當(dāng)前農(nóng)村低保發(fā)放的不規(guī)范性探析

【摘要】保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定重要的一道安全網(wǎng)是農(nóng)村最低生活保障制度，它保障了農(nóng)村困難居民的基本生活，并推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但我國目前農(nóng)村低保的發(fā)放存在著不規(guī)范現(xiàn)象，引發(fā)一些農(nóng)村社會(huì)矛盾，影響了農(nóng)村低保制度的聲譽(yù)。對(duì)這些問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的考察并找出具體有效的對(duì)策措施，使這些不規(guī)范性得到有效破解，是當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)亟待解決的問題。本文分析了當(dāng)前農(nóng)村低保發(fā)放不規(guī)范的表現(xiàn)、成因，并對(duì)如何解決提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；最低生活保障；民生；不規(guī)范；措施

一、農(nóng)村低保發(fā)放的不規(guī)范性是當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)亟待解決的問題

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但是，由于受城鄉(xiāng)二元化制度的制約，我國的社會(huì)保障制度分成農(nóng)村最低生活保障和城市最低生活保障兩個(gè)部分。建國之后，農(nóng)村實(shí)行的是家庭與集體相結(jié)合，以家庭為主的保障模式。1996年，民政部下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》兩個(gè)文件，我國農(nóng)村居民最低生活保障制度工作進(jìn)入實(shí)驗(yàn)階段，農(nóng)村的最低生活保障制度逐漸完善與發(fā)展起來。截至2010年底，全國5214萬人得到農(nóng)村低保，全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金445.0億元，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月17.0元。農(nóng)村低保制度對(duì)于改善我國農(nóng)村的貧困現(xiàn)象有積極的意義，同時(shí)為體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性、構(gòu)建和諧社會(huì)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有力支持。但是，我國目前農(nóng)村低保工作還存在不盡如人意的地方，其中，低保發(fā)放的不規(guī)范性存在較普遍。這既影響了干群關(guān)系，誘發(fā)了鄰里沖突；又損害了黨和政府的形象，敗壞了農(nóng)村低保制度的聲譽(yù)。對(duì)這些問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的考察并找出具體有效的對(duì)策措施，使這些不規(guī)范性得到有效破解，是當(dāng)前農(nóng)村低保制度建設(shè)亟待解決的問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村低保發(fā)放不規(guī)范的表現(xiàn)及成因

（一）低保對(duì)象的確認(rèn)有難度

農(nóng)村居民收入界定的模糊性是現(xiàn)階段確定農(nóng)村低保對(duì)象難的原因之一，主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)民收入難以貨幣化。農(nóng)作物如糧食等轉(zhuǎn)化而來的收入，在農(nóng)村居民的收入中占很大比率。而農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格常隨著市場(chǎng)波動(dòng)，這樣將農(nóng)產(chǎn)品向貨幣轉(zhuǎn)化，并將其界定為農(nóng)民收入時(shí)就有很大的隨意性。此外，農(nóng)民自產(chǎn)自銷的農(nóng)產(chǎn)品也很難界定。第二，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。除了自然災(zāi)害的影響和農(nóng)作物收成的季節(jié)性因素之外，農(nóng)民外出務(wù)工的收入如何界定也成了難題。第三，有年老父母和子女分離的情況。一些子女企圖把自己應(yīng)該承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府，而將父母與自己分離，單獨(dú)為此申請(qǐng)農(nóng)村低保。低保工作核實(shí)家庭人均收入時(shí)是以家庭為單位的，這就加大了計(jì)算時(shí)的難度。

（二）救助資金短缺、方式單一、救助效果不明顯

資金短缺是農(nóng)村低保建設(shè)和發(fā)展的重要難題，資金的籌集與落實(shí)已經(jīng)成為農(nóng)村低保制度實(shí)施的最核心的問題?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村低保的資金來源渠道單一，數(shù)量有限。國家的支持多體現(xiàn)在政策上，直接的財(cái)政撥款不多，大多由省級(jí)以下的財(cái)政承擔(dān)，這常常出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象。如今，中央已漸漸加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保的補(bǔ)貼力度，然而一些地方卻存在著資金缺口不斷變大的問題，主要原因在于基層政府對(duì)農(nóng)村低保資金投入的多少，并沒有硬性規(guī)定。不少部門大膽的停止了農(nóng)村低保工作，讓這項(xiàng)工作名存實(shí)亡，或者將其與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)混為一談。同時(shí)，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部沿海地區(qū)由于政府財(cái)力雄厚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，所以低保的水平高于中西部地區(qū)，中西部有些地區(qū)甚至因?yàn)橘Y金缺乏還沒開展農(nóng)村低保工作。從總體上來看，我國農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)還是偏低的，大部分地區(qū)都低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，徘徊在50%～80%之間，這一數(shù)據(jù)表明低保在貧困農(nóng)村的作用很低，可以說是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)民的一些實(shí)際問題。此外，基層政府往往根據(jù)上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助情況和政府財(cái)政狀況來確定當(dāng)?shù)氐捅５谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，并不是按照當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的基本物質(zhì)需求來確定，造成最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定存在主觀隨意性。農(nóng)村低保工作沒有引起基層政府的足夠重視，僅被當(dāng)成是一項(xiàng)德政工程，沒有硬性的標(biāo)準(zhǔn)，這不利于低保制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（三）法律法規(guī)的缺位，管理體系不規(guī)范

我國目前還沒有一部統(tǒng)一的法規(guī)針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度，基本上是地方制定行政文件依此展開工作。目前，只有民政部印發(fā)的《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》和《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，對(duì)有條件建立農(nóng)村低保的地區(qū)提出了原則性的指導(dǎo)意見，此外沒有專門針對(duì)農(nóng)村低保工作的全國性文件。由于剛性法律法規(guī)的缺失，農(nóng)村低保管理的不規(guī)范、退保困難等都是極易碰到的問題。另外，動(dòng)態(tài)管理的農(nóng)村低保應(yīng)該是每季度或每年核查一次，但在實(shí)施的過程中卻又是一番景象，往往迫于上級(jí)的壓力才偶爾形式上的走訪一下，給付標(biāo)準(zhǔn)和低保對(duì)象一直保持不變，不注重實(shí)際情況的了解。此外，低保金的合理使用也是突出的問題，這主要是由于對(duì)低保資金的使用沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。

（四）尚未有專職機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員配備

我國目前設(shè)立低?？频闹挥锌h級(jí)以下的少數(shù)民政部門，一般由民政部門下屬的社會(huì)救災(zāi)救濟(jì)科來統(tǒng)一負(fù)責(zé)大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保。在完成本部門的主要日常性事務(wù)之后，很多工作人員還要在緊迫的時(shí)間內(nèi)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行調(diào)查審核，身兼數(shù)職難免力不從心，審核工作無法做到公正、客觀。農(nóng)村低保工作的有效開展，還需要信息化、網(wǎng)絡(luò)化的辦公條件，由于經(jīng)費(fèi)缺乏，建設(shè)滯后，也使騙保、漏保有了可乘之機(jī)。

（五）不完善的退保機(jī)制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中的規(guī)定，應(yīng)該定期審核、動(dòng)態(tài)管理農(nóng)村低保，當(dāng)?shù)捅?duì)象的家庭收入超過低保的標(biāo)準(zhǔn)，需將其剔除低保行列。剛性發(fā)展是社會(huì)保障的發(fā)展特征，農(nóng)村低保也保留了這一特征，它的范圍和水平也是剛性發(fā)展的，意味著待遇水平會(huì)逐漸提高，覆蓋的范圍會(huì)不斷擴(kuò)大，這使得現(xiàn)階段受益的群體不愿放棄已享受的待遇。因此，在推行農(nóng)村低保的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)有的低保對(duì)象經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)了也不愿意退保。

三、解決農(nóng)村低保發(fā)放不規(guī)范的措施

（一）保障對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)的確定要合理

家計(jì)調(diào)查作為社會(huì)保障領(lǐng)域中的重要手段，是預(yù)算了家庭收入之后，計(jì)算出其與低保線標(biāo)準(zhǔn)的差距，之后進(jìn)行補(bǔ)助。理論上說，家計(jì)調(diào)查能區(qū)別貧困程度、甄別貧困人口。若能準(zhǔn)確測(cè)量家庭收入，家計(jì)調(diào)查對(duì)于對(duì)于現(xiàn)金形式的救助制度來說是合適的測(cè)量辦法。如今，很多發(fā)達(dá)國家都利用家計(jì)調(diào)查來確定貧困人群，制定救助金額。對(duì)于如何精確確定低保對(duì)象，筆認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的家計(jì)調(diào)查的這個(gè)經(jīng)驗(yàn)可以適當(dāng)借鑒，但要保證家計(jì)調(diào)查系統(tǒng)的獨(dú)立性和有效性。最低生活保障線是確定最低生活保障對(duì)象的依據(jù)，然而不能一概而論的認(rèn)為于最低生活保障線的農(nóng)村家庭都可得到保障救助，貧困的原因還要被考慮到審核之中。對(duì)于因疾病或意外事故造成的失去勞動(dòng)能力、生活水平處于貧困線下的孤、老、弱、病、殘人都應(yīng)該納入保障范圍。

（二）引入多元化資金籌集機(jī)制，搭建公益幫扶平臺(tái)

目前我國低?；I集資金的形式是各級(jí)財(cái)政分?jǐn)?，這種方式體現(xiàn)了我國重視民生的發(fā)展策略，但是這種方式過于單一，存在以一定的風(fēng)險(xiǎn)。建立多元化的籌資理念不但可以擴(kuò)大低保資金籌集的范圍，而且可以提高低保資金的補(bǔ)助水平，幫助資金快速到位。多元化的資金籌集可主要從以下幾個(gè)方面入手：第一，開征社會(huì)保障稅。國外的成功經(jīng)驗(yàn)證明，由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一征收社會(huì)保障稅所得資金，統(tǒng)一上交國家財(cái)政，并要求主要用于向落后的中西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央財(cái)政專戶專用。第二，爭(zhēng)取社會(huì)捐助。與低保相關(guān)的捐助委員會(huì)要在社會(huì)上廣泛建立起來，除了廣泛的宣傳農(nóng)村低保制度，還要積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)低保用戶捐款捐物。第三，實(shí)行彩票福利制。在國家對(duì)農(nóng)村最低生活保障投資十分有限的情況下，發(fā)行專項(xiàng)福利彩票有利于聚集分散的群眾資金，改變農(nóng)村最低生活保障資金來源單一化的現(xiàn)狀?？偟膩碚f，農(nóng)村最低生活保障資金的籌集渠道可以歸納為：社會(huì)保障稅轉(zhuǎn)移支付資金、地方各級(jí)財(cái)政撥入資金、中央財(cái)政撥入資金、低保福利彩票、社會(huì)捐助資金等幾種方法。

（三）完善法律體系

低保工作能夠有效、有序的開展離不開完善的法律體系。進(jìn)行最低生活保障的法律法規(guī)制度建設(shè)是完全必要的，也是低保工作開展的重要保障。要逐步建立起以全國人大常委會(huì)制定的《農(nóng)村社會(huì)保障法》為核心的法律制度，還要對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)章和細(xì)則進(jìn)行完善，這才能使農(nóng)村低保工作走上法制軌道，增強(qiáng)其可操作性和穩(wěn)定性。

（四）加大低保監(jiān)督工作的透明度，監(jiān)督和自律為一體

最低生活保障工作的順利開展離不開高素質(zhì)的人力資源，為了達(dá)到理想的專業(yè)水平，對(duì)低保工作人員要進(jìn)行定期培訓(xùn)，以保證低保工作者的自身素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平。同時(shí)要建立專門的信息披露平臺(tái)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)來監(jiān)督低保工作，防止工作中出現(xiàn)任人唯親、徇私舞弊的現(xiàn)象。作為一項(xiàng)基本的社會(huì)保障制度，農(nóng)村最低生活保障制度要達(dá)到維持農(nóng)村貧困群眾基本生活平水的目的，這有利于體現(xiàn)我國社會(huì)主義的優(yōu)越性。因此，群眾應(yīng)能利用監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)對(duì)農(nóng)村低保工作的開展進(jìn)行監(jiān)察。另外，農(nóng)村低保工作的工作透明度和宣傳力度要不斷加強(qiáng)。電視、報(bào)刊、廣播等大眾媒介都要被各級(jí)政府有關(guān)部門利用起來，宣傳農(nóng)村低保的制度與政策，清晰透徹的解釋農(nóng)村低保政策，爭(zhēng)取最大面積的宣傳農(nóng)村低保政策。保障低保對(duì)象評(píng)定公正、公平的有效手段之一是低保公示，它讓群眾相互監(jiān)督，更直接的參與、了解農(nóng)村低保工作。此外，在鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立公示欄，及時(shí)公開動(dòng)態(tài)動(dòng)態(tài)變化情況，舉報(bào)電話、舉報(bào)箱等也是及時(shí)收到群眾監(jiān)督的好辦法。保證監(jiān)督機(jī)制的可操作、高透明度才能使農(nóng)村低保工作有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

我國由臨時(shí)性社會(huì)救濟(jì)向制度化社會(huì)保障轉(zhuǎn)型的重要一步便是建立、實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，這對(duì)于農(nóng)村貧困人口基本生活的保障制度化有積極的意義。建立農(nóng)村低保制度是解決貧困人口溫飽問題的有效措施和重要保障。要保證農(nóng)村低保制度持續(xù)健康的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)村低保發(fā)放不規(guī)范這個(gè)問題，相關(guān)部門要高度重視。只有在實(shí)踐中不斷完善農(nóng)村低保制度，才能不斷縮小城鄉(xiāng)差距，在社會(huì)發(fā)展中真正保障貧困農(nóng)民的利益，維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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