公共危機(jī)管理中的公民參與:價(jià)值困境與路徑選擇

姜慶志 冷向明

摘要：公民參與是公共危機(jī)管理的一個重要問題。社會資本理論是分析社會發(fā)展的一種重要理論，對公民參與具有較強(qiáng)的解釋力。本文梳理了公民參與、公共危機(jī)管理和社會資本的相關(guān)概念和內(nèi)涵，以社會資本為中介和基礎(chǔ)分析了公共危機(jī)管理中公民參與的價(jià)值；在社會資本缺失和負(fù)外部性下討論了公民參與公共危機(jī)管理的困境；并通過社會資本的投資和自我完善分析了公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公民參與；社會資本；公共危機(jī)管理

中圖分類號：D035.29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1502(2012)01-0042-06

一、問題提出和概念梳理

(一)問題的提出：實(shí)踐與理論的雙重要求

進(jìn)入21世紀(jì)后，人類面臨的公共危機(jī)突發(fā)性更強(qiáng)、破壞性更大、發(fā)生頻率更高、化解更難，傳統(tǒng)意義上以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)管理面臨極大的挑戰(zhàn)，政府處理公共危機(jī)失敗的現(xiàn)象頻發(fā)。研究者開始注重公民在公共危機(jī)管理中的作用，并且取得了豐富的研究成果。目前關(guān)于公民參與公共危機(jī)管理的研究多是總結(jié)性質(zhì)的，而利用相關(guān)理論進(jìn)行專題論述比較少。實(shí)踐和理論研究的需求是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)?？紤]到公民參與和公共危機(jī)管理自身的特點(diǎn)，本文采用社會資本理論作為研究視角。社會資本理論是20世紀(jì)90年代興起的一種理論，探究的是社會變遷的動因和社會發(fā)展的基本要素，強(qiáng)調(diào)的是社會自主活動的重要性，與公民參與有著高度的關(guān)聯(lián)。社會資本的這種理論關(guān)懷為本文分析提供了著力點(diǎn)。

(二)相關(guān)概念的梳理

1公共危機(jī)管理：多元主體與系統(tǒng)管理

關(guān)于公共危機(jī)管理的定義比較多，吳興軍認(rèn)為，公共危機(jī)管理是政府及其他公共組織在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止和減輕公共危機(jī)災(zāi)害的管理活動。筆者比較贊同這個觀點(diǎn)。這一定義既承認(rèn)了公共危機(jī)管理主體的多樣性，又承認(rèn)了公共危機(jī)管理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。系統(tǒng)管理學(xué)派認(rèn)為系統(tǒng)可根據(jù)研究問題的需要分為目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng)、技術(shù)子系統(tǒng)、社會心理子系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)和管理子系統(tǒng)，該分類方法同樣適用于公共危機(jī)管理系統(tǒng)：化解危機(jī)和為社會提供公共產(chǎn)品是其目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng)；相關(guān)技術(shù)和設(shè)備是其技術(shù)子系統(tǒng)；管理主體的行為動機(jī)和角色等是其社會心理子系統(tǒng)；管理體制、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、管理原則和程序等構(gòu)成了體制結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)；各種管理機(jī)構(gòu)如預(yù)防監(jiān)測機(jī)構(gòu)、指揮決策機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了公共危機(jī)管理的管理子系統(tǒng)。

2公民參與(Cifizen Participation)：歷史演變與現(xiàn)實(shí)考量

在公共管理研究領(lǐng)域，關(guān)于公民參與的闡述有三對不同的傾向：“工具具理性”與“價(jià)值理性”、“效率取向”與“公平取向”、“主導(dǎo)地位”與“從屬地位”。發(fā)展到現(xiàn)在公民參與追求的是民主價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是主導(dǎo)地位，尋求的是效率和公正的平衡。進(jìn)入現(xiàn)代社會后，不同范式下公民參與的涵義并不存在嚴(yán)格的區(qū)分，只是在核心特征上有所傾向。遵循理論與現(xiàn)實(shí)相符合的原則，本文是基于新公共管理的視角討論公民參與的。通過對不同觀點(diǎn)的整理，我們認(rèn)為公民參與是指公民(個體和組織)基于公民責(zé)任和公共利益，通過一定的方式和途徑，與政府等多元公共管理主體合作管理社會公共事務(wù)，供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動與過程。

3社會資本(Social Capital)理論概述：內(nèi)涵、屬性和要素

社會資本理論的代表人物主要有五位：布爾迪厄，他認(rèn)為社會資本是一個社會或群體所具有的現(xiàn)實(shí)的或潛在的資源集合體，主要由確定社會或群體成員身份的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成；科爾曼認(rèn)為社會資本存在于不同行為者之間的相互關(guān)系結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為人與人的關(guān)系；帕特南認(rèn)為社會資本是普通公民參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中互惠和信任的規(guī)范，是一種公共財(cái)產(chǎn)；林南認(rèn)為社會資本是嵌入到社會結(jié)構(gòu)中的資源；福山認(rèn)為社會資本是一種有助于兩個或更多的個體之間相互合作、可用事例說明的非正式規(guī)范。社會資本的基本屬性表現(xiàn)為：(1)隱形資產(chǎn)；(2)準(zhǔn)公共物品性質(zhì)；(3)自我強(qiáng)化性；(4)外部性。社會資本的正外部性能夠降低交易成本，有助于解決信息不對稱的問題；能增強(qiáng)社會心理的穩(wěn)定，強(qiáng)化社會成員的身份和認(rèn)同，使組織資源得到共享；規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)能使公民比較容易解決集體問題，提高個體決策的理性；信任能使社會平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。社會資本的負(fù)外部性主要是指排斥圈外人、對團(tuán)體成員要求過多、限制成員的個人自由和反社會危險(xiǎn)。社會資本由信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個要素構(gòu)成，林南曾將社會資本劃分為個人和團(tuán)體兩個層面。

二、公民參與公共危機(jī)管理的價(jià)值：社會資本語境下的解釋

對公民參與之于公共危機(jī)管理的價(jià)值，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從社會資本—公民參與和公民參與—公共危機(jī)管理兩個層面出發(fā)。理清社會資本對公民參與的作用機(jī)制、公民參與對公共危機(jī)管理的作用機(jī)制，才能真正了解這三者之間的關(guān)系。

(一)社會資本之于公民參與的價(jià)值

公民參與是在政府和市場雙重失敗下尋找到的第三條道路；社會資本是為了突破國家和社會二元對立的解釋模式；雙方都尋找到了國家和市場的“中間地帶”——公民社會，這是公民參與和社會資本的自然情結(jié)。帕特南從政治學(xué)的角度分析了公民政治參與和社會資本之間的邏輯關(guān)聯(lián)性：一是社會資本是民主進(jìn)步的決定性因素；二是社會資本來源于公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會資本對新公共管理視角下的公民參與同樣具有解釋力——合法性和有效性的解釋。

合法性是政治學(xué)的一個概念，其要義在于“由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受”，也就是信任。信任是合法性的必要不充分條件，能夠?yàn)楣駞⑴c帶來合法性。社會資本理論為我們提供了這樣一種觀點(diǎn)：信任存在于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，是一種無形資產(chǎn)，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，不被某人和某個組織所特有。一定社區(qū)內(nèi)，任何組織和個人只要得到了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的信任，就擁有了管理該范圍公共事務(wù)的合法性。當(dāng)然這種合法性也是相對的，會隨著社會資本的發(fā)展而發(fā)生變化。公民參與有效性問題一直為人們所詬病，社會資本特有的功能提供了解決思路，這可以從個體和團(tuán)體進(jìn)行分析。個體層面的社會資本主要是指人際關(guān)系和成員資格。公民擁有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越廣泛，越容易達(dá)成信任與合作；政治生活中的成員資格是指公民權(quán)利，這是公民參與的前提；個體的資本還能提高公民參與的知識儲備和抗壓能力。團(tuán)體層面的社會資本主要包括信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的傳遞速度、促使互惠行為的實(shí)現(xiàn)，公民參與中的信任表現(xiàn)為政府、NGO和個體公民等社會成員之間的信任；社會規(guī)范為公民提供了參與規(guī)則，社會規(guī)范是指正式的規(guī)定和非正式的習(xí)俗，這能保證公民參與的有序性；社會網(wǎng)絡(luò)是組織之外的各種聯(lián)系，構(gòu)成了公民參與的機(jī)制，“水平結(jié)構(gòu)”的網(wǎng)絡(luò)有利于傳遞社會信任，容易使公民參與發(fā)揮出正效應(yīng)(見圖1)。

(二)公民參與之于公共危機(jī)管理的價(jià)值

公民參與公共危機(jī)管理的相關(guān)論述比較多，多數(shù)將其作為政府管理的補(bǔ)充，是體制外變量。按照社會資本理論的觀點(diǎn)，公民自組織的網(wǎng)絡(luò)是產(chǎn)生社會資本的重要因素，不是社會管理的補(bǔ)充，而是社會管理的有機(jī)組成。研究公民參與應(yīng)當(dāng)擺脫“功利主義”的觀點(diǎn)，著重分析其作用機(jī)制。按照對公共危機(jī)管理的認(rèn)識，我們借助系統(tǒng)管理模型對其進(jìn)行分析。

目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng)上：公共危機(jī)管理的價(jià)值是保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)是有效地解決公共危機(jī)。公共利益是各種社會利益的有機(jī)整合，公民參與使最廣泛的利益得到了表達(dá)，在這樣一個過程中，公民參與增強(qiáng)了公共危機(jī)管理維護(hù)公共利益的價(jià)值取向；社會擁有廣闊的資源，完善的公民合作網(wǎng)絡(luò)能夠調(diào)集最廣泛的社會資源，提高公共危機(jī)管理的效率。技術(shù)子系統(tǒng)上：隨著公共危機(jī)管理日益復(fù)雜，單一的管理主體不能滿足其日益增長的技術(shù)和設(shè)備要求，公民參與能夠提高技術(shù)和設(shè)備的供給效率和適應(yīng)性。心理子系統(tǒng)上：在角色定位上，公民不再是被動的接受者，而是主動的管理者和責(zé)任的承擔(dān)者，公民和政府及社會成員之間是一種水平關(guān)系；在影響力上，公民參與使得社會的信任增加，消除了不必要的恐慌，社會心理得以穩(wěn)定。體制結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)上：社會成員之間不是垂直的關(guān)系而是一種平行的關(guān)系，是相互影響和相互作用的關(guān)系，能促進(jìn)公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)；公民參與嵌入到公共危機(jī)管理的各個環(huán)節(jié)中，可以全方位提高危機(jī)管理的能力；公民的自救行動緩解了公共危機(jī)管理的財(cái)政壓力；公民參與使得信息溝通機(jī)制更加順暢，降低了管理成本和風(fēng)險(xiǎn)。公民參與也使得管理原則發(fā)生了轉(zhuǎn)變——封閉處理轉(zhuǎn)為公開處理，以政府為核心轉(zhuǎn)為以公民為核心。公民參與給管理子系統(tǒng)帶來的轉(zhuǎn)變主要是使管理主體多元化，全方位地影響到預(yù)警預(yù)防監(jiān)測機(jī)構(gòu)、指揮決策機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然一次成功的危機(jī)處理也能增強(qiáng)社會成員之間的互信和共識，促進(jìn)公民自組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育(見圖2)。

(三)結(jié)論：起到基礎(chǔ)和中介作用的社會資本通過對這兩對關(guān)系的分析，我們得到這樣一種循環(huán)：社會資本能夠解釋公民參與的合法性，同時又能夠促進(jìn)公民有效地參與，有效的公民參與能夠提高公共危機(jī)管理的效果；成功的公共危機(jī)管理能夠提高公民參與的能力和有效性，有效的公民參與又能夠增加社會資本的存量。在這樣一組關(guān)系當(dāng)中，不管是公民參與對公共危機(jī)管理的影響，還是公共危機(jī)管理對公民參與的影響，都是通過消耗和增加社會資本發(fā)生的。

三、公民參與公共危機(jī)管理的困境：社會資本缺失和負(fù)外部性下的分析

雖然公民參與對公共危機(jī)管理有很高的價(jià)值，但現(xiàn)實(shí)中往往達(dá)不到理論上的效果：公民的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力較弱；行動能力和社會影響力較弱；缺乏制度化和組織化保證；增加了管理成本等。公民參與公共危機(jī)管理的困境表現(xiàn)為外在困境(外部因素的制約)和內(nèi)在困境(內(nèi)在價(jià)值的困境)。這兩方面的困境主要反映在社會資本的缺失和社會資本的負(fù)外部性上。

(一)社會資本缺失對公民參與有效性的制約

社會資本存量小的社會被稱為“碎片化社會”，碎片化社會中個體主義泛濫、組織化程度低、社會壁壘廣泛存在。在公共危機(jī)管理中，社會資本的缺失降低了公民參與的積極性和處理公共危機(jī)的能力，導(dǎo)致了公民參與的低效。公共危機(jī)管理不同于其他管理，對信任的要求特別高，信任的缺乏使社會成員之間難以達(dá)成互惠行動，容易造成集體行動的困境，導(dǎo)致公共危機(jī)的擴(kuò)散以及次生災(zāi)害的發(fā)生。公共危機(jī)管理是一個系統(tǒng)管理，需要社會的協(xié)同努力，社會資本的缺失使得社會自組織化程度降低，限制了公民參與作用的發(fā)揮。公民參與公共危機(jī)管理需要一定的規(guī)范和制度來保證和約束，規(guī)范的缺失容易導(dǎo)致無序的參與，從而增加公共危機(jī)管理的難度。

(二)社會資本負(fù)外部性對公民參與價(jià)值的質(zhì)疑

在社會資本豐富的社會，公民參與同樣面臨自身價(jià)值的困境，正如奧斯特羅姆所說：“所有類型的資本都可能會產(chǎn)生危害而不是福利，因此無法保證創(chuàng)造社會資本就一定能增加人類福利?！鄙鐣Y本帶給公民參與價(jià)值的困境體現(xiàn)在以下三個方面：公民參與存在著作用半徑，作用半徑是指系統(tǒng)的有效服務(wù)范圍，主要表現(xiàn)為地域半徑、種族半徑、組織半徑和階層半徑，作用半徑的存在使得公共利益難以得到保證，也縮小了利益受眾的范圍，容易產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”；公民參與存在著合法性危機(jī)和反社會風(fēng)險(xiǎn)，信任并不能充分證明參與的合法性，而且當(dāng)一個組織的目標(biāo)與社會利益相悖時，往往會成為公共危機(jī)的制造者；公民參與使社會存在碎片化的危險(xiǎn)，奧斯本曾指出，隨著公民參與的擴(kuò)大，“我們今天的大眾社會被分割成成千上萬的碎片，呼聲越來越來自于單一的利益集團(tuán)”。公民在參與公共危機(jī)管理時也很難避開這些價(jià)值困境：公民參與的作用半徑使得小團(tuán)體行為時常發(fā)生，公共危機(jī)發(fā)生時，存在矛盾的團(tuán)體相互之間往往采取漠視甚至是落井下石的做法，容易引發(fā)持久深層的公共危機(jī)，這在種族社會里特別明顯；公民參與公共危機(jī)管理具有道德風(fēng)險(xiǎn)，特別是在自然災(zāi)害發(fā)生時，社會資本豐富的團(tuán)體往往會選擇犧牲其他群體的利益來維護(hù)自身的利益，這使得社會資本的負(fù)外部性擴(kuò)大；公民參與要求社會各階層的利益得到反映，公民參與使得公共危機(jī)管理系統(tǒng)更加復(fù)雜，增加了保證公共利益的難度，這會使公共危機(jī)管理陷入公平和效率的爭執(zhí)當(dāng)中；反社會的團(tuán)體往往借助自身豐富的社會資本，利用合法的公民參與渠道，制造或擴(kuò)大公共危機(jī)以達(dá)到自己的利益要求，這給如何規(guī)范公民參與增加了困難。

四、公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇：社會資本投資與自我完善下的思考

社會資本的缺失和負(fù)外部性嚴(yán)重制約了公民有效參與公共危機(jī)管理，因此必須要改善公民參與中的社會資本，主要通過社會資本的投資和自我完善來完成。

(一)社會資本的投資：方式、方向和途徑

任何資本都需要投資才能發(fā)揮作用，社會資本也是如此，通過社會資本的公共投資可以實(shí)現(xiàn)更有效的服務(wù)。社會資本的重復(fù)使用使得社會資本存量增加。林南指出，社會資本利用得越多，價(jià)值就越大。因此重復(fù)使用是社會資本的投資方式。社會資本的投資的方向應(yīng)是促進(jìn)“帕累托最優(yōu)”的實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)社會資本增長的活動和政策都構(gòu)成了其投資路徑，因此社會資本投資的途徑具有多樣性。

(二)社會資本的自我完善：重復(fù)博弈和社會裂痕

自我完善是社會資本發(fā)展過程中的自發(fā)行為。對社會資本負(fù)外部性的規(guī)避是通過重復(fù)博弈和社會裂痕作用來完成的。重復(fù)博弈是一種動態(tài)博弈，它能使交易成本接近于零，導(dǎo)致“強(qiáng)均衡”狀態(tài)的發(fā)生，在這種情況下任何參與者都不能通過單方面改變它們的決策來獲益，也就能限制社會資本負(fù)外部性的發(fā)生。社會的結(jié)構(gòu)性壁壘是社會資本負(fù)外部效應(yīng)產(chǎn)生的根本原因，雷和泰勒提出了這樣一種思想：社會中存在縱橫交錯的裂痕，這會解決將社會資本散布到群體之外的問題，通過相互交疊的成員身份的存在，從不同組織內(nèi)部的互動獲得信任就有可能擴(kuò)展到整個社會。這其實(shí)就是社會資本自我完善的過程。

(三)完善公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇

通過上述分析，完善公共危機(jī)管理中的公民參與其實(shí)就是有目的地投資社會資本和社會資本自我完善的過程，從路徑選擇上來講，主要包括個人、組織和國家三個層面。

首先，公民要增強(qiáng)個體在公共危機(jī)管理中的公民意識和參與意識，主動提高危機(jī)應(yīng)對能力和自救能力；增加自己的組織屬性，獲取廣泛的社會資源，以應(yīng)對公共危機(jī)的突發(fā)性和復(fù)雜性；增加自身的知識和信息索取能力，保持自身心理的穩(wěn)定；建立廣泛而良好的人際關(guān)系，擴(kuò)大個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)參與危機(jī)管理的協(xié)調(diào)能力。其次，社會組織應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)相互之間的互動和協(xié)作能力，以便在公共危機(jī)發(fā)生時能夠有效地達(dá)成共識；主動承擔(dān)公共危機(jī)管理的責(zé)任，利用自身的靈活性和專業(yè)能力，調(diào)集國內(nèi)或國際資源進(jìn)行危機(jī)處理；承擔(dān)公共危機(jī)管理中社會與國家、國內(nèi)與國際的溝通責(zé)任，以擴(kuò)大社會公平和提高資源的有效配置。最后，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家的引導(dǎo)作用，在目前情況下，國家引導(dǎo)是完善公民參與公共危機(jī)管理的重要途徑。具體來說，國家應(yīng)當(dāng)培育公民的參與意識，促進(jìn)社會形成公共精神；開展公共危機(jī)教育和應(yīng)對訓(xùn)練，提高公民參與公共危機(jī)管理的能力；制定相關(guān)政策保障公民參與公共危機(jī)管理的合法權(quán)利，為其提供法律上的保護(hù)、輿論上的支持、人身的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)上的幫助；關(guān)注不同階層的利益取向，以保證公共危機(jī)管理的公正性；鼓勵志愿性組織的發(fā)展，培育公民參與的自組織網(wǎng)絡(luò)，以提高社會的互信和互惠；擴(kuò)大公民參與公共危機(jī)管理的途徑，完善聽證制度，推行政務(wù)公開制度和電子政務(wù)；建立多方管理主體的對話機(jī)制，增強(qiáng)社會成員(包括政府、個體公民、社會組織等)之間的交流，提高行動的協(xié)調(diào)能力。最后，應(yīng)當(dāng)鼓勵公民參與公共危機(jī)管理，增加公民參與公共危機(jī)管理的實(shí)踐。總之，公民參與是一個反復(fù)進(jìn)行的過程，在這一過程中社會資本的積累會使公民參與更加合理。

責(zé)任編輯：翟祎