遂川縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗與效應(yīng)

黃小山

江西省遂川縣作為一個林業(yè)大縣，全縣總面積31.2萬hm2，擁有林地24.6萬hm2，占其總面積78.8%，其中森林面積為17.7萬hm2，森林覆蓋率達77.4%，超過江西省平均水平 (60.05%)17.35個百分點，其活立木蓄積量1003萬m3，居江西省第二位。[1]2004年8月，遂川縣被列為江西省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革7個試點縣之一，率先在江西省啟動了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革 (以下簡稱林改)。那么遂川縣為什么要進行林改，改革前其林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度又是怎樣，林改具體涉及到哪些方面，又產(chǎn)生了哪些效應(yīng)，筆者將一一分析。遂川縣林權(quán)制度改革的經(jīng)驗值得借鑒，但其改革也存在一定的不徹底性，文章在分析上述問題的同時，也提出了相對應(yīng)的政策建議。

一、林改前遂川縣林權(quán)狀況

(一)林地產(chǎn)權(quán)邊界模糊、歸屬混亂

20世紀80年代，遂川縣實行了林業(yè)“三定”(穩(wěn)定山林權(quán)屬、劃定自留山、確定責任山)，但是由于當時“三定”工作時間十分緊迫，工作人員素質(zhì)不一等原因，導致三林權(quán)證和承包合同等記載的四至界址不明確，內(nèi)容表述不全而且沒有山場的附圖，林戶自留山、責任山的面積大部分為目測，隨意性較大，隨著時間的推移，原有的具體界址變得更加模糊，使得林地的產(chǎn)權(quán)邊界不清。林業(yè)“三定”后，林農(nóng)的主體權(quán)被虛置，林農(nóng)不能從屬于集體(村或組)所有的山林獲得收益，同時也不用承擔任何責任，林地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式成為了一種無差異的共有產(chǎn)權(quán)，即新制度經(jīng)濟學中所謂的“公地”，因此，大部分林農(nóng)都有這樣一種想法——“共有等于沒有”。[2]

(二)林地經(jīng)營收益權(quán)遭限制

遂川縣林業(yè)在實行林改之前一直處于“計劃經(jīng)濟時代”，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面:(1)限額采伐與間伐的規(guī)定。遂川縣林業(yè)局每年規(guī)定一定的林木采伐數(shù)量，然后分配到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場，各地方再按分配到的指標完成采伐任務(wù)，不得多采伐，同時還規(guī)定，采伐時只能實行間伐，而不能實行皆伐。這種規(guī)定一方面雖說有利于森林資源的合理利用和保護森林資源，但是，在現(xiàn)今市場經(jīng)濟條件下，這種方式卻不利于林業(yè)產(chǎn)權(quán)收益的實現(xiàn)而且還容易導致尋租問題的出現(xiàn);(2)國有和集體林權(quán)不得交易。遂川縣國營和集體經(jīng)營的林地有9.9萬hm2，占林業(yè)用地的40.12%，這部分林地不能在市場中自由交易，極大地阻礙了產(chǎn)權(quán)收益的實現(xiàn)，更不利于資源的有效配置。

(三)林權(quán)交易成本高，流轉(zhuǎn)積極性被扼殺

調(diào)查顯示，林改前，林木交易所要繳納的各種“稅”、“費”、“金”達17種之多。每立方米原木要繳納的各種費用占木材銷售價的75%～80%，林農(nóng)實際所得收益僅占15%～20%，再減去各種成本(種植成本、采伐成本、運輸成本等)，林農(nóng)所得無幾，有時甚至虧本。[3]因此，林改前，遂川縣各地林權(quán)交易數(shù)量普遍偏少，林農(nóng)收益也普遍偏低，極大阻礙了遂川林業(yè)的發(fā)展。

(四)林權(quán)委托代理關(guān)系被扭曲

遂川縣集體經(jīng)營的林地有4.7萬hm2，占林業(yè)用地的19.11%。按理說，村集體山林是村民共同所有，那么就應(yīng)該由集體成員共同經(jīng)營和管理，但是實際擁有林地控制權(quán)的卻是村委會，即村民與村委會之間是一種委托代理的關(guān)系，可是又由于委托人和代理人之間缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，使得二者之間的委托代理關(guān)系受到嚴重扭曲，成了一種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的上下級關(guān)系，這是不合理的。[4]

二、遂川縣林改的內(nèi)容

2004年8月，遂川縣開始進行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，改革內(nèi)容主要涉及以下6個方面:

(一)明晰產(chǎn)權(quán)

遂川縣“通過采取自留山穩(wěn)定不變、已分包到戶的責任山穩(wěn)定不變、落實‘誰造誰有’、家庭承包經(jīng)營、‘分股不分山，分利不分林’、有償流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定處理已流轉(zhuǎn)的集體山林等7種主要形式，將林地所有權(quán)落實到組，林權(quán)落實到戶，發(fā)證到戶”。這就使得林地產(chǎn)權(quán)邊界變得更清晰，林地產(chǎn)權(quán)歸屬更加明確，林權(quán)委托代理關(guān)系得到一定程度的糾正。

(二)減輕稅費

2004年9月起，遂川縣實行了“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”的減輕稅費政策，取消了各級政府機構(gòu)出臺的所有木竹收費項目和木竹農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，調(diào)整了育林基金平均計算價格和集體育林基金分成比例，規(guī)范了增值稅、所得稅征收范圍。這使得林權(quán)流轉(zhuǎn)交易費用大大降低，林木交易量迅速增加，林農(nóng)收益也直線上升。

(三)放活經(jīng)營

林改后，遂川縣取消了對杉木、松雜木原材銷售出縣的限制，取消了縣內(nèi)木竹加工計劃，開放了木竹經(jīng)營市場，允許林農(nóng)自主銷售木材，限額采伐制也在一定程度上得到了放松。這打破了木竹壟斷經(jīng)營和地區(qū)封鎖，減少了林權(quán)流轉(zhuǎn)成本，放活了林農(nóng)對林地、林木的經(jīng)營權(quán)，增加了林農(nóng)的收益。

(四)規(guī)范流轉(zhuǎn)

林改后，遂川縣于2005年12月建立了江西省第一家林業(yè)要素市場，為森林資源依法、合理、有序、有償、規(guī)范流轉(zhuǎn)提供了一個公開、公平、公正的市場交易平臺。同時還規(guī)定，除公益林、特種用途林和林權(quán)有爭議的林地不能流轉(zhuǎn)外，其他林地使用權(quán)都可以自由流轉(zhuǎn)，但是林地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)。這一方面規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)，另一方面也為遂川縣林業(yè)走向市場化構(gòu)建了一個良好的平臺。

(五)穩(wěn)定林區(qū)

這主要是通過信息透明化解決林改前由于林地產(chǎn)權(quán)歸屬不明確和因為村民與村委會之間委托代理關(guān)系扭曲而導致的分配不公、損公肥私、干群關(guān)系緊張等問題，增加了林農(nóng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。

(六)配套改革

在林改的同時，遂川縣還進行了林業(yè)經(jīng)營體制改革、林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點改革以及林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部改革等配套改革，建立了“一個中心，六大體系”，一個中心是指林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，六大體系是指森林資源管理體系、林業(yè)政策法規(guī)體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)科技服務(wù)體系、新型林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、林業(yè)支持保障體系。這為林權(quán)改革的順利完成打通了關(guān)節(jié)，奠定了基礎(chǔ)。[5]

三、遂川縣林改的效應(yīng)

(一)對林權(quán)流轉(zhuǎn)的影響

林權(quán)是森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的集合，林權(quán)流轉(zhuǎn)又稱森林資源轉(zhuǎn)讓，是指森林資源所有權(quán)人或者使用權(quán)人將可以依法流轉(zhuǎn)的森林、林木的所有權(quán)或者使用權(quán)和林地的使用權(quán)，按照法定程序以有償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給他人的行為，轉(zhuǎn)讓的方式主要有拍賣、招標、協(xié)議等。[6]遂川縣實施林改以前，由于交易費用高、信息不對稱、缺乏有力的市場環(huán)境和高效的交易平臺等原因，林權(quán)流轉(zhuǎn)一直活躍不起來，林權(quán)只在少數(shù)人、少數(shù)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，林農(nóng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)積極性也不高。林改之后，遂川縣于2005年12月建立了江西省第一家林業(yè)要素市場，使得林權(quán)流轉(zhuǎn)逐步走上了市場化、公開化、規(guī)范化的道路，林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。從2006-2011年，遂川縣活立木交易和原木交易都呈上升趨勢，交易額也不斷攀升，減輕稅費、放活經(jīng)營之后，原木交易價格也呈逐年遞增趨勢。這說明，遂川縣林權(quán)改革取得了巨大成就，林業(yè)要素市場的建立對遂川縣林權(quán)流轉(zhuǎn)有著很大的促進和規(guī)范作用。

(二)對林農(nóng)收入的影響

隨著林權(quán)的深入改革，遂川縣林農(nóng)的收入水平也隨之提高。林權(quán)的進一步改革，使得整個社會將更多的資本與勞動力投入到林業(yè)的生產(chǎn)，因為林權(quán)的下放，使得林農(nóng)擁有的林業(yè)用地增多，擁有了林地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。一方面促進了林農(nóng)的營林積極性以及保護林地的主動性，另一方面加快林權(quán)的流動性，林農(nóng)從林地中獲取的收益也變得更為多樣，林農(nóng)可以自己經(jīng)營林地然后將原木賣出，也可以將經(jīng)營權(quán)以及收益權(quán)出讓。無論是林農(nóng)自主經(jīng)營，亦或是將林地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)轉(zhuǎn)讓，都將大幅度提高林地的資本以及勞動力的投入量。在技術(shù)條件不變的條件下，產(chǎn)出Y與資本k以及勞動力l成正相關(guān)，所以資本與勞動力的投入量提高必定會使林地的總產(chǎn)值提高。

圖1 2000-2009年遂川縣林業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計圖

圖2 2000-2007年遂川縣家庭經(jīng)營平均收入統(tǒng)計圖

圖1顯示了2000—2009年遂川縣林業(yè)總產(chǎn)值的變化情況，從圖上可以看出，自2004年林改后，林業(yè)的總產(chǎn)值大幅度提高，而在2000—2004年，實施林權(quán)改革前，林業(yè)的總產(chǎn)值均值為16084.2萬元，且各年份之間產(chǎn)值變化幅度也不大。林業(yè)總產(chǎn)值的提高，也代表著林農(nóng)平均收入的提高，尤其為林業(yè)方面的收入。因為，如果林農(nóng)在林改之后，選擇將林地留以自用，林業(yè)總產(chǎn)值的大幅度提高中間有這部分林農(nóng)的產(chǎn)出貢獻，而將林地流轉(zhuǎn)給他人所有或經(jīng)營，也會進一步提高林業(yè)總產(chǎn)值。

為此，將用計量經(jīng)濟學方法對此進一步認證，設(shè)林農(nóng)的非工資性平均收入為I，林業(yè)總產(chǎn)值為L，構(gòu)建一元線性方程I=α+βL+ε，通過Eviews軟件對林農(nóng)非工資平均收入與林業(yè)總產(chǎn)值做一元線性回歸，可得:

I=703.49+0.04L

SE=(136.76)(0.0073)

T=(5.45)

R2=0.832=0.804

由回歸結(jié)果可以驗證林農(nóng)的非工資水平與林業(yè)總產(chǎn)值成正比，所以林權(quán)改革的實施極大地促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

四、遂川縣林改存在的問題

(一)產(chǎn)權(quán)歸屬方面

2005年5月，遂川縣林改試點工作結(jié)束，林改取得很大的成就，“確權(quán)發(fā)證”之后，林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬基本清晰。但是，仍有一些林地存在產(chǎn)權(quán)糾紛，如插花山問題，有的插花山所在地的林業(yè)主管部門認為山林坐落于其轄區(qū)內(nèi)，權(quán)屬應(yīng)歸當?shù)鼐用?，故不予發(fā)放林權(quán)證，而有的插花山卻雙方都發(fā)了林權(quán)證，這就導致了二者之間矛盾的產(chǎn)生。同時，由于受地理區(qū)域的影響，多數(shù)林農(nóng)無力經(jīng)營插花山，當?shù)鼐用耠S意砍伐插花山上林木，使得插花山難以體現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)價值。[7]

(二)減輕稅費

2005年3月31日，時任江西省省委書記的孟建柱視察遂川林改工作時指出:“遂川減輕稅費的政策執(zhí)行得很到位，就是要這樣，才能讓林農(nóng)得到實惠?！贝_實，“兩取消，兩調(diào)整，一規(guī)范”的林改政策讓林農(nóng)得到了很多實惠。統(tǒng)計顯示至2005年底，遂川縣實際減少涉林稅費3360萬元，林農(nóng)直接受益2475萬元。[8]但是，從另一方面來講，林業(yè)稅費的減免又勢必影響林業(yè)部門、林區(qū)鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)以及林政管理、森林防火、林區(qū)道路維修等公益性事業(yè)的建設(shè)，同時也會影響到全縣財政的整體安排。[9]

(三)放活經(jīng)營

放活經(jīng)營是遂川縣林改的一個重要方面，一方面，放活經(jīng)營使得林農(nóng)擁有了更多的自主經(jīng)營權(quán)，有利于活躍林業(yè)市場，提高林農(nóng)收益，但是其中也存在一些問題。如采伐指標的“即審即批”、“限額控制”在現(xiàn)實中操作困難，如何使得眾多、分散的林權(quán)所有者都平等地獲得采伐指標始終影響著真正的放活經(jīng)營;擇伐的采伐方式使得采伐后資源難以恢復，山場趨于荒蕪;木竹經(jīng)營地區(qū)壟斷的破除勢必影響以木竹資源優(yōu)勢吸引的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，影響林業(yè)的招商引資。[10]

(四)規(guī)范流轉(zhuǎn)

林改之后，除公益林、特種用途林和林權(quán)有爭議的林地之外，用材林、薪炭林、經(jīng)濟林以及其他林地、林木，規(guī)劃發(fā)展商品林的采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地和宜林地的使用權(quán)都可以依法流轉(zhuǎn)。[11]這就意味著國有、集體所有的森林資源也可以進行流轉(zhuǎn)，但林業(yè)局同時又規(guī)定:“村組集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林流轉(zhuǎn)，是必須經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上的大多數(shù)表決同意，并通過森林資源資產(chǎn)評估后方可流轉(zhuǎn)?！盵12]但是在現(xiàn)實的實施過程中，要經(jīng)過三分之二以上村民大會或村民代表大會表決同意這點是很難做到的，這就會導致部分人進行尋租活動或者暗箱操作，最終造成國有資產(chǎn)的流失，同時這也不利于國有、集體所有林地的流轉(zhuǎn)，不利于其產(chǎn)權(quán)價值的實現(xiàn)。

(五)林區(qū)生態(tài)

一方面，遂川縣林改之后，林木交易價格不斷上升，這就使得人們有更大的動力砍伐現(xiàn)有的林木去出售，，雖然有限額采伐的規(guī)定，但是人們在利益的誘使下勢必會想方設(shè)法多砍伐樹木去出售;另一方面，減輕稅費又使得林政管理方面經(jīng)費緊張，林業(yè)部門無法有效地執(zhí)法，控制采伐數(shù)量，這兩者之間的矛盾如不解決，最終勢必使得林區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

五、政策建議

(一)尊重歷史，尊重事實，合理解決林權(quán)爭議[13]

對于林權(quán)歸屬存在爭議的林地，如插花山權(quán)屬問題，我們應(yīng)本著尊重歷史、尊重事實的原則來合理解決。具體而言，可以參照下列標準:林改前林權(quán)是屬于誰的，誰有林權(quán)證，林改之后林權(quán)證仍然發(fā)給誰;都沒有林權(quán)證的，按照當?shù)亓曀祝郧邦愃茊栴}林權(quán)歸屬哪方，哪方擁有林地的實際控制權(quán)、收益權(quán)，則林改后權(quán)屬仍歸該方，或者誰是營林的主要方并長期管理、維護山林，則權(quán)屬歸哪方。同時，涉及到權(quán)屬有爭議的雙方所在縣的林業(yè)主管部門應(yīng)該做好溝通，本著上述原則合理劃定林地權(quán)屬。

(二)合理安排財政，多渠道解決經(jīng)費難問題

對于由于減免稅費而導致的林業(yè)各部門經(jīng)費緊張問題，應(yīng)多管齊下，從多方面努力解決。首先，縣政府應(yīng)合理安排財政支出，開源節(jié)流，通過招商引資等方式大力發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入，同時合理安排財政支出，節(jié)省三公開支，杜絕浪費;其次，為確保林區(qū)鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)，建議將育林基金分成適當向林區(qū)村級延伸;最后，還可以借鑒福建省永安市的做法，出臺相關(guān)政策收取一定的承包責任山林地使用費，標準由各村集體組織通過制定方案確定，并對原集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林允許留面積10%以下的山場作為村組公山，其收益用于支持林區(qū)鄉(xiāng)村組織和林業(yè)部門正常運轉(zhuǎn)。

(三)簡化程序，加強監(jiān)督，適當皆伐

“即審即批”在實際操作過程中應(yīng)本著簡化程序、便捷手續(xù)的原則，制定與之相配套的各類管理辦法，符合規(guī)定的立即批復，真正做到“即審即批”;在采伐指標的分配方面，應(yīng)公示所有的采伐指標，并注明分配標準及原因，增加林農(nóng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，堅決抵制暗箱操作及尋租的產(chǎn)生;采伐方式方面，對于面積較小的山林可以允許皆伐，但皆伐后，林業(yè)管理人員應(yīng)監(jiān)督林農(nóng)對皆伐地復墾，重新營林。

(四)尊重村民主體地位，鼓勵實行股份制合作經(jīng)營[14]

集體山林流轉(zhuǎn)要充分尊重村民的主體地位，山林是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)方式應(yīng)有村民自主決定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙流轉(zhuǎn)，同時可以適當放寬集體經(jīng)營山林的轉(zhuǎn)讓“必須經(jīng)過村民大會或村民代表會議2/3以上成員同意”的規(guī)定，但前提是必須加強監(jiān)督，讓林農(nóng)有更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建議集體山林實行股份制合作經(jīng)營，失去責任山的林農(nóng)同樣享有股權(quán)，并完善相關(guān)管理辦法，加強管理責任，將一些難以管理的山林采取租賃、拍賣等方式流轉(zhuǎn)，妥善安置。

(五)堅持依法治林，加大營林獎勵

對于林區(qū)生態(tài)遭破壞問題，首先，森林執(zhí)法部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，堅決打擊亂砍濫伐、破壞森林的行為，為林業(yè)生態(tài)保駕護航;[15]其次，應(yīng)依法規(guī)范林地流轉(zhuǎn)，保護林農(nóng)利益，提高林農(nóng)看山護林的積極性，林農(nóng)與森林執(zhí)法部門一起努力，共同保護森林資源;最后，應(yīng)加大森林資源培育的獎勵力度，擬定各種獎勵措施，從而激勵廣大林農(nóng)及社會各界積極投身營林、護林工作，共造秀美遂川。

[1]劉禮河.遂川縣林業(yè)志 [M].南昌:江西人民出版社，2007.

[2]袁慶明.新制度經(jīng)濟學教程[M].北京:中國發(fā)展出版社，2011.

[3]郭愛萍.林改后遂川縣農(nóng)民增收的調(diào)查與思考[R].遂川縣林業(yè)要素市場內(nèi)部資料.

[4]王禮權(quán).林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革問題的經(jīng)濟學分析[J].江西林業(yè)科技，2006，(2).

[5]張海鵬，姜志德，王克強.中國集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革研究[J].中國農(nóng)學通報，2005，(2).

[6]呂月良，施季森，張志才.福建集體林權(quán)制度改革的實踐與思考[J].南京林業(yè)大學學報:人文社會科學版，2005，(3).

[7]遂川縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研情況匯報[R].遂川縣林業(yè)局內(nèi)部資料，2004.

[8]新江鄉(xiāng)人民政府.新江鄉(xiāng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)研報告[R].遂川縣林業(yè)要素市場內(nèi)部資料.

[9]遂川林業(yè)要素市場.辦事指南[R].遂川縣林業(yè)要素市場內(nèi)部資料，2007

[10]陳幸良.新時期深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的研究[J].林業(yè)科技管理，2003，(2).

[11]彭兼明.落實八項舉措，巧調(diào)山林糾紛[R].遂川縣林業(yè)要素市場內(nèi)部資料.

[12]赴福建省三明永安市林改考察報告[R].遂川縣林業(yè)要素市場內(nèi)部資料，2004.

[13]邱道持，馮玲玲，石永明等.重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營探討[J].西南師范大學學報:自然科學版，2008，(5).

[14]謝志忠，張春霞，黃安勝等.林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的生態(tài)經(jīng)濟分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2005，(10).

[15]王禮權(quán).江西遂川縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革參與式問題研究[J].林業(yè)經(jīng)濟，2006，(8).