最大值373.83平方米，隨后呈現(xiàn)逐年下降趨勢，2006-2010年達到歷年來的最小值戶均285.46平方米，但農(nóng)村宅基地戶均面積仍然遠高于國家規(guī)定的戶均150平方米的水平。同時，農(nóng)村住宅容積率呈逐年增高態(tài)勢，2006-2010年達到0.95，這就造成了農(nóng)村宅基地資源的巨大浪費。

所謂宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指宅基地使用權(quán)人將其依法對集體所有的土地的占有和使用，利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，通過出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他合法方式在使用權(quán)人與他人之間的移轉(zhuǎn)。

目前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在以下幾個主要問題。

（一）宅基地使用權(quán)主體無序易位

根據(jù)我國憲法、物權(quán)法、土地管理法、擔保法等法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有，經(jīng)批準歸農(nóng)戶使用。大多數(shù)農(nóng)民出賣房屋所有權(quán)，連同宅基地使用權(quán)一并移轉(zhuǎn)，既未經(jīng)集體所有者許可，也未經(jīng)土地主管部門批準，房產(chǎn)過戶登記手續(xù)亦未辦理。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)主體虛置，受讓房屋的所有者同時成為集體宅基地使用權(quán)的主體，架空了作為宅基地所有權(quán)主體的“集體”的終極處分權(quán)，加上目前對此并無有效的制度約束，這就導(dǎo)致宅基地使用權(quán)主體無序流轉(zhuǎn)易位，宅基地使用權(quán)性質(zhì)因“地隨房走”原則而呈現(xiàn)私有化的異變。

（二）宅基地使用權(quán)隱形交易導(dǎo)致收益流失嚴重

宅基地是農(nóng)民福利性和保障性資本的表現(xiàn)形式之一。農(nóng)民所獲取的是宅基地所有權(quán)裂變出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和有限的處分權(quán)。問題在于，村民出賣住宅事實上包括出賣宅基地使用權(quán)，其收益既包括房產(chǎn)現(xiàn)值，也包括宅基地使用權(quán)價按“地隨房走”的流轉(zhuǎn)收益。但是，宅基地權(quán)價未能與房產(chǎn)價有效分離，而是通過隱形不對稱市場交易轉(zhuǎn)移到了房產(chǎn)的交易之中，交易雙方“心照不宣”地以宅基地權(quán)作為房產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)成功的前提條件，其討價還價是通過宅基地權(quán)價的隱形交易收益增加（相對出讓方），減少成本、分散交易風險（相對受讓方），以及雙方隱形收入的增加而得以實現(xiàn)的。這里，受讓方本應(yīng)另行分攤的宅基地使用權(quán)交易成本被免繳，且通過隱形對價折扣回來，這意味著降低了房屋交易成本；出讓方則獲取了宅基地流轉(zhuǎn)的額外收益，這種降低成本、增加收益的隱形價格交易即為宅基地所有權(quán)主體依法應(yīng)取得的土地流轉(zhuǎn)增值收益。與此同時，交易雙方通過隱形市場交易逃避了依法應(yīng)繳納的所得稅、增值稅等稅款。

（三）“小產(chǎn)權(quán)房”、“種房子”現(xiàn)象造成國家、集體及農(nóng)戶土地資本產(chǎn)權(quán)收益分配格局錯位、秩序紊亂

“小產(chǎn)權(quán)房”問題目前在國內(nèi)大多數(shù)城市均有存在，且有愈演愈烈之勢，雖然中央三令五申“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護，但各地仍然冒天下之大不韙頂風建設(shè)。而在城市城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，農(nóng)民借城區(qū)改造拆遷之機，大量“種植房屋”現(xiàn)象也暗流涌動，賺取政府和開發(fā)商的開發(fā)補償費用?！胺N房子”現(xiàn)象蔓延導(dǎo)致房地產(chǎn)征收、開發(fā)、交易的混亂，生成了“城鄉(xiāng)結(jié)合部”、“城中村”利益分配格局嚴重失衡的“怪病”，同時還滋生了農(nóng)村基層在土地領(lǐng)域的腐敗。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中問題多發(fā)的原因分析

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題的深層次根源在于：

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度頂層設(shè)計有缺陷

目前，我國農(nóng)地（宅基地）產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷在于：（1）土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式固定單一。（2）土地所有權(quán)主體虛置缺位，且未賦予農(nóng)民直接控制持有農(nóng)地的法律地位，引發(fā)所有權(quán)主體難作為、利用“主體資格”亂作為，使用權(quán)主體“搭便車”等現(xiàn)象，致使流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地（宅基地）使用權(quán)非法的禁令形同虛設(shè)。（3）集體土地產(chǎn)權(quán)（宅基地權(quán)）流轉(zhuǎn)失序，房屋產(chǎn)權(quán)交易與宅基地流轉(zhuǎn)相混淆，兩權(quán)不分、收益分配不規(guī)范，造成宅基地公有性質(zhì)異化，國家收益流失；城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場不對稱，差別待遇嚴重，容易滋生“地方壁壘”、“部門保護”；而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)禁令失靈嚴重，明令禁止或限制流轉(zhuǎn)實為屢禁不止，利益驅(qū)動導(dǎo)致你“限”我“活”、“無場有市”、“黑市交易”暗流涌動，地方政府有序監(jiān)管難。統(tǒng)一規(guī)范有序的城鄉(xiāng)一體化土地產(chǎn)權(quán)交易市場不發(fā)育，嚴重制約了農(nóng)地（宅基地）公有產(chǎn)權(quán)制度的實施績效。

（二）相關(guān)配套制度缺失，農(nóng)地（宅基地）監(jiān)管諸多環(huán)節(jié)失范失規(guī)

就目前土地征收制度，低價征收農(nóng)民土地及房屋產(chǎn)權(quán)，危及農(nóng)民的生存權(quán)及發(fā)展權(quán)，引發(fā)諸多不良后果甚至釀成嚴重的群體性事件。法律缺失對農(nóng)地及其上附作物流轉(zhuǎn)有效的市場準入、市場監(jiān)管、違約責任等程序性和實體性規(guī)范。在收益分配中，尚未建立國家、集體、產(chǎn)權(quán)持有人、中介服務(wù)、受買人五方協(xié)調(diào)一致、分配有序的新利益格局，形成土地征收源頭初次分配不公及分配“黑洞”現(xiàn)象。在統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)房地產(chǎn)投資消費方面，協(xié)調(diào)發(fā)展，整合城鄉(xiāng)房地產(chǎn)資源，盤活農(nóng)民宅基地及閑置房產(chǎn)資源的制度缺失。一方面，建立健全政府主導(dǎo)、農(nóng)民積極參與房地產(chǎn)交易，有效解決農(nóng)民“入城居住難”，“閑置房產(chǎn)流轉(zhuǎn)難”，“融資開發(fā)難”，開辟農(nóng)村資本投資依法依規(guī)交易獲取“資本高回報”的政策僵化，機制不活，措施不力，辦法不多。另一方面，大批人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，給轉(zhuǎn)移支付投資、城市土地供給、保障房開發(fā)及城市公共設(shè)施建設(shè)（道路、水、電氣、教育、衛(wèi)生、體育、文化等）帶來多重壓力，社會建設(shè)投資需求與供給矛盾凸顯。如農(nóng)村大量資產(chǎn)被閑置，而城市保障性住房投資不足，社會總供給與總需求結(jié)構(gòu)性失衡，從而造成社會財富的浪費，也增加了城市“新居民”消費投資的壓力，形成社會再分配失衡“悖論”。在村鎮(zhèn)建設(shè)方面，宅基地規(guī)劃布局不科學、結(jié)構(gòu)散亂導(dǎo)致農(nóng)民超占宅基地、隱形流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象嚴重，“小產(chǎn)權(quán)房”、“種房子”屢禁不止，成為“頑癥”。造成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡加劇，農(nóng)地（宅基地）及房屋等要素資本浪費嚴重且得不到有效保護，農(nóng)民利益受損事件頻發(fā)，涉地領(lǐng)域社會矛盾突出、腐敗現(xiàn)象滋生蔓延嚴重。

完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的對策建議

（一）完善農(nóng)地（宅基地）公有產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)體系，明晰農(nóng)民土地（宅基地）持有產(chǎn)權(quán)的法律地位

用“農(nóng)民土地持有權(quán)”替代“土地承包經(jīng)營權(quán)”，用“宅基地持有權(quán)”替代“宅基地使用權(quán)”，以此作為農(nóng)村土地公有產(chǎn)權(quán)新的實現(xiàn)形式，并修訂物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法、農(nóng)村股份合作社法、擔保法等法律法規(guī)，從法律制度層面予在確認、規(guī)范及調(diào)整新型農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

（二）建立健全符合“城鄉(xiāng)一體化”要求的農(nóng)地（宅基地）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度，調(diào)整利益分配格局

重點選擇方面，改革農(nóng)地（宅基地）征收補償制度。目標模式方面，應(yīng)改土地征收劃撥“傳統(tǒng)公益目標模式”為“產(chǎn)權(quán)平等保護與公益目標相結(jié)合”現(xiàn)代土地（宅基地）征購模式，切實糾正和解決公益用地由被征地（宅基地）農(nóng)民分攤成本。公益用地劃撥方面，大幅度削減公益劃撥用地的范圍，從源頭上遏制與破解壟斷行業(yè)、國有企事業(yè)單位、民營開發(fā)商、投資商競相大肆圈地囤地、操縱“房地產(chǎn)”市場。在補償安置模式方面，以保障被征地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為前提，嚴格限制土地征收范圍，逐步實施土地產(chǎn)權(quán)按市場價格公開公平交易流轉(zhuǎn)配置。

（三）按照“逐步放開，漸進推進，規(guī)范起步”的原則，因地制宜地推進土地征購、宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)域市場體系建設(shè)

建立健全規(guī)范有序的土地征購、宅基地流轉(zhuǎn)市場體系，是保障農(nóng)民以土地（宅基地）為依托的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的迫切需要，是盤活農(nóng)村市場、培育農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟主體——農(nóng)民企業(yè)家、推進新農(nóng)村建設(shè)的當務(wù)之急，是破解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)業(yè)發(fā)展投資融資難的關(guān)鍵之舉。要以修改完善法律制度為前提，以統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、依法規(guī)范管理為抓手，以明晰農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以市場為導(dǎo)向，以規(guī)范交易流轉(zhuǎn)程序、嚴格交易監(jiān)管、合理分配國家、集體、農(nóng)民交易流轉(zhuǎn)收益為關(guān)鍵，以典型試驗，逐步推開為策略，以縣域為突破口，逐步建立健全農(nóng)村土地市場交易體系。通過流轉(zhuǎn)交易，激活農(nóng)村龐大的閑置資產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，著力破除體制性障礙、機制性困擾與保障性束縛，消除二元結(jié)構(gòu)的鴻溝，促使農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生存文明建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，整體推進。