從格力廢標案看政府采購

一、案例介紹

2008年9月，計劃投資4億多元的廣東省廣州市番禺中心醫(yī)院開始公開進行項目招標。其中空調安裝這一塊，分為三個子項目：醫(yī)技樓、住院部和門診樓。其采購方是廣州番禺區(qū)歷史上最大的公建衛(wèi)生項目，總建筑面積達18萬平方米，醫(yī)院設置床位200張，日門診量為5000人次。據報道，醫(yī)院一期實際總投資迄今已經高達9.8億元。格力廣州銷售公司對該醫(yī)院的門診樓進行投標。門診樓變頻多聯(lián)空調器設備采購及安裝，包括室外機314臺，室內機1198臺，政府預算為2220萬元，格力報價為1700萬元。隨后格力按照行業(yè)規(guī)則，提交標書，交納項目保證金。2008年11月4日，項目評標委員會進行評標，從技術（45％）、實物（15％）、價格（40％）三個方面對所有的競標企業(yè)綜合評分。相比項目2220萬元的總標的，格力報價下浮20％，廣東省石油化工建設集團公司下浮3.1％，其他投標人報價下浮分別為0.5％、2.3％、1.9％。憑借價格優(yōu)勢，格力成為第一中標候選人。番禺中心醫(yī)院的采購代理機構——廣州市政府集中采購中心一方面給廣州格力發(fā)去了“預中標”的通知，要求格力將營業(yè)執(zhí)照等資質證明原件拿去確認；另一方面，要求采購人——番禺中心醫(yī)院進行確認。采購人方面對于格力中標一事遲遲不予確認，稱其標書未能滿足項目要求的某些條款。為了核實情況，2008年11月18日，番禺區(qū)財政局政府采購辦決定由廣州市政府采購中心重新組織原來的評標專家，對該項目進行復審。第二次評標，專家們得出了與第一次完全相反的結論：格力的標書不符合要求。三天之后，廣州市政府采購中心發(fā)布了中標結果：第一中標候選人為廢標，項目順延給第二中標候選人——廣東石化公司，其以2151萬元中標。廣東石化成立于1986年，是一家國有建筑業(yè)企業(yè)，注冊資金為6017萬元。主要經營化工石油、機電設備安裝、管道、消防設施、市政公用、房屋建筑、裝修裝飾、環(huán)保工程總承包等等。被一家非空調行業(yè)且以高出400萬元報價中標的企業(yè)打敗，格力方面感到疑點重重。為了恢復自己的中標人資格，取消廣東石化的中標資格，2009年初格力向番禺財政局的上一級機構——廣州市財政局申請行政復議。此時，番禺中心醫(yī)院與廣東石化卻早已經簽署了合同，并展開施工。廣州市財政局根據格力提供的材料及證明，對格力進行了第三次評標，仍以格力標書無法滿足項目條款要求為由，堅持廣東石化為合法中標人。

二、具體分析

政府采購，是各級政府及所屬單位為日常政務的開展或者為公眾提供公共產品，按照法定的程序和方式從市場上購買商品、工程和服務行為。本案例中，番禹中心醫(yī)院的采購，是以公開投標為招標方式、集中采購為執(zhí)行模式的政府采購。采購方為番禹中心醫(yī)院，廣州市政府集中采購中心為執(zhí)行機構，廣州市財政局對此次采購具有審批權和監(jiān)管權。

（1）格力失標，廣州財務局給出的原因為：一是對于招標書中的重點星號要求條件，格力的投標書未予以相應的回應，且部分技術參數指標嚴重不達標；二是格力400萬元的價格優(yōu)勢來至于其幾乎為零的售后服務，而廣東石化的售后服務費用為400萬左右，廣州財務局懷疑格力售后服務可能存在不到位的情況；三是第二次和第三次重審中，廣州市政府采購中心選取的專家評委對格力標書的意見達成一致：格力不符合本次項目的所有要求，廢標有效。（2）疑點解析：第一，中標者或非“良人”？廣州市番禹中心醫(yī)院空調安裝招標項目第一輪評審中，格力被宣布“預中標”，番禹中心醫(yī)院的質疑使得廣州市財政局組織第二次評審，評審結果為廣州石化。廣東石化在廣州市工商局的登記資料顯示，廣東石化成立于1986年，是一家國有建筑業(yè)企業(yè)，注冊資金為6017萬元。主要經營化工石油、機電設備安裝、管道、消防設施、市政公用、房屋建筑、裝修裝飾、環(huán)保工程總承包等等。據相關機構事后披露，廣東石化中標前，就與美的簽訂協(xié)議，番禹中心醫(yī)院的空調設備實則為美的的產品。廣東石化在該項目中，能作為獨立的參標者，得益于本次招標書中采購方將以前參標者資格需為空調廠家或者經銷商改為只需要獲得廠家的代理授權的條款。美的緣何不自身參與競標，而是授權廣東石化呢？第二，技術問題還是文字游戲？廣州市財政局對格力起訴的回擊中，認為格力技術參數不達招標書星號要求，而格力給出的解釋是格力是符合招標書條款的，番禹發(fā)出的必須具備16KW的空調裝備，格力是以兩個8KW組合或者一個16KW單獨配置，旨在給客戶更多的選擇空間。雙方各執(zhí)一詞，難分真假。從招標的角度看，政府采購意在合理使用納稅人所繳財款，為政府及相關事業(yè)單位提供與之相適應的軟件和硬件環(huán)境，更好的處理國家、社會及人民事務。顧及到公平公正原則，維持競標公正也未嘗不可，但此次招標的價格層面，卻讓人感到匪夷所思。廣州石化的競標價格高出格力400多萬，相對于采購中心發(fā)出的2220萬，下浮3.1％；格力下浮20％，其他投標人報價下浮分別為0.5％、2.3％、1.9％：對招標書的較真換來的是400萬的額外支付。廣州財政局在事后的解釋中指明400萬來自于售后服務的差距，格力的售后服務報價僅為4萬，而廣州石化為400萬左右，而在行業(yè)中，格力空調的的返修率是相當低的，售后一向是幾乎免費。第三，欲迎還拒的復審。格力在第一輪評審中春風得意，卻在二輪復審中，慘遭滑鐵盧。一怒之下，告到廣州市財政局，財政局做出復審無效，需進行第三次審核。第三次在評審專家無法告知公眾、單獨對格力進行審核、評審視頻不能公示、格力質疑專家制冷制熱不分而非專家的情況下，宣布格力廢標，廣州石化中標。各種緣由，筆者無法探究，但審核的程序和人員，加之廣州財政局顧左右而言他的各種回擊，復審平白間多出了意思欲迎還拒的意味。

三、現象層面下的政府采購制度問題

（1）信息不對稱。信息不對稱不僅僅指采購方、委托方、競標方對招標信息的掌握程度不同。其一是在公開招標的情況下，某些競標方提前通過內幕人員知曉招標的核心機密，從而能在競標時間前提前準備。其二，政府采購部門與供應商之間的信息不對稱，政府部門應對現代社會品種繁多的產品，在信息掌控不足的情況下，難免在價格質量方面受到廠商欺騙。就供應商而言，由于經驗知識的不夠，廠家的產品雖頗具競爭力，實力也比較雄厚，但對系統(tǒng)的技巧性的進入政府采購市場缺乏了解，在政府投標中經常受挫。比如說缺乏基本的報價技巧，一味壓低價格，甚至以低于雙方可承受價格參與競標，使得評標人對其產品質量產生懷疑，以致廢標。又或者投標文件不符合要求，許多企業(yè)對投標知識不了解，對投標文件研究不透，造成廢標。（2）道德風險。道德風險在利益分配層面上來自于代理人和委托人利益分配不均，委托人可理解為本案例中的采購方，代理人則是中介機構；在激勵約束機制上來自于社會選擇和個人選擇之間的差異。在我國現行的政府采購制度的內容來看，制度結構、運行機制均沒有制訂專門解決個人理性和集體理性一致的相應防范、程序和機制。即使部分地區(qū)的政府采購部門制訂了以上制度，但往往沒有相應的執(zhí)行力。（3）監(jiān)管規(guī)范缺失。監(jiān)督管理一直以來是我國政府采購中的軟肋：監(jiān)管的職權邊界模糊，監(jiān)管組織的行為標準和規(guī)范缺失，監(jiān)管組織的信息披露不足，我國政府采購若能解決上述三個問題，政府監(jiān)管對政府采購的公正、公平將起到極好的促進作用。管理的職權邊界模糊往往導致管理者介入采購環(huán)節(jié)，是的政府采購的執(zhí)行方與監(jiān)督方曖昧不清，監(jiān)管如同虛設。監(jiān)管組織的監(jiān)督內容在沒有明確的標準和規(guī)范的情況下，監(jiān)督的內容便不合理，監(jiān)管容易變得模糊抽象，失去針對性和有效性。監(jiān)管組織信息披露不足，一方面涉及政府采購的透明度，另一方面為政府采購方與競標方合謀提供的溫床，后果之嚴重可見一斑。

參考文獻

[1]吳總建．我國政府采購制度中的缺陷及制度探討[J]．四川大學學報．2006（5）

[2]梁戈敏．中國政府采購道德風險及其規(guī)避[M]．經濟科學出版社，2011