海南行政體制改革“深水”試航

審批制度是行政管理體制中最重要、最有效的環(huán)節(jié)，是改革的深水區(qū)。通過(guò)改革，海南行政審批呈現(xiàn)全新氣象，清除了制約海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制障礙，也為行政管理體制改革突破打開(kāi)了缺口

“以前去政府辦事要跑很多部門(mén)、很多個(gè)地方?，F(xiàn)在在政務(wù)中心一個(gè)地方就能辦幾個(gè)部門(mén)的事，效率比以前快多了。而且門(mén)也不難進(jìn)，臉也不難看了?！薄缎】怠酚浾咴诤Ｄ鲜≌?wù)中心服務(wù)大廳隨機(jī)采訪海南一家企業(yè)負(fù)責(zé)人，他如是表達(dá)了自己來(lái)政務(wù)中心辦事的感覺(jué)。在忙碌的政務(wù)中心辦事大廳中進(jìn)進(jìn)出出的企業(yè)辦事人員，讓人感受到海南省行政審批制度改革帶來(lái)的新氣象。

就在一個(gè)月前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2012年法治藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告(2012)》中，也充分分析總結(jié)了海南以“三集中” （人員集中、項(xiàng)目集中、權(quán)力集中）為核心的行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林認(rèn)為，海南這項(xiàng)改革具有范本意義。

省長(zhǎng)鞠躬 力推改革

2008年７月1日，海南省人民政府政務(wù)服務(wù)中心（簡(jiǎn)稱(chēng)海南省政務(wù)中心）低調(diào)啟動(dòng)運(yùn)行。雖然沒(méi)有邀請(qǐng)省領(lǐng)導(dǎo)出席，但是當(dāng)天工作人員發(fā)現(xiàn)海南省委書(shū)記、時(shí)任海南省長(zhǎng)羅保銘還是第一時(shí)間來(lái)到了政務(wù)中心，這讓所有人都很意外，讓政務(wù)中心的工作人員感到自己使命之重。

正如羅保銘在此前的動(dòng)員大會(huì)上所講，作為特區(qū)，我們有責(zé)任有義務(wù)在體制機(jī)制創(chuàng)新方面走在全國(guó)前列。而當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)顯示，海南省行政審批即時(shí)辦理件為18項(xiàng)，低于吉林、四川的即辦件，比吉林省少206項(xiàng)，比四川省少44項(xiàng)，行政審批即時(shí)辦結(jié)率吉林是24%，四川7%，海南僅為2%。

“個(gè)別機(jī)關(guān)工作人員把公務(wù)當(dāng)特權(quán)，拿執(zhí)法當(dāng)借口，玩忽職守，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；有的得過(guò)且過(guò)，上班時(shí)間上網(wǎng)聊天玩游戲，辦事拖拉，效率低下，等等。這些現(xiàn)象已經(jīng)損害了海南特區(qū)的形象，損害了海南的發(fā)展環(huán)境?！绷_保銘的講話(huà)擲地有聲。

海南省政務(wù)中心主任袁秀梅向《小康》回憶道，當(dāng)時(shí)省長(zhǎng)為了推動(dòng)好這項(xiàng)工作，在動(dòng)員會(huì)上專(zhuān)門(mén)給所有與會(huì)同志深深地鞠了一躬，這讓大家都十分感動(dòng)。而袁秀梅也感受到自己走馬上任的政務(wù)中心主任的擔(dān)子之重。

正因?yàn)槿绱?，海南省行政審批改革步子邁得更大，改革更加徹底，最終走出了以“三集中”為核心的行政審批體制改革之路。

“三集中，三不變” “不交權(quán)，就交帽”

當(dāng)時(shí)的情況是：行政運(yùn)作中，審批權(quán)非常分散，各個(gè)政府組成部門(mén)都有少則十幾項(xiàng)、多則上百項(xiàng)的行政審批權(quán)，如何將這些權(quán)力全部集中到一個(gè)中心？如何保證這些權(quán)力的運(yùn)作得到更好的監(jiān)督？

為此，海南政務(wù)中心在總結(jié)各地實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出了海南的做法，各廳局設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政審批辦公室，將原來(lái)分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)全部向該辦公室集中，其他處室不再具有審批職能，而行政審批辦公室及其工作人員成建制進(jìn)駐中心，辦公室主任就是首席代表。

比如，海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳共有48項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，以前分散在7個(gè)處，由3位副廳長(zhǎng)分管，涉及53名審批工作人員，使用7枚公章。進(jìn)入政務(wù)中心后，成立了審批辦，編制人員在內(nèi)部進(jìn)行調(diào)劑，抽調(diào)11個(gè)人，把7枚公章全部廢除掉，改為審批辦1枚公章，在大廳里按照“一個(gè)窗口對(duì)外，一站式審批，一條龍服務(wù)，一個(gè)窗口收費(fèi)”的模式開(kāi)展工作。最終構(gòu)建起“三集中”（人員集中、項(xiàng)目集中、權(quán)力集中）和“三不變”（職能、權(quán)力、人員編制不變）的行政審批體制。

這些前所未有的改革舉措，帶給海南省級(jí)政府部門(mén)的震動(dòng)也是前所未有的。用政務(wù)中心主任袁秀梅的話(huà)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程是“革各廳局各處室的命”，“不交權(quán)，就交帽”。

為避免政務(wù)中心“掛號(hào)”不“看病”，海南省推出首席代表制，由部門(mén)行政首長(zhǎng)對(duì)審批辦首席代表依法委托授權(quán)，授予行政審批專(zhuān)用章，全權(quán)負(fù)責(zé)本部門(mén)的審批工作。目前約有93％的審批辦件直接由首席代表批準(zhǔn)。去年，海南省政務(wù)中心辦理10.6萬(wàn)多件審批辦件。

海南省在不改變?cè)行姓徟墒跈?quán)的前提下，在各個(gè)委、廳、局內(nèi)部剝離原有各處室的審批權(quán)，再?gòu)母鱾€(gè)委、廳、局特別是其負(fù)責(zé)人手中相對(duì)剝離審批權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)了科學(xué)配置審批權(quán)的“權(quán)力集中”。

“分工不分家” “分離不分力”

2012年2月24日，在海南政務(wù)中心，由中國(guó)社科院法學(xué)研究所主辦的“法制政府建設(shè)與行政審批制度改革研討會(huì)”上，袁秀梅說(shuō)，海南行政審批制度在體制上改革后，在審批制度上也進(jìn)行改革，有幾種運(yùn)行模式。第一種是在大廳內(nèi)能夠?qū)徟甑?，審批辦主任有權(quán)批準(zhǔn)的，在大廳可以直接辦結(jié)，這部分占了1240個(gè)項(xiàng)目的87%。第二種是有些審批項(xiàng)目需要檢測(cè)、專(zhuān)家認(rèn)證、開(kāi)會(huì)討論，在大廳內(nèi)無(wú)法一次性審批，就從網(wǎng)上傳回去，請(qǐng)各有關(guān)廳局的處室拿意見(jiàn)，請(qǐng)有關(guān)的專(zhuān)家來(lái)評(píng)審，對(duì)特殊的審批項(xiàng)目還要開(kāi)會(huì)研究，廳領(lǐng)導(dǎo)審批后，最終意見(jiàn)審批辦公室審查把關(guān)。第三種運(yùn)行模式是聯(lián)合審批。

同時(shí)，還建立了若干個(gè)運(yùn)行機(jī)制，就是協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、會(huì)審機(jī)制，和廳局保持審批、管理、監(jiān)督三分離，但做到“分工不分家”。把審批交給專(zhuān)業(yè)的審批隊(duì)伍，管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有審批職能了，管理是專(zhuān)業(yè)化管理，他們之間互相聯(lián)系、互相通報(bào)情況，做到審管“分離不分力”。

海南省政府從一開(kāi)始就把對(duì)許可審批權(quán)的監(jiān)督擺上重要位置，并做出明確規(guī)定：實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。不管哪一級(jí)出問(wèn)題，一律追究“一把手”責(zé)任。

海南省副省長(zhǎng)林方略向《小康》表示，“三集中”審批模式的運(yùn)行還采取了“八公開(kāi)”，即對(duì)所有進(jìn)駐的行政許可、行政審批項(xiàng)目，通過(guò)新聞媒體、政府網(wǎng)站、文本示范、辦事指南等途徑或形式向社會(huì)公開(kāi):公開(kāi)項(xiàng)目名稱(chēng)、法律依據(jù)、辦事程序、申報(bào)材料、承諾時(shí)限、收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)，統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)和審批程序；實(shí)行了“五件制”(承諾件、即辦件、聯(lián)辦件、報(bào)批件和答復(fù)件)限制審批人員的自由裁量權(quán)；實(shí)行審管分離，利用電子政務(wù)做載體，使審批的權(quán)力受到中心管理部門(mén)、本單位、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)、新聞媒體和辦事群眾的多重監(jiān)督等多種有效措施，構(gòu)建出了一個(gè)政務(wù)服務(wù)廉潔管理平臺(tái)。

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年在接受《小康》采訪時(shí)表示，海南省在行政審批制度改革上，清除了制約海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政審批體制機(jī)制障礙，體現(xiàn)了行政管理體制改革的精髓，代表了行政管理體制改革的方向。

《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告(2012)》稱(chēng)，海南選擇行政審批制度進(jìn)行改革，是從行政管理體制中最重要、最有效的環(huán)節(jié)入手，牽一發(fā)而動(dòng)全身，是進(jìn)一步深化行政管理體制改革的有效突破口。

（圖說(shuō)）

高效審批 海南省政務(wù)中心內(nèi)，一位辦事群眾在整理材料，在這里可實(shí)現(xiàn)一站式審批，提高了審批效率。