北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量提升潛力研究

陳 茜，段建南，孔祥斌，趙 晶

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，長(zhǎng)沙410128；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，北京100193）

耕地保護(hù)是國(guó)家糧食安全的根本，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［1］，對(duì)于北京這樣的特大城市而言，保護(hù)耕地尤為重要?！侗本┦型恋乩每傮w規(guī)劃》（2006—2020年）提出在符合國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田劃定的相關(guān)要求、尊重現(xiàn)狀、確保質(zhì)量及因地制宜的前提下［2］，集中連片保護(hù)基本農(nóng)田，設(shè)立九個(gè)基本農(nóng)田集中分布區(qū)，涉及延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山七區(qū)縣。九大片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是北京市未來(lái)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，也是未來(lái)安排土地整理項(xiàng)目的重點(diǎn)區(qū)域。保護(hù)區(qū)以有效增加基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地?cái)?shù)量，建設(shè)高質(zhì)量連片基本農(nóng)田為目標(biāo)。

耕地?cái)?shù)量的增加主要有三個(gè)來(lái)源，即農(nóng)用地中的非耕地通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)田整理轉(zhuǎn)化為耕地［3－5］，建設(shè)用地中的農(nóng)村居民點(diǎn)和廢棄工礦通過(guò)整理和復(fù)墾轉(zhuǎn)化為耕地，未利用開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化為耕地分析各部分潛力［6－8］。綜合評(píng)價(jià)保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量潛力和釋放可行性，以期為保護(hù)區(qū)耕地利用提供可靠依據(jù)。

1 研究區(qū)概況與資料來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

北京市位于北緯39°28′—41°25′，東經(jīng)115°25′—117°30′，全市土地面積16 807.8km2，地勢(shì)西北高、東南低。其中平原面積6 390.3km2，占總面積的38%；山區(qū)面積10 417.5km2，占62%。隨著北京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為首都和國(guó)際大都市的郊區(qū)，北京市基本農(nóng)田的功能也趨于多樣化?；巨r(nóng)田除了具有生產(chǎn)功能、食品安全功能、社會(huì)保障功能外，還具有阻隔城鎮(zhèn)蔓延、生態(tài)保障、儲(chǔ)備城市遠(yuǎn)期發(fā)展備用地的功能。《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》提出，根據(jù)“優(yōu)質(zhì)耕地，集中連片；不跨區(qū)界，易于管理”的原則劃定了九個(gè)基本農(nóng)田集中分布區(qū)。9大片分別是延慶平原片、昌平東部片、順義西北片、順義東部片、平谷西南片、通州東部片、通州南部片、大興南部片、房山東南片等九片地區(qū)。九片區(qū)合計(jì)總規(guī)模為218 423.61hm2，占北京市總面積的13%。北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是北京市未來(lái)耕地和基本農(nóng)田利用與保護(hù)的重點(diǎn)，也是未來(lái)安排農(nóng)田整理項(xiàng)目的重點(diǎn)區(qū)域。承擔(dān)著為北京提供高質(zhì)優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)；也有著發(fā)展規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，開(kāi)展北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量提升潛力研究，對(duì)于維護(hù)北京市食品供給安全、實(shí)現(xiàn)耕地資源多功能保護(hù)有著重要的意義。

將2008年土地利用現(xiàn)狀圖與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃基本農(nóng)田地塊進(jìn)行空間疊加分析，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)有超過(guò)六成的現(xiàn)狀耕地劃入了基本農(nóng)田保護(hù)地塊，規(guī)模約為62 657.27hm2，占基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀耕地總量的64.52%（圖1）。

圖1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地和基本農(nóng)田分布情況

1.2 資料來(lái)源

九大片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)集中了北京市耕地資源的精華部分，不僅具備較高的生產(chǎn)能力，同時(shí)也是承載耕地社會(huì)服務(wù)功能和景觀生態(tài)功能以及實(shí)現(xiàn)耕地多功能利用與保護(hù)的重要載體。本研究對(duì)象為北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地，研究數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市2008年土地利用現(xiàn)狀圖、九大片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍以及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保護(hù)地塊分布圖以及同比例的地形圖、土壤圖、2009年北京市統(tǒng)計(jì)年鑒及相關(guān)地籍調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。在ArcGIS 9.3的支持下，獲取評(píng)價(jià)指標(biāo)的屬性數(shù)據(jù)，并建立相應(yīng)的空間數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2 農(nóng)用地中現(xiàn)狀非耕地變成耕地的潛力

從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)用地利用現(xiàn)狀出發(fā)，分析各地類轉(zhuǎn)換成耕地的可能性和可行性，并根據(jù)實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)勘查情況，分析判斷農(nóng)用地中現(xiàn)狀非耕地增加耕地?cái)?shù)量的潛力。農(nóng)用地中的園地、林地、草地以及其他農(nóng)用地具備轉(zhuǎn)變成耕地的可能性，從三級(jí)類來(lái)看，適合轉(zhuǎn)化為耕地資源的主要是上述用地類型中的可調(diào)整地類，如可調(diào)整園地、可調(diào)整林地（包括可調(diào)整有林地、可調(diào)整未成林造林地、可調(diào)整苗圃）、可調(diào)整養(yǎng)殖水面以及其他農(nóng)用地中的田坎、農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地、曬谷場(chǎng)用地等。

2.1 可調(diào)整地類可作為耕地增加的來(lái)源

可調(diào)整地類指按照《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》（國(guó)土資發(fā)（1999）511號(hào)）精神，1999年以后除生態(tài)退耕以外，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整原因，將耕地改為園地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的土地?？烧{(diào)整地類在歷史上由耕地轉(zhuǎn)換而來(lái)［9］，是有作為耕地使用的前提條件和實(shí)施可行性的［10］。若遇極端情況，如首都人口數(shù)量極大限度擴(kuò)張，糧食安全遭遇巨大危險(xiǎn)，外埠供給難以接續(xù)，可考慮將這部分潛力作為應(yīng)急調(diào)整為耕地的后備來(lái)源［11－12］。

現(xiàn)有可調(diào)整園地可轉(zhuǎn)為耕地的數(shù)量為2 905.33 hm2，可調(diào)整林地中可轉(zhuǎn)為耕地的數(shù)量為1 883.77 hm2，上述各地類轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐目蓪?shí)現(xiàn)手段主要為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與市場(chǎng)需求變化有很大的關(guān)系，在應(yīng)急狀態(tài)下，可將這部分用地作為耕地?cái)?shù)量增加的來(lái)源之一。

2.2 農(nóng)田整理是增加耕地?cái)?shù)量的主要來(lái)源

農(nóng)田整理是增加耕地?cái)?shù)量的主要來(lái)源之一。一般情況下，耕地?cái)?shù)量的增加應(yīng)該通過(guò)農(nóng)田整治來(lái)實(shí)現(xiàn)。據(jù)測(cè)算，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)田整理潛力約為3 300hm2（表1）。

表1 農(nóng)用地中非耕地轉(zhuǎn)為耕地的數(shù)量統(tǒng)計(jì)

3 建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐臐摿?/h2>

建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐淖钪饕獊?lái)源是居民點(diǎn)和廢棄工礦通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整理和復(fù)墾補(bǔ)充為耕地。按照2008年北京市土地利用現(xiàn)狀，九大片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)共有農(nóng)村居民點(diǎn)用地23 627.05hm2，采礦用地14 892.18hm2。這些用地將是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的重要來(lái)源。

3.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力和增加耕地?cái)?shù)量的確定

按照人均用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理潛力約為12 863hm2，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地的54%；按照戶均用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力約為17 921hm2，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地的76%；按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)不同整理模式和標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的潛力為11 000hm2；以其他相關(guān)研究分析計(jì)算得到的基本農(nóng)田保護(hù)居民點(diǎn)騰退潛力約為7 000～11 800hm2。

綜合考慮，確定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)用地潛力至少約為10 000hm2。結(jié)合北京市土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃專題等有關(guān)研究，確定基本農(nóng)田重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)增加耕地系數(shù)為75%。因此，按照上述標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)騰退補(bǔ)充耕地約為7 500hm2。可見(jiàn)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)騰退潛力相對(duì)較大，同時(shí)難度也較大且需要較大財(cái)政支持。

3.2 土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量確定

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)938.29hm2可復(fù)墾工礦用地，以廢棄工礦和閑散用地為主。從宜農(nóng)適宜性來(lái)看，適宜復(fù)墾為耕地的復(fù)墾區(qū)面積為511.34hm2。其中分布于地形平坦、農(nóng)業(yè)耕作條件較好地區(qū)的可優(yōu)先作為耕地后備資源，因此考慮坡度因素后，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)適宜復(fù)墾為耕地工礦面積為363.99hm2。從地塊規(guī)模來(lái)看，工礦用地單片規(guī)模較小的工礦復(fù)墾為耕地的可能性較小，因此認(rèn)為地塊單片面積大于2hm2以上的地塊，復(fù)墾為耕地的可能性較大。最終確定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)廢棄工礦復(fù)墾退補(bǔ)充耕地的潛力約為272.24hm2，北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地的潛力并不大。

4 未利用地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地潛力

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，荒草地面積最大，占全部未利用地的一半以上，在各片區(qū)均有分布，其主要分布在延慶平原片區(qū)、順義東部片和順義西北片。

本研究不將河流水面和湖泊水面納入到未利用地開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)范圍中。考慮到開(kāi)發(fā)耕地基本自然因素限制，以坡度＞25°、土層厚度＜30cm、海拔高度＞1 200 m作為臨界值，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)2008年土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)中將該部分不宜開(kāi)發(fā)的未利用地（4 208.11hm2）剔除，確定保護(hù)區(qū)內(nèi)待開(kāi)發(fā)未利用土地資源總量為7 871.18hm2，其中荒草地6 138.12hm2。

通過(guò)建立系統(tǒng)、科學(xué)的耕地后備資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［13］，多層次地計(jì)算了北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地后備資源面積及其分布，較為全面的反映了保護(hù)區(qū)內(nèi)后備耕地資源的現(xiàn)狀及開(kāi)發(fā)的可行性。

（1）單純考慮自然宜耕性北京市的耕地后備資源面積已經(jīng)非常有限了，北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)適宜開(kāi)發(fā)的耕地后備資源面積僅有4 769.92hm2。

（2）如果考慮到土地開(kāi)發(fā)的生態(tài)安全等限制因素，那么基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)能夠開(kāi)發(fā)的耕地后備資源則更少，僅為3 092.94hm2。

（3）土地開(kāi)發(fā)主要以政府財(cái)政支持為主，如果沒(méi)有政府財(cái)政支持，土地開(kāi)發(fā)則無(wú)經(jīng)濟(jì)可行性。

（4）土地開(kāi)發(fā)應(yīng)盡量以規(guī)模較大的地塊為主。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)自然、生態(tài)均適宜開(kāi)發(fā)的未利用地中，地塊面積大于2hm2的數(shù)量為1 500.20 hm2，地塊面積大于20hm2的數(shù)量為617.97hm2，地塊面積大于50hm2的數(shù)量?jī)H為147.12hm2，因此，按照《北京市土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》（京國(guó)土耕［2005］828號(hào)）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，地塊面積大于2 hm2的未利用地開(kāi)發(fā)可行性較大。

按照上述思路，研究確定北京市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)未利用地開(kāi)發(fā)潛力為1 500.20hm2，按照補(bǔ)充耕地系數(shù)不低于60%計(jì)算，未利用地開(kāi)發(fā)可補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量約為900hm2，主要分布在順義東部片和平谷西南部片。

5 耕地?cái)?shù)量潛力

根據(jù)以上分析，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)數(shù)量可增加潛力總量為16 761.34hm2（表2）。

表2 北京基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)數(shù)量提升潛力

圖2 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量潛力

由圖2可以看出，農(nóng)用地現(xiàn)狀非耕地轉(zhuǎn)為耕地潛力為8 089.1hm2，約占總潛力的一半，其中通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地潛力為4 789.1hm2，但這部分潛力受市場(chǎng)結(jié)構(gòu)影響顯著，較難控制，正常情況下不作為補(bǔ)充耕地的重點(diǎn)來(lái)源。通過(guò)農(nóng)田整理增加耕地潛力為3 300hm2，考慮到生態(tài)保護(hù)和實(shí)施的可控性，可將農(nóng)田整理3 300hm2作為該部分提升潛力的重點(diǎn)來(lái)源。

建設(shè)用地整理補(bǔ)充耕地潛力共7 772.24hm2，其中通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加耕地潛力為7 500hm2，廢棄工礦復(fù)墾增加耕地潛力為272.24hm2，該部分潛力較大，但實(shí)施過(guò)程中所需的經(jīng)濟(jì)投入較大，需要以政府主導(dǎo)，因地制宜、統(tǒng)籌安排。

未利用地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地潛力為900hm2，潛力數(shù)量不大，考慮到實(shí)施難度和經(jīng)濟(jì)投入，該部分應(yīng)以政府為主導(dǎo)進(jìn)行合理規(guī)劃。

九大片基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，不僅承擔(dān)著為北京提供高質(zhì)優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)，也有著發(fā)展規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，將發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)田建設(shè)作為該區(qū)農(nóng)田的方向，使該區(qū)農(nóng)業(yè)做大做強(qiáng)。利用可提升潛力規(guī)模，使城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民點(diǎn)鑲嵌在耕地生態(tài)系統(tǒng)基質(zhì)之中，讓耕地遍布城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)周邊，形成空曠的綠色空間，既提供生態(tài)服務(wù)，又形成農(nóng)田景觀，滿足人們多方面的需要。本研究對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)非耕地（農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地）轉(zhuǎn)化為耕地的可能性和可行性以及轉(zhuǎn)化條件進(jìn)行了全面的分析，測(cè)算了在目前的技術(shù)水平條件下，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地?cái)?shù)量增加的潛力。

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