2012年深化改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)

彭森

今年是實施“十二五”規(guī)劃承上啟下的重要一年，也是黨的十八大勝利召開之年，要繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上取得新進展，在深化改革開放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。做好今年的改革工作，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，圍繞加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，在關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾切身利益的改革方面取得新的進展，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定奠定堅實的體制基礎。要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，把握好改革任務的輕重緩急和社會承受程度，統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)中求進；處理好加強頂層設計和尊重群眾首創(chuàng)精神的關系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；處理好改革創(chuàng)新和依法行政的關系，按照科學發(fā)展觀要求和社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律大膽探索、勇于創(chuàng)新，有效運用法制手段規(guī)范改革程序、鞏固改革成果。

一、進一步理順政府與市場的關系，更好發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用

這方面的改革任務有三個重點：加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善宏觀調(diào)控體系；進一步完善市場體系，健全資源要素價格形成機制；推動壟斷行業(yè)的改革。

一是加快推進行政體制改革。今年，要以投資、社會事業(yè)和非行政許可領域為重點，繼續(xù)深化行政審批制度改革，進一步“簡政放權(quán)”，國家只審批或核準政府投資項目與關系國家經(jīng)濟安全、涉及整體布局和影響資源環(huán)境的事項。簡化審批環(huán)節(jié)、規(guī)范審批程序，建立健全新設行政審批事項審核論證機制，強化服務監(jiān)督，為經(jīng)濟發(fā)展營造良好環(huán)境。按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革，全面完成事業(yè)單位清理規(guī)范。此外，還要加快推進機關后勤服務社會化改革，深入推進省直接管理縣（市）改革試點等。

二是完善要素市場體系和資源性產(chǎn)品價格形成機制。今年，要以深化利率市場化改革、培育面向小型微型企業(yè)和“三農(nóng)”的中小金融機構(gòu)、完善多層次資本市場等為重點，深化金融體制改革。

價格是市場經(jīng)濟資源配置的“信號燈”。目前，我國絕大多數(shù)商品和服務價格已由市場決定，但資源性產(chǎn)品主要還是實行政府定價或政府指導價，定價機制不完善的問題仍比較突出，與建立能靈活反應市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價格形成機制這個目標相比，還存在較大差距。

下一步，要繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價格改革，完善價格形成機制，理順價格關系，更好發(fā)揮市場和價格機制在合理配置資源、促進節(jié)能減排、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的作用。今年，要試行居民階梯電價制度，這項改革方案兼顧了公平與效率，能促進節(jié)約與環(huán)保，符合資源性產(chǎn)品價格改革的方向。同時，還要選擇具備條件的地區(qū)開展競價上網(wǎng)試點，完善水電、核電定價機制，進一步理順煤電價格關系。要擇機推出成品油價格改革方案，縮短調(diào)價周期，改進調(diào)價操作方式，提高機制運行透明度。做好天然氣價格形成機制改革試點工作，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系。要開展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點等。通過這些改革舉措，保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行，推動節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

三是深化國有企業(yè)和壟斷行業(yè)改革。要堅持國有經(jīng)濟“有進有退、有所為有所不為”的方向和原則，推進國有資本向涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)調(diào)整集中，優(yōu)化國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局。繼續(xù)推進國有大型企業(yè)公司制股份制改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高創(chuàng)新能力和整體素質(zhì)，做優(yōu)做強一批國有企業(yè)。

要按照完善基本經(jīng)濟制度和保障公平競爭的要求，遵循行業(yè)特點和技術經(jīng)濟規(guī)律，堅決打破行政分割，強化對自然壟斷的監(jiān)管，建立健全普遍服務機制，形成有效競爭的市場格局。今年，要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點，研究推進農(nóng)村電力體制改革。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，擴大三網(wǎng)融合試點范圍，推動廣電、電信雙向進入和信息基礎設施共建共享、互聯(lián)互通。

四是完善和落實鼓勵民間投資、非公有制經(jīng)濟、中小企業(yè)健康發(fā)展的政策措施。進一步放寬市場準入，抓緊研究打破壟斷、公平準入、鼓勵競爭的具體政策，鼓勵民間投資進入鐵路、市政、金融、能源、社會事業(yè)等領域。今年，要重點完善支持小型微型企業(yè)發(fā)展的財稅金融政策，健全社會化服務體系，著力解決非公有制初創(chuàng)企業(yè)和小微企業(yè)稅費負擔重、融資難等問題，營造各種所有制經(jīng)濟公平競爭、共同發(fā)展的良好環(huán)境。

二、進一步理順中央與地方以及地方各級政府間財政分配關系，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性

上一輪財政體制改革確立了我國中央與地方經(jīng)濟關系的基本框架，長期以來為我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但近年來，在財權(quán)、事權(quán)關系上存在的問題也越來越引起人們的關注。一方面，基層政府支出責任和壓力越來越大、對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越高；另一方面，根據(jù)現(xiàn)行支出責任和分配制度，公共服務的支出由多級政府分擔，也容易造成責權(quán)不清，互相推諉，這就要求繼續(xù)深化財稅體制改革，特別是進一步完善分稅制。

從稅收制度來看，目前，我國已基本形成了以增值稅、消費稅、營業(yè)稅為主的間接稅與企業(yè)所得稅、個人所得稅、部分財產(chǎn)稅為主的直接稅并重的稅制結(jié)構(gòu)，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)在保證國家財政收入、加強宏觀調(diào)控，促進保障改善民生方面都發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，進一步改革稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，也已經(jīng)成為擺在我們面前的重要任務。深化財稅體制改革，加快構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制，對于調(diào)動中央和地方兩個積極性，將穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生更好地結(jié)合具有重要意義。

一是理順政府間分配關系。要按照財力與事權(quán)相匹配的要求，逐步實現(xiàn)以中央、省、市縣三級財政為基礎，重點在基本公共服務領域，劃清各級政府間事權(quán)和支出責任。其中，部分適合更高一級政府承擔的事權(quán)和支出責任要適當上移。按照政府可支配財力與支出責任相適應的原則，完善分稅制，使地方財政稅源基礎得到保障。

二是完善財政轉(zhuǎn)移支付等制度。要增加一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，特別要增加對基層政府轉(zhuǎn)移支付的比例，完善縣級財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務的能力。今年要繼續(xù)深化國庫集中收付、政府采購及國債管理制度改革，完善預算編制和執(zhí)行管理制度，穩(wěn)步推進地方預算、決算公開，提高預算完整性和透明度。

三是改革和完善稅收制度。重點是合理調(diào)整消費稅征收范圍和稅率，研究將部分高能耗、高排放的產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。研究制定環(huán)境保護稅費改革方案，推進環(huán)境保護稅相關立法工作。目前，上海已在交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)中正式啟動營業(yè)稅改征收增值稅改革試點，改革可能會暫時減少地方政府財政收入，但對于抓住機遇、加快服務業(yè)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要意義。推進房產(chǎn)稅改革有利于引導居民合理的住房需求，有利于促進進一步發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。有關部門正在認真總結(jié)上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點經(jīng)驗，在此基礎上，研究制定住房保有和交易環(huán)節(jié)稅收改革方案，適當擴大試點范圍。

三、進一步理順城市與農(nóng)村的關系，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展

我國城鎮(zhèn)化率雖然已超過50%，但城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)還沒有得到根本改變，城鎮(zhèn)內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象又開始顯現(xiàn)。這種“雙二元結(jié)構(gòu)”制約著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須下決心打破。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，做好農(nóng)村改革和農(nóng)民工市民化這兩篇大文章。

一是深化土地管理制度改革。城鎮(zhèn)化不可避免地要占用農(nóng)民土地，關鍵在于怎么占用，利益怎么分配。近年來，各方面對加快修訂土地管理法、推進集體土地征收制度改革呼聲很高，這是一件一頭連著農(nóng)民利益、一頭連著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的大事。做好這件事，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。要以新的思路和舉措更好地維護農(nóng)民權(quán)益，不僅要增加農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營收入，更要重視維護農(nóng)民在土地、財產(chǎn)、就業(yè)、社會保障和公共服務等方面的權(quán)益。按照嚴格保護耕地和建立城鄉(xiāng)平等的要素交換關系的原則，今年要制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。同時，抓好農(nóng)村土地管理的基礎性制度建設，抓緊覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，穩(wěn)步擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。集體林權(quán)制度改革要基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務。

二是完善農(nóng)村發(fā)展體制機制。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化越是快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)的基礎地位越是重要。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展受耕地、水資源的制約越來越大，進一步提高產(chǎn)量最根本的要靠科技進步。重點是有效整合科技資源，推動產(chǎn)學研、農(nóng)科教緊密結(jié)合，深化農(nóng)業(yè)科研院所改革，完善農(nóng)業(yè)科研立項和評價機制，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術體系建設，促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。同時，要繼續(xù)推進國有農(nóng)場、林場、林區(qū)體制改革，深化水利體制改革。

三是維護好農(nóng)民工合法權(quán)益。要著力解決好農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)問題，促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，努力解決其薪酬、子女上學、住房租購等實際問題，逐步將城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務覆蓋到農(nóng)民工，放寬中小城市落戶條件，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，讓進城的農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)。

四、進一步理順經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，深化社會領域改革，促進社會和諧穩(wěn)定和公平正義

當前，我們既面臨著加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的繁重任務，又要為發(fā)展改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。要特別重視解決好人民群眾反映強烈的突出問題，解決好關系人民群眾切身利益的重大問題，加強保障和改善民生工作的制度建設，增強公平性、透明度、可持續(xù)性。

一是深化收入分配制度改革。目前我國收入差距擴大的趨勢仍未根本扭轉(zhuǎn)，群眾對收入分配領域存在的問題高度關注，引發(fā)社會矛盾的風險不容忽視。因此，要注重提高發(fā)展的包容性，把促進社會公平特別是機會公平放在更加突出的位置，合理調(diào)整國民收入分配格局，理順收入分配關系，使城鄉(xiāng)居民收入增長和經(jīng)濟增長大體保持同步，逐步縮小收入分配差距。今年要抓緊制定收入分配制度改革總體方案。此外，還要完善工資制度，健全工資正常增長機制，規(guī)范公務員津貼補貼制度，繼續(xù)推進事業(yè)單位實施績效工資，改革國有企業(yè)工資總額管理辦法。

二是深化社會保障制度改革。近年來，按照廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保障的覆蓋范圍進一步擴大，社會保障待遇穩(wěn)步提高，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度已經(jīng)基本建立。但社會保障領域面臨的困難還比較突出，仍存在著城鄉(xiāng)間和群體間不平衡、制度不銜接、資金支付壓力大等矛盾和問題。繼續(xù)深化社會保障制度改革，要量力而行，盡力而為，在完善制度、提高水平、增強能力上下功夫。今年要加快研究城鎮(zhèn)企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

三是深化教育科技文化衛(wèi)生等體制改革。堅持優(yōu)先發(fā)展教育，促進教育公平，提高教育質(zhì)量。改革的重點是，促進義務教育均衡發(fā)展,推動公共教育資源向中西部、農(nóng)村、邊遠、民族地區(qū)和城市薄弱學校傾斜。全面實施素質(zhì)教育，推進學校民主管理。完善學前教育體制機制，加強覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系建設。推動高等教育以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，大力發(fā)展面向市場需求的職業(yè)教育等。要繼續(xù)深化科技體制改革，促進科技與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，使經(jīng)濟發(fā)展更多建立在科技進步和創(chuàng)新的基礎之上。今年，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革已進入關鍵階段，要實施醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革“十二五”規(guī)劃，繼續(xù)建立健全覆蓋全民基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。繼續(xù)加強城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，鞏固完善國家基本藥物制度，以縣級為重點推進公立醫(yī)院改革，加快形成多元辦醫(yī)格局。文化體制改革方面，要按照黨的十七屆六中全會的精神和部署，加快推進經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制，完善公共文化服務體系，深化文化行政管理體制改革，促進文化大發(fā)展大繁榮。

此外，還要注重擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需相互促進，進一步轉(zhuǎn)變對外經(jīng)濟發(fā)展方式，全面提升開放型經(jīng)濟水平。外需在我國需求結(jié)構(gòu)中仍然具有十分重要的作用，特別是對于有效利用產(chǎn)能、充分吸收就業(yè)舉足輕重。今年，要繼續(xù)保持對外貿(mào)易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強政策制定和執(zhí)行協(xié)調(diào)配合。引導外資到中西部地區(qū)投資，擴大服務開放，依法開展外資并購國家安全審查，保護中外投資者合法權(quán)益。我國正處于對外投資加快發(fā)展的重要階段，要完善境外投資規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務和管理機制，有重點、有步驟地實施好“走出去”戰(zhàn)略。

（摘自作者3月28日在全國經(jīng)濟體制改革工作會議上的講話）