統(tǒng)一“棋譜” 規(guī)范“棋局”——關(guān)于統(tǒng)一性海事行政程序立法的思考

福建省地方海事局 陳 誠

統(tǒng)一“棋譜” 規(guī)范“棋局”
——關(guān)于統(tǒng)一性海事行政程序立法的思考

福建省地方海事局 陳 誠

當(dāng)前我國海事行政程序規(guī)范體系繁雜，且其內(nèi)容多存瑕疵，局限了應(yīng)有的程序指引和約束功能，難以應(yīng)對國內(nèi)國際海事行政執(zhí)法形勢。為改變現(xiàn)狀，亟須進(jìn)行統(tǒng)一性海事行政程序立法。這對于海事隊(duì)伍規(guī)范執(zhí)法行為，降低執(zhí)法風(fēng)險，提高行政效能，強(qiáng)化國內(nèi)外海事協(xié)作，加快塑造“陽光行政、廉潔高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正執(zhí)法”的海事形象具有積極意義。

海事行政程序；統(tǒng)一性立法；規(guī)范執(zhí)法

一、海事行政程序規(guī)范的必要性——從一個比喻中管窺

在“水上監(jiān)管一盤棋”這盤“棋局”中，棋手一方是作為監(jiān)管者的海事部門，另一方則是作為被監(jiān)管者的行政相對人。雙方之間是力量不對等的博弈關(guān)系，掌握執(zhí)法權(quán)的海事部門是具有優(yōu)先權(quán)和較強(qiáng)勢的一方。如果這盤棋局沒有預(yù)設(shè)一套科學(xué)合理、行之有效的“棋譜”，那么海事部門就可能依憑其手中的行政權(quán)力優(yōu)勢忽視另一方棋手的權(quán)利。譬如，海事部門即使會按照諸如“將吃兵”或“大吃小”的吃子規(guī)則與行政相對人對弈，然而如果缺乏合理有效的棋譜所限定的規(guī)范走法約束，海事部門也許會基于自身便利“跳步行棋”“越界吃子”。如此行政相對人便容易對海事部門的行政行為產(chǎn)生異議和爭訟，甚至引發(fā)水上監(jiān)管棋局的不穩(wěn)定與混亂，海事部門代表國家實(shí)施水上監(jiān)管的權(quán)威性也會降低，水上監(jiān)管就不易取得大的成效。因此，作為穩(wěn)定棋局的關(guān)鍵因素之一的“棋譜”——海事行政程序規(guī)范，值得海事部門及海事執(zhí)法隊(duì)伍高度重視和深入研究。

二、我國現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系及其癥結(jié)

（一）現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系

從當(dāng)前我國法律體系來看，海事部門行政執(zhí)法程序主要依照與海事執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)范中的程序性規(guī)定，以及海事專門規(guī)范性文件中的程序性規(guī)定。易言之，我國海事行政程序規(guī)范體系是由兩種規(guī)范形式構(gòu)成的。

1.與海事執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)范中的程序性條款

此類涉及海事行政的法律規(guī)范眾多，既有直接以海事行政為對象的特別法規(guī)范，亦有一般性的行政法規(guī)范，其中或多或少寫入了與海事執(zhí)法相關(guān)的若干程序條款，這些條款依據(jù)法律位階大致可分為三類：

（1）在狹義法律（即全國人大及全國人大常委會制定的法律）的層面上，有《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律中的程序性規(guī)定。

（2）在行政法規(guī)的層面上，有《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國船舶登記條例》等法規(guī)中的程序性規(guī)定。

（3）在部門規(guī)章、地方性立法（含地方性法規(guī)、自治條例和地方政府規(guī)章）的層面上，有《中華人民共和國海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》《中華人民共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》《交通行政處罰程序規(guī)定》等部門規(guī)章及諸如《湖北省行政執(zhí)法條例》《湖南省行政程序規(guī)定》等地方性立法中的程序性規(guī)定。

2.海事專門規(guī)范性文件中的程序性規(guī)定

由于海事行政程序?qū)ｉT法的缺失，國家和地方的交通與海事部門出臺了若干海事行政程序色彩濃厚的規(guī)范性文件，作為一種規(guī)范海事執(zhí)法行為的權(quán)宜之計。主要有兩類：一是全國性的規(guī)范文件，典型的為交通運(yùn)輸部海事局出臺的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》。二是地方性的規(guī)范文件，諸如湖南省邵陽市的《海事行政執(zhí)法程序》、江蘇省建湖縣和阜寧縣兩地的《內(nèi)河海事行政處罰程序》、江蘇省鎮(zhèn)江市的《海事行政強(qiáng)制措施實(shí)施流程》等等，種類繁多，名目各異。

（二）現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范之癥結(jié)

上述海事行政程序規(guī)范體系是海事部門行政執(zhí)法必須遵循的程序性依據(jù)，對于規(guī)范海事執(zhí)法具有積極意義。但是在新時期，面對海事行政的新形勢和新要求，既有海事行政程序規(guī)范體系已不能滿足海事執(zhí)法的需要，暴露出諸多問題：

1.體系不統(tǒng)一，制定水平不均衡，有礙實(shí)際執(zhí)法操作和行政相對人權(quán)利保護(hù)

就當(dāng)前來看，海事行政程序規(guī)范體系呈現(xiàn)散雜現(xiàn)象，特別是地方性立法及規(guī)范文件出臺繁多，制定水平卻參差不齊，這種現(xiàn)象至少隱含三大弊端：

（1）各類規(guī)范制定主體層級不同，所制定規(guī)范的效力也不同。由于目前缺乏高效有力的立法事前監(jiān)督與預(yù)評估機(jī)制，可能產(chǎn)生低位階的規(guī)范與高位階的規(guī)范相抵觸，那么低位階規(guī)范的制定便是徒勞無益，根據(jù)其進(jìn)行的執(zhí)法更是會遭受負(fù)面評價；或者出現(xiàn)同位階的規(guī)范之間相沖突，則執(zhí)法者便難以選擇適用，行政相對人也不知如何選擇對照。

（2）地方性立法及規(guī)范文件的制定可能基于本地方利益考量，造成跨界水域監(jiān)管權(quán)限的爭奪或放棄，導(dǎo)致跨區(qū)域海事執(zhí)法合作弱化，甚至出現(xiàn)以規(guī)范程序?yàn)槊?、行便利?zhí)法之實(shí)，如此將不利于海事行政效能整體提升和行政相對人權(quán)利保障。

（3）由于制定水平不均衡，有些地方的立法及規(guī)范性文件較合理完善，有些地方的則不科學(xué)不合理，使得各不同地方的行政相對人獲得的程序性保障水平不均衡，如此勢必有違社會公正。

2.重要性不突出，針對性不強(qiáng)，權(quán)威性不足，難以對海事執(zhí)法形成全面有效的程序指引和約束

這體現(xiàn)在兩方面：

（1）在法律規(guī)范層面，海事行政程序主要依附于一般性行政程序法和行政實(shí)體法的程序性條款。其中值得一提的是，作為我國首部對一般行政強(qiáng)制程序加以規(guī)范的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，以及對交通部門行政處罰程序?qū)ｉT作出規(guī)定的《交通行政處罰程序規(guī)定》，二者自然可以作為海事行政強(qiáng)制和處罰程序的有力依據(jù)。但是，海事執(zhí)法本身的特殊性和專業(yè)性，決定了其無法完全依賴一般性的行政程序規(guī)范進(jìn)行操作，而更需要仰賴具有海事執(zhí)法針對性的特別行政程序規(guī)范。因此，雖然這兩部法規(guī)擲地有聲，卻并不能完全適應(yīng)海事執(zhí)法的特殊性，許多海事行政強(qiáng)制和處罰的實(shí)施無法從中獲得程序性指引、支持和制約。

而既具有海事執(zhí)法針對性，又屬于純粹程序規(guī)范的法規(guī)，乃是2004年頒布的《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》和1990年的《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》，二者均是完善海事行政程序的重要嘗試，具有里程碑式的意義。然而二者分別僅涉及海事行政強(qiáng)制程序和海上交通事故調(diào)查的單項(xiàng)環(huán)節(jié)，無法覆蓋適用于全部海事行政執(zhí)法項(xiàng)目，加之出臺時日已久，與近年來的新法規(guī)（如2011年新制定的《行政強(qiáng)制法》等）并不完全兼容配套，因此也不足以挑起規(guī)范海事行政程序的重任。

（2）規(guī)范性文件層面的海事行政程序規(guī)定由于多為海事部門牽頭制定，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法環(huán)節(jié)覆蓋面、海事特殊性和純粹程序性的兼顧，如部海事局頒布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》，具有一定的程序指引和約束意義。但規(guī)范性文件的缺陷在于其并不屬于法律規(guī)范的范疇，所以在強(qiáng)制力、權(quán)威性與影響力上尚無法與法律規(guī)范相比擬。

由此可見，現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系存在著“位階高的規(guī)定不夠全面、規(guī)定全面的權(quán)威性又不足”的尷尬境況，這直接導(dǎo)致了其無法對海事部門形成全面、有效的程序性約束，自然無法獲得海事部門的敬畏和尊重。

3.內(nèi)容不完善，既難以應(yīng)對國內(nèi)海事執(zhí)法形勢，也無法滿足國際海事執(zhí)法需求

現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范看似繁多，實(shí)則其內(nèi)容并不翔實(shí)健全，在跨區(qū)域協(xié)作、管轄權(quán)限、調(diào)查取證、文書制作、提出異議、期限、違反程序的責(zé)任、涉外程序等一系列關(guān)鍵性程序要素上，以及許可、處罰、強(qiáng)制等各執(zhí)法環(huán)節(jié)的程序上規(guī)定得不明確、不全面、不合理或未規(guī)定。試舉三例：

（1）在跨區(qū)域協(xié)作上，未見細(xì)致的程序性規(guī)定，地區(qū)間海事合作缺乏程序保障，難有成效。

（2）在管轄程序上，僅處罰管轄規(guī)定于《海上海事行政處罰規(guī)定》中，其他海事行政執(zhí)法的管轄則未見諸詳規(guī)。而在處罰管轄爭議的問題上，該法只規(guī)定了指定管轄這種解決方案，但指定管轄又會影響執(zhí)法效率，若增加協(xié)商管轄和選擇管轄作為輔助，將有助于提高效率、增強(qiáng)合作。此外，該法亦未規(guī)定行政相對人的管轄異議權(quán)利，顯然對其不利。

（3）從相對比較完善的強(qiáng)制程序來看，也可發(fā)現(xiàn)許多問題。如現(xiàn)行法規(guī)定的海事行政強(qiáng)制措施中，“責(zé)令申請重新檢驗(yàn)”僅規(guī)定于《海上交通安全法》第17條，是否意味著其不適用于內(nèi)河海事執(zhí)法？而“責(zé)令改航”在內(nèi)河海事執(zhí)法規(guī)范中只有《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》進(jìn)行了設(shè)定，是否意味著其只能針對在我國港口和沿海水域航行的外籍船舶？二者目前均未得到有權(quán)部門的明確解釋，而這兩項(xiàng)措施本身并不具有只能適用于上述場合的特殊性，因此海事部門即使在其他場合采取這兩項(xiàng)措施也未必會被認(rèn)為有違反程序之嫌。又如，《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》中對于期限的規(guī)定極少，有鑒于水上執(zhí)法的特殊性，若參照一般性行政強(qiáng)制程序法中的期限規(guī)定，未必合理。

諸如此類問題的存在，嚴(yán)重弱化了現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范的適用性和實(shí)效性，使其難以適應(yīng)當(dāng)前及未來國內(nèi)海事執(zhí)法形勢。

另一方面，海事行政還涉及國際海事執(zhí)法問題。在涉外海事執(zhí)法活動中，執(zhí)法程序的重要性更加凸顯，因?yàn)楹竭\(yùn)發(fā)達(dá)國家通常也是西方法治發(fā)達(dá)國家，受其法系以程序?yàn)橹行牡睦砟钣绊?，其海事部門及船主、船員等行政相對人通常非常重視執(zhí)法程序的合法性。因此我國海事部門要與國外海事部門對等合作，使涉外行政相對人信服，一個重要基礎(chǔ)是海事行政程序規(guī)范必須達(dá)到一定的水平，足以對接國際海事執(zhí)法，我國現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范顯然還無法滿足這項(xiàng)需求。

綜上所述，我國現(xiàn)有海事行政程序規(guī)范是不完善的，許多執(zhí)法行為無法從中得到程序性指引、支撐和約束，這會給海事執(zhí)法滋生不公平、不規(guī)范、不陽光提供制度環(huán)境，直接影響到海事部門的權(quán)威，成為我國海事行政執(zhí)法的“阿喀琉斯之踵”。

三、癥結(jié)之解：統(tǒng)一性海事行政程序立法

要解開我國海事行政程序規(guī)范現(xiàn)存癥結(jié)，以盡快完善我國海事行政程序規(guī)范體系，使其成為規(guī)范海事執(zhí)法行為、促進(jìn)海事部門依法行政的利器，幫助海事部門下好水上監(jiān)管這盤“棋”，根本之策當(dāng)屬設(shè)計一張統(tǒng)一的“棋譜”，即制定一部全國統(tǒng)一的、合理完善的海事行政程序?qū)ｉT法。統(tǒng)一性海事行政程序法的制定應(yīng)該能夠達(dá)到以下成效，裨助解癥：

1.提高對海事行政程序的重視，培養(yǎng)程序思維，保證規(guī)范執(zhí)法和依法行政落到實(shí)處

“效率是行政的生命”，出于行政效率和行政便利的考慮，“行政官員把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的阻礙，這是自然而然的?！盵1]在現(xiàn)階段，海事行政部門也逃不出這一排斥程序的思維怪圈。為了應(yīng)對復(fù)雜多變的水上安全監(jiān)管形勢，快速高效地履行職責(zé)，盡力完成各類任務(wù)指標(biāo)，海事執(zhí)法部門不得不盡量最大化手中的行政權(quán)力效能，如此一來，抵觸和忽視法律程序的心理和思維將愈加根深蒂固，現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系的薄弱也會進(jìn)一步助長上述心理和思維。然而不按程序的執(zhí)法，即使結(jié)果是符合法律的，整個執(zhí)法行為也不能稱得上是正義的，更毋論依法行政、規(guī)范執(zhí)法了。在全國范圍內(nèi)出臺一部專門的海事行政程序法，就是要利用一部位階較高、權(quán)威較大、體系清晰、內(nèi)容完善的法律規(guī)范，對海事部門形成一種看得見、摸得著、用得上的程序性指引和約束。這部法律有如懸于海事部門頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”，時刻警醒海事部門工作人員嚴(yán)格依循程序執(zhí)法行政，從而在海事隊(duì)伍中產(chǎn)生“答步效應(yīng)”（心理學(xué)的一種重要效應(yīng)，指社會上各種成文規(guī)定和不成文規(guī)定所組成的行為準(zhǔn)則對社會成員的行為形成了一種規(guī)范和評價體系，其會逐漸滲透社會成員的心理，對其將產(chǎn)生潛移默化的影響，使社會成員明白在特定場合中應(yīng)該按照特定的行為準(zhǔn)則行事，否則將遭遇消極評價），逐步培養(yǎng)起程序性思維和意識，以程序規(guī)范推動執(zhí)法規(guī)范，進(jìn)而推動海事部門依法行政。

2.輔助推進(jìn)廉政風(fēng)險防控工作，降低海事執(zhí)法風(fēng)險，保護(hù)海事執(zhí)法人員

近年來，全國海事系統(tǒng)致力于推進(jìn)海事行政執(zhí)法廉政風(fēng)險防控工作，海事行政程序法將有力地輔助這項(xiàng)工作的開展：一來通過立法對有關(guān)執(zhí)法程序進(jìn)一步加以明確和細(xì)化，可以使執(zhí)法流程各個環(huán)節(jié)中存在的廉政風(fēng)險源顯現(xiàn)得更加清晰、排查得更為徹底；二來程序法的存在本身就是一種廉政風(fēng)險防控措施，其能夠有效地為海事執(zhí)法隊(duì)伍提供行為指引和參照，同時還能在一定范圍內(nèi)和一定程度上對未遵循防控措施的行為人追究責(zé)任，以保證防控措施的落實(shí)；三來程序性違法和瑕疵極易進(jìn)一步引發(fā)違法甚至犯罪后果，特別是在采取涉及財產(chǎn)的行政強(qiáng)制時，若沒有嚴(yán)格完善的海事行政程序法來規(guī)范諸如財產(chǎn)保全、文書制作、證據(jù)保全等行為，則會引發(fā)海事執(zhí)法人員任意作為，可能產(chǎn)生違反犯罪等各種執(zhí)法風(fēng)險。因此，海事行政程序法的出臺將有利于降低海事執(zhí)法過程中的風(fēng)險，以保護(hù)海事執(zhí)法人員。

3.減少行政相對人對海事執(zhí)法行為的異議，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威，提高執(zhí)法效能

“民不患寡而患不均”，要讓行政相對人對行政行為信服并自覺執(zhí)行，執(zhí)法結(jié)果是否合理固然很重要，執(zhí)法過程是否公正更重要。只要海事執(zhí)法行為是嚴(yán)格按照執(zhí)法程序不偏不倚、公開公正進(jìn)行的，同時相關(guān)的海事執(zhí)法程序科學(xué)合理、清晰明確，足以讓行政相對人對其內(nèi)容一目了然并便于其對照檢驗(yàn)相應(yīng)的執(zhí)法行為，那么行政相對人就會對海事執(zhí)法部門產(chǎn)生信賴，從而更加愿意服從和執(zhí)行海事部門作出的行政決定；反之，如果海事行政程序規(guī)范不完善、不合理、不明晰，那么各種海事執(zhí)法行為就很可能會被公眾認(rèn)為是缺乏行政程序依據(jù)的，難以獲得廣泛認(rèn)同和信服，進(jìn)而引起更多爭訟，使得行政資源耗費(fèi)加大，行政效率降低。所以，一部合理完善、具有較強(qiáng)操作性和約束力的海事行政程序法，并不會威脅到“效率”這一行政的“生命”，反而有助于減少行政相對人對海事執(zhí)法的異議，使海事行政決定得到自覺認(rèn)可和執(zhí)行，由此既降低了執(zhí)法的實(shí)際成本，又在較大程度上提高了執(zhí)法效能。

4.為加強(qiáng)地方間、部門間、國際間水上安全監(jiān)管管轄與協(xié)作提供法律依據(jù)和制度平臺

國內(nèi)海事執(zhí)法活動會涉及國家與地方之間、各地方之間的海事執(zhí)法管轄與協(xié)作問題，以及海事部門與其他行政部門之間的水上監(jiān)管權(quán)限劃分與協(xié)作問題，如果此類規(guī)定不完善不明確，就有可能造成各地區(qū)海事部門及其他行政部門在有益可得的事項(xiàng)上爭權(quán)奪利，在無利可圖的事項(xiàng)上推諉扯皮，“全國海事一家人、水上監(jiān)管一盤棋”便無從談起。而在涉外海事執(zhí)法活動中，如果海事執(zhí)法人員在執(zhí)法時不遵循程序，甚至連一套完善的程序性依據(jù)都無法出示，則既無法獲得涉外行政相對人的認(rèn)可和信服，也無法得到國際同行的尊重與協(xié)助。出臺一部包含合理完善的管轄與協(xié)作程序、符合國情又能適應(yīng)國際環(huán)境的海事行政程序法，可以明晰各地方、各層級、各部門之間的水上安全監(jiān)管權(quán)限及管轄范圍，強(qiáng)化不同水上執(zhí)法主體間的協(xié)調(diào)合作，防止?fàn)帣?quán)奪利、推諉扯皮；也有助于促進(jìn)我國海事執(zhí)法與國際快速接軌，提高我國海事執(zhí)法國際間協(xié)作的能力和水平?？梢哉f，統(tǒng)一性海事行政程序法的制定將為地方間、部門間、國際間水上安全監(jiān)管協(xié)作提供有力法律依據(jù)和良性制度平臺。

四、代結(jié)語：認(rèn)真設(shè)計統(tǒng)一性海事行政程序法

我國正處在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和水上產(chǎn)業(yè)的時期，必須保證一個安全穩(wěn)定的水上環(huán)境。海事部門是維護(hù)水上交通安全、強(qiáng)化水上安全監(jiān)管的重要力量，海事行政執(zhí)法的規(guī)范性有助于加強(qiáng)水上環(huán)境的和諧穩(wěn)定。而海事行政程序則是確保海事部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法的有效手段，如果能進(jìn)行統(tǒng)一性海事行政程序的專門立法，建構(gòu)一套完善合理、行之有效的海事行政程序，并以此為抓手，培養(yǎng)樹立海事隊(duì)伍的程序意識和思維，讓程序文化成為海事執(zhí)法文化的一部分，對于塑造“陽光行政、廉潔高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正執(zhí)法”的海事形象具有積極推動作用。所以，統(tǒng)一性海事行政程序立法理應(yīng)獲得高度重視、認(rèn)真對待和仔細(xì)設(shè)計，使之既能適應(yīng)國內(nèi)海事執(zhí)法，亦能對接國際海事執(zhí)法。對此，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一性海事行政程序法可以圍繞基本原則、管轄與協(xié)作程序、受理程序、調(diào)查程序、處罰程序、強(qiáng)制程序、許可程序、指導(dǎo)程序、聽證程序、異議程序、涉外程序、違反程序的責(zé)任等要素進(jìn)行設(shè)計和細(xì)化。限于篇幅，這項(xiàng)內(nèi)容在此只能一筆帶過，具體設(shè)計思路且容筆者另撰文探討。

[1]威廉·韋德.行政法[M].北京:中國大百科全書出版社,1997:94.