節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

蔣碩亮

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200000）

建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)是建設(shè)資源節(jié)約型社會的必然要求，也是機(jī)關(guān)管理科學(xué)化、現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評價機(jī)關(guān)的資源節(jié)約化程度，必須首先確定明確具體、可操作、可度量的指標(biāo)體系，通過這一評價指標(biāo)體系和相關(guān)評價方法，能夠測量某一政府機(jī)關(guān)資源消耗水平和服務(wù)績效，以便對節(jié)約型機(jī)關(guān)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行時空上的比較和評價，并對未來的發(fā)展提供監(jiān)測預(yù)警。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系構(gòu)建這一問題的研究十分薄弱，本文試圖在這一方面出些初步探索，以推進(jìn)我國節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。

1 節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵及特征

準(zhǔn)確把握節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵與特征是開展節(jié)約型機(jī)關(guān)評價的前提條件和出發(fā)點。對于節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，仁者見仁，智者見智。比較有代表性的觀點是：節(jié)約型機(jī)關(guān)就是在機(jī)關(guān)的組織、建設(shè)、運轉(zhuǎn)、發(fā)展的各個領(lǐng)域，在機(jī)關(guān)的人力、財力、物力各個方面，切實合理利用各種資源，提高資源的利用效率，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務(wù)保障效益[1]。節(jié)約型機(jī)關(guān)是相對于資源過度消耗以至浪費的機(jī)關(guān)而言的?！肮?jié)約”一詞中的“節(jié)”是指減省，要求對資源減量使用，與浪費對立；“約”則是指控制、限制，要求資源集約使用，與資源粗放使用相對立。所以，節(jié)約不僅意味著對資源的限制使用，還包括合理、恰當(dāng)、高效和綜合利用資源，用盡可能少的資源創(chuàng)造出相同的財富甚至更多的財富，最大限度地回收利用各種廢棄物。[2]從本質(zhì)上講，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將節(jié)約理念貫穿于機(jī)關(guān)保障服務(wù)的各個環(huán)節(jié)中，通過各種規(guī)章制度，依靠科技進(jìn)步，提高產(chǎn)出與投入比例，解決好成本與效益之間的關(guān)系問題，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，實現(xiàn)資源、環(huán)境、管理、服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

節(jié)約型機(jī)關(guān)具有如下特征：第一，節(jié)約型機(jī)關(guān)是機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、服務(wù)效能高的機(jī)關(guān)。節(jié)約型機(jī)關(guān)遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則，人員編制精干，辦事效率高。第二，節(jié)約型機(jī)關(guān)是資源利用節(jié)省合理、行政成本較低的機(jī)關(guān)。節(jié)約型機(jī)關(guān)事事處處厲行節(jié)約，節(jié)能減排，降低電、油、水、氣、熱、紙張等的消耗[3]，集約使用土地，公務(wù)接待工作規(guī)范，公務(wù)用車管理嚴(yán)格，不搞高消費與過度消費，不鋪張浪費，因而行政成本大大降低。第三，節(jié)約型機(jī)關(guān)是高產(chǎn)出、高效能的機(jī)關(guān)。資源節(jié)約使用只是節(jié)約型機(jī)關(guān)的一個方面，節(jié)約型機(jī)關(guān)還用較低的投入獲得較高的產(chǎn)出。通過資源的有效利用，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門不僅為職工生活提供優(yōu)質(zhì)、周到后勤服務(wù)，而且為機(jī)關(guān)辦公提供堅強(qiáng)的保證，確保機(jī)關(guān)高效運轉(zhuǎn)。第四，節(jié)約型機(jī)關(guān)是管理現(xiàn)代化水平高的機(jī)關(guān)。節(jié)約型機(jī)關(guān)深化預(yù)算管理制度改革，減少行政經(jīng)費在財政預(yù)算中所占的比例，實現(xiàn)預(yù)算收支程序法律化、規(guī)范化。此外，節(jié)約型機(jī)關(guān)管理體制完善、管理制度健全，管理手段科學(xué)，機(jī)關(guān)經(jīng)費、國有資產(chǎn)、房地產(chǎn)、公務(wù)用車和公務(wù)接待等方面的管理工作嚴(yán)格規(guī)范，資金使用效益高，廉政指數(shù)高，機(jī)關(guān)運行成本降低[4]。第五，節(jié)約型機(jī)關(guān)是堅持為人民服務(wù)宗旨的機(jī)關(guān)。從宏觀層面上看，政府機(jī)關(guān)代表整個政府的形象，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)對服務(wù)型政府建設(shè)具有促進(jìn)作用。因此，節(jié)約型機(jī)關(guān)應(yīng)堅持“執(zhí)政為民”的理念，牢記為人民服務(wù)的宗旨。從微觀層面看，節(jié)約型機(jī)關(guān)要想干部職工所想，急各部門所急，以責(zé)任心和熱情態(tài)度為干部職工排憂解難，用優(yōu)質(zhì)服務(wù)贏得支持和信賴。

2 節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系的構(gòu)成

根據(jù)節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵、特征，遵循節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系構(gòu)建的指導(dǎo)思想，結(jié)合構(gòu)建指標(biāo)體系的一般原則，我們可以構(gòu)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的評價指標(biāo)體系。本文構(gòu)建的節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系由兩大部類分組成：第Ⅰ部類指標(biāo)為“節(jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”，第Ⅱ部類指標(biāo)為“”節(jié)約型機(jī)關(guān)之保障服務(wù)水平”。

2.1 “節(jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”指標(biāo)體系的構(gòu)成

節(jié)約型機(jī)關(guān)的根本目的是通過各種資源的節(jié)約、合理配置和高效利用，降低資源能源的消耗和污染的排放，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，并實現(xiàn)對機(jī)關(guān)工作的長期保障支撐作用?！肮?jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”指標(biāo)的核心和關(guān)鍵在于資源的節(jié)約使用和有效利用。在構(gòu)建“節(jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”指標(biāo)體系過程中，我們力求貫徹資源能源利用的減量化、集約使用、循環(huán)利用的思想。該指標(biāo)體系分為四個層次：目標(biāo)層、功能層、控制層和具體指標(biāo)層。功能層分為減量化指標(biāo)、循環(huán)利用指標(biāo)和節(jié)約支撐能力指標(biāo)三個部分。再使用、循環(huán)利用指標(biāo)層分為資源化、無害化2個三級指標(biāo)；節(jié)約支撐能力層共分為科技支撐、管理支撐和勤政廉政建設(shè)3個三級指標(biāo)。三級指標(biāo)下共包括41個具體指標(biāo)。

（1）減量化指標(biāo)的內(nèi)容。減量化指標(biāo)是對機(jī)關(guān)節(jié)省使用各種資源能源的評價，它要求機(jī)關(guān)從節(jié)約一度電、節(jié)約一分錢、節(jié)約一滴水、節(jié)約一滴油、節(jié)約一秒鐘、節(jié)約一張紙開始。減量化包括節(jié)時、節(jié)約經(jīng)費、節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材6個三級指標(biāo)。節(jié)時的具體指標(biāo)有4個：單位總?cè)藬?shù)、崗位在編人數(shù)、單位工作用人比率、審批項目減少量及比率；節(jié)約經(jīng)費的具體指標(biāo)有6個：辦公經(jīng)費總數(shù)及下降率、人均辦公經(jīng)費、行政公務(wù)開支比率、公共服務(wù)和管理開支比率、人均接待費及下降率、會務(wù)費用及下降率；節(jié)能的具體指標(biāo)包括3個：節(jié)約用電率、節(jié)約用油率、節(jié)約用熱率；節(jié)地的具體指標(biāo)有3個：土地占有總量、土地閑置率、土地浪費率；節(jié)水的具體指標(biāo)包括4個：用水總量、用水下降率、人均用水量、人均用水量下降率；節(jié)材的具體指標(biāo)包括3個：建材利用率、辦公用品利用率、辦公用品合理配置程度。

（2）再使用、循環(huán)利用指標(biāo)的內(nèi)容。再使用、循環(huán)利用指標(biāo)是指機(jī)關(guān)對廢棄物的回收利用情況以及垃圾的無害化處理程度，它要求盡可能充分利用現(xiàn)有的資源。這一指標(biāo)包括廢棄物資源化以及無害化處理2個三級指標(biāo)。廢棄物資源化包含5個四級指標(biāo)：雨水使用率、景觀用水重復(fù)利用率、辦公用品再利用率、生活垃圾資源化率、重要設(shè)備綜合利用及共享率。廢棄物無害化處理包括2個四級指標(biāo)：生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率。

表1 “節(jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”指標(biāo)體系

（3）節(jié)約支撐能力指標(biāo)。這一指標(biāo)表示節(jié)約型機(jī)關(guān)的科技支撐、管理支撐以及勤政廉政建設(shè)等方面的能力，它不僅是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的基礎(chǔ)，也反映節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的潛力。節(jié)約支撐能力指標(biāo)由科技支撐指標(biāo)、管理支撐指標(biāo)、勤政廉政建設(shè)指標(biāo)3個三級指標(biāo)構(gòu)成?？萍贾沃笜?biāo)包含6個四級指標(biāo)：綠色建材使用率、節(jié)能空調(diào)使用率、節(jié)能照明率、管網(wǎng)漏損率、通風(fēng)指標(biāo)、可再生能源利用率。管理支撐指標(biāo)包括2個四級指標(biāo)：節(jié)約制度建設(shè)與執(zhí)行、節(jié)約宣傳教育投入。勤政廉政建設(shè)指標(biāo)包括3個四級指標(biāo)：工作人員節(jié)約意識和習(xí)慣、腐敗涉案金額、腐敗涉案人數(shù)占行政人員比例。

“節(jié)約型機(jī)關(guān)之節(jié)約水平”指標(biāo)體系的構(gòu)成見表1。

2.2“節(jié)約型機(jī)關(guān)之保障服務(wù)水平”指標(biāo)體系的構(gòu)成

該指標(biāo)體系分也為四個層次：目標(biāo)層、功能層、控制層和具體指標(biāo)層。功能層分為保障指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)和資源環(huán)境系統(tǒng)承載指標(biāo)三個部分。共有1個一級指標(biāo)、3個二級指標(biāo)、9個三級指標(biāo)和38個四級指標(biāo)。

（1）節(jié)約型機(jī)關(guān)保障指標(biāo)的構(gòu)成。做好保障是機(jī)關(guān)工作的基本職能和根本目標(biāo)，保障指標(biāo)是評價機(jī)關(guān)產(chǎn)出關(guān)鍵因素。這一功能指標(biāo)又分為人力資源、政策制定、機(jī)關(guān)行政效率三個領(lǐng)域。人力資源領(lǐng)域由3個四級指標(biāo)構(gòu)成，分別是：機(jī)關(guān)人數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊建設(shè)、機(jī)關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。政策制定層面由6個四級指標(biāo)構(gòu)成：機(jī)關(guān)決策的正確性、機(jī)關(guān)網(wǎng)站建設(shè)、機(jī)關(guān)信息數(shù)據(jù)庫、機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、機(jī)關(guān)信息公開水平、公眾參與度。機(jī)關(guān)行政效率指標(biāo)由5個四級指標(biāo)構(gòu)成：行政經(jīng)費增長與經(jīng)濟(jì)增長比率、組織管理效率及滿意度、相對勞動生產(chǎn)率、政府采購的有效性、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)評議。

（2）節(jié)約型機(jī)關(guān)服務(wù)指標(biāo)的構(gòu)成。提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)是機(jī)關(guān)工作的核心，服務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)了機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量和水平。服務(wù)功能指標(biāo)分為辦公質(zhì)量、生活質(zhì)量、機(jī)關(guān)安保三個領(lǐng)域，每一領(lǐng)域又包含若干具體指標(biāo)。辦公質(zhì)量有5個四級指標(biāo)：辦公人員充足率、辦公經(jīng)費充足率、辦公用品充足率、辦公用房利用率、公車?yán)寐?。生活質(zhì)量有4個指標(biāo)：機(jī)關(guān)人均年收入水平、機(jī)關(guān)人均居住面積、機(jī)關(guān)福利水平、機(jī)關(guān)后勤方便程度。機(jī)關(guān)安保分為3個四級指標(biāo)：治安刑事案件發(fā)生率、治安刑事案件破案率、突發(fā)事件應(yīng)對能力和水平。

（3）節(jié)約型機(jī)關(guān)資源環(huán)境系統(tǒng)承載指標(biāo)的構(gòu)成。機(jī)關(guān)資源環(huán)境系統(tǒng)對機(jī)關(guān)的保障和服務(wù)工作起到長期性的支撐作用，是節(jié)約型機(jī)關(guān)評價指標(biāo)體系的重要組成部分。這一指標(biāo)體系可分為資源支持、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)三個領(lǐng)域。資源支持領(lǐng)域由6個四級指標(biāo)構(gòu)成，分別是：水供應(yīng)量及利用率、電供應(yīng)量及利用率、氣供應(yīng)量及利用率、煤供應(yīng)量及利用率、熱供應(yīng)量及利用率、土地利用率和產(chǎn)出水平。環(huán)境治理領(lǐng)域由4個四級指標(biāo)構(gòu)成：空氣清潔度、水

表2 “節(jié)約型機(jī)關(guān)之保障服務(wù)水平”指標(biāo)體系

清潔程度、建筑物整潔度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及使用率。生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域由2個四級指標(biāo)構(gòu)成：人均園林綠化面積、環(huán)境治理投入比重?！肮?jié)約型機(jī)關(guān)之保障服務(wù)水平”指標(biāo)體系見表2。

3 節(jié)約型機(jī)關(guān)的綜合評價模型

表1、表2所確定的指標(biāo)體系中，同時存在正指標(biāo)（指標(biāo)數(shù)值與經(jīng)濟(jì)效益成正比）、逆指標(biāo)（指標(biāo)數(shù)值與經(jīng)濟(jì)效益成反比）和中性指標(biāo)（指標(biāo)數(shù)值越居中越好）。為了評價的準(zhǔn)確，需要對指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)類型一致化處理，將所有指標(biāo)轉(zhuǎn)化為0～1之間的正向相對數(shù)值。此外，由于各具體指標(biāo)在指標(biāo)體系中所起作用和重要程度有差異，需要確定各指標(biāo)的相對權(quán)重，可以咨詢專家和實際工作者來確定各指標(biāo)的權(quán)重。然后采用線性加權(quán)評價方法，得出機(jī)關(guān)節(jié)約水平的打分情況。為簡明起見，把機(jī)關(guān)節(jié)約水平在（0，1）范圍內(nèi)劃分為5類，并按照數(shù)值由小到大依次命名。具體情況見表3。

表3 機(jī)關(guān)節(jié)約水平分類表

采用同樣的方法得出機(jī)關(guān)保障服務(wù)水平的分值，把機(jī)關(guān)保障服務(wù)水平在（0，1）范圍內(nèi)劃分為5類，并按照數(shù)值由小到大依次命名。具體情況見表4。

表4 機(jī)關(guān)保障服務(wù)水平分類表

在得出機(jī)關(guān)節(jié)約水平和保障服務(wù)情況的基礎(chǔ)上，我們可以采用矩陣來建立節(jié)約型機(jī)關(guān)的綜合評價模型。本模型以“節(jié)約水平”為橫軸，以“保障服務(wù)水平”為縱軸，形成了一個二維評價的55方格圖。二維評價空間分為25個方格，它們構(gòu)成節(jié)約型政府綜合評價的連續(xù)狀態(tài)。見圖2。

在節(jié)約型政府綜合評價模型圖中，存在五種典型的狀態(tài)。

(1)5.1片面節(jié)約型。過分偏重資源和能源的節(jié)省，忽視機(jī)關(guān)保障服務(wù)作用的發(fā)揮，機(jī)關(guān)服務(wù)水平非常低，這種“節(jié)省”不是真正意義上的節(jié)約。

(2)1.5浪費型。盡管這種類型的機(jī)關(guān)保障和服務(wù)水平高，但它是建立在資源和能源粗放式利用和大肆揮霍的基礎(chǔ)上。這種狀況勢必會損害機(jī)關(guān)的合法性，最終危及到機(jī)關(guān)的保障服務(wù)功能。

圖2 節(jié)約型機(jī)關(guān)的綜合評價模型

(3)3.3中間型。機(jī)關(guān)的節(jié)約程度一般，功能發(fā)揮也一般，二者處于相對平衡狀態(tài)。

(4)1.1貧乏型。這種機(jī)關(guān)既不關(guān)注資源的節(jié)約，也不關(guān)心機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，二者處于極端地水平狀態(tài)，是一種最糟糕的狀態(tài)。

(5)5.5理想型。資源高度節(jié)約，同時機(jī)關(guān)提供高水平的服務(wù)和保障，是真正意義上的節(jié)約型機(jī)關(guān)，也是節(jié)約型機(jī)關(guān)的最理想狀態(tài)。

節(jié)約型機(jī)關(guān)綜合評價模型可在機(jī)關(guān)管理中作為調(diào)控工具和預(yù)警機(jī)制使用。這一模型告訴我們，第一，在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中既要關(guān)心資源的節(jié)約，又要關(guān)注機(jī)關(guān)保障和服務(wù)水平，二者不可偏廢。第二，根據(jù)機(jī)關(guān)的不同發(fā)展時期以及不同的目標(biāo)、任務(wù)，查找機(jī)關(guān)在資源節(jié)約和功能發(fā)揮方面存在的問題予以重點解決，以便在重視資源節(jié)約與重視任務(wù)完成之間保持動態(tài)平衡。第三，5.5理想型狀態(tài)在機(jī)關(guān)建設(shè)中很難達(dá)到，管理者要以3.3中間型為底線，努力向真正意義上的節(jié)約型機(jī)關(guān)邁進(jìn)。

[1] [5]尋寰中.著力建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)[J].求是，2008（,19）.

[2] 劉麗.資源節(jié)約型社會評價指標(biāo)體系研究[J].沈陽師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009,(2).

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