依法行政：步履鏗鏘 亮點(diǎn)紛呈

孫欽偉

“規(guī)劃”、“透明”、“民生”、“安全”等成為2011年本市依法行政的關(guān)鍵詞。過去一年，依法行政以積極創(chuàng)新的姿態(tài)，留下了堅(jiān)實(shí)步履，打造了特色亮點(diǎn)。

電視電話會(huì)議：同步推出依法行政規(guī)劃和復(fù)議委

2011年10月28日，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政工作暨市政府行政復(fù)議委員會(huì)成立電視電話會(huì)議召開，發(fā)布市依法行政“十二五”規(guī)劃，宣布成立市政府行政復(fù)議委員會(huì)。

規(guī)劃為依法行政鋪設(shè)了有序軌道。市委副書記、市長(zhǎng)韓正強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃明確了本市“十二五”時(shí)期加快推進(jìn)法治政府建設(shè)總體思路和8方面37項(xiàng)主要任務(wù)，為此，要突出“兩個(gè)能力”建設(shè)：一是政府公信力建設(shè)。堅(jiān)持把公開透明作為政府依法行政一項(xiàng)基本制度；使公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定成為重大決策必經(jīng)程序等。二是政府執(zhí)行力建設(shè)。完善運(yùn)行體制機(jī)制，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和行政層級(jí)，建立自查、督查和社會(huì)評(píng)議相結(jié)合的工作機(jī)制，建立重大決策后評(píng)估制度，嚴(yán)格行政問責(zé)，嚴(yán)肅責(zé)任追究等。

按照國務(wù)院有關(guān)要求，上海決定首先在市政府層面試點(diǎn)復(fù)議委員會(huì)體制，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難行政復(fù)議案件，實(shí)行調(diào)查權(quán)與審議權(quán)分離，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)案件處理結(jié)果的認(rèn)同。新成立的市政府行政復(fù)議委員會(huì)引入社會(huì)力量參與行政監(jiān)督，受聘的市政府行政復(fù)議委員會(huì)31名社會(huì)專家中，有高校和研究機(jī)構(gòu)學(xué)者、律師、人民團(tuán)體和相關(guān)實(shí)務(wù)部門人士、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士，以及來自北京、江蘇、浙江等地著名法學(xué)專家。

加大透明：“倒逼”依法行政

“政府信息公開對(duì)政府行為程序和實(shí)體、方式及政府運(yùn)作鏈條上各項(xiàng)決策的合法性、正當(dāng)性，產(chǎn)生‘倒逼效應(yīng)。”市政府法制辦負(fù)責(zé)人說。2011年3月23日，市政府法制辦發(fā)布《上海市依法行政狀況報(bào)告（2004—2009）白皮書》。在國內(nèi)，地方政府以白皮書向社會(huì)公開依法行政工作，尚屬首次。白皮書不僅展示了“成績(jī)單”，還坦陳不足，如，蓮花河畔景苑倒樓事故、釣魚執(zhí)法等。白皮書創(chuàng)建了將客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與主觀滿意度相結(jié)合的依法行政狀況測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，首次編入了三份第三方評(píng)估報(bào)告。

緊接著，4月印發(fā)的2011年市政府信息公開工作要點(diǎn)提出，著重突出推進(jìn)財(cái)政性資金公開、深化審計(jì)公開、加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息公開等八方面內(nèi)容。

“‘上海發(fā)布一小步，政務(wù)公開一大步”，有媒體以此為題報(bào)道?！吧虾０l(fā)布”一經(jīng)“發(fā)布”，短時(shí)間內(nèi)即受到百萬“粉絲”熱捧。2011年11月28日，“上海發(fā)布”微博平臺(tái)在騰訊等網(wǎng)站同時(shí)上線。其親民的形式內(nèi)容，及時(shí)的互動(dòng)，從善如流，贏得了博友青睞。市政府新聞辦負(fù)責(zé)人表示，“上海發(fā)布”將成為市委、市政府密切聯(lián)系群眾的又一新渠道。不難看出，從依法行政的角度而言, “聯(lián)系群眾”的“渠道”,也是公開透明、公眾監(jiān)督并參與的重要途徑。

探索規(guī)范：保護(hù)公民合法權(quán)益

如何統(tǒng)籌兼顧公共利益與公民合法權(quán)益，既能保障依法行政又能保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益？

2011年11月，市政府發(fā)布關(guān)于貫徹實(shí)施行政強(qiáng)制法的通知，提出了開展政府規(guī)章、規(guī)范性文件清理，依法規(guī)范行政強(qiáng)制實(shí)施主體，嚴(yán)格遵守行政強(qiáng)制程序，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制的監(jiān)督等五個(gè)方面具體要求。早在2010年6月，市政府開展了一次歷時(shí)一年多、最為全面的規(guī)章行政規(guī)范性文件清理，432件文件的39%廢止、失效和修改。

依法行政，前提是規(guī)范執(zhí)法主體。上海公安努力推進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，浦東新區(qū)推廣行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，虹口區(qū)印發(fā)了有關(guān)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見，加強(qiáng)、量化和細(xì)化依法行政工作，楊浦區(qū)還開展了執(zhí)法類案卷評(píng)查。

解決城市建設(shè)管理難題，關(guān)鍵是以人為本，轉(zhuǎn)變理念，總結(jié)探索。2011年，市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則(草案)公開征求社會(huì)公眾意見。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對(duì)房屋征收作出決定的前提條件中,四個(gè)直轄市中上海的最為嚴(yán)格,且明確。尊重和保障公民合法權(quán)益的做法處處可見：上海最大“城中村”拆違，以人性化舉措得到了居民配合；徐匯南站城管執(zhí)法也做到了以“說服”為主；食品攤販經(jīng)營暫行管理辦法已征求社會(huì)意見，新辦法主張“疏堵結(jié)合”；全市還推行了醫(yī)患矛盾人民調(diào)解制等。

密集發(fā)文加強(qiáng)執(zhí)法：確保民生和安全

近年來，住房問題一直牽動(dòng)市民神經(jīng)，2011年2月1日，本市出臺(tái)了貫徹落實(shí)國務(wù)院進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控通知的實(shí)施意見，發(fā)布了廉租住房申請(qǐng)審核實(shí)施細(xì)則，還制定了經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理試行辦法和居住房屋租賃管理辦法等，以實(shí)現(xiàn)住有所居。

社會(huì)保障也是立法的重頭戲。為貫徹社會(huì)保險(xiǎn)法，市政府下發(fā)了9個(gè)文件，分別對(duì)外來從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)，郊區(qū)用人單位及從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)作出了具體規(guī)定。同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)相關(guān)政策作出了調(diào)整，加大了保障力度。

安全是“1”，其他是“0”?！?1·15”特大火災(zāi)留下了沉痛反思和快節(jié)奏回應(yīng)：2011年本市提出對(duì)消防違法行為“零容忍”，連續(xù)“地毯式”查找安全隱患；成立市消防安全委和火災(zāi)隱患舉報(bào)投訴中心；出臺(tái)了加強(qiáng)消防工作的意見，修訂了住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定“建筑高度超過100米的新建住宅應(yīng)設(shè)置避難層（區(qū)）”是一大亮點(diǎn)。

2011年一段時(shí)間，全國各地連發(fā)群死群傷道路交通事故。本市隨即開始聯(lián)合行政執(zhí)法整治道路客運(yùn)隱患，對(duì)銷售拼裝車、改裝車的違法行為進(jìn)行專項(xiàng)整治，發(fā)布了全國首部中小學(xué)、幼兒園安全管理強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)。

及時(shí)應(yīng)對(duì)全國范圍內(nèi)突發(fā)食品安全事件。2011年6月，農(nóng)心“辛拉面”等方便面在港被檢測(cè)出塑化劑成分后，上海連夜布置“搜索令”；8月，浙江曝光“亞硝酸鹽血燕”，第二天，本市工商隨即啟動(dòng)抽檢行動(dòng)。

食品安全日常監(jiān)管動(dòng)作密集。2011年4月，啟動(dòng)“打違除患”食品安全專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)檢查食品添加劑使用、回收食品處理情況等；同時(shí)，著手建食品安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)食品安全工作若干意見。5月，成立市食品安全委員會(huì)，出臺(tái)加強(qiáng)食品安全工作的實(shí)施意見。8月，在全國率先制訂發(fā)布了餐飲服務(wù)許可管理辦法，提高餐飲服務(wù)單位準(zhǔn)入門檻。9月，發(fā)布了有關(guān)做好餐廚廢棄油脂從嚴(yán)監(jiān)管整治工作的實(shí)施意見。10月，市食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法開始上網(wǎng)公開征求意見；出臺(tái)有關(guān)新規(guī)，將食品藥品舉報(bào)最高獎(jiǎng)提至20萬。

回首盤點(diǎn)：邁出更積極穩(wěn)健的步伐

市政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今后，加強(qiáng)依法行政，一是要探索社會(huì)立法新規(guī)律。多創(chuàng)制一些“軟法”，在民生、節(jié)約能源等方面，通過行政鼓勵(lì)、行政指導(dǎo)等措施，體現(xiàn)服務(wù)政府理念，以彌補(bǔ)行政立法給付性規(guī)范的缺失。同時(shí)，我國社會(huì)主義法律體系已基本形成，應(yīng)著力于通過既有規(guī)范性法律文件的及時(shí)修訂、完善來實(shí)現(xiàn)社會(huì)調(diào)整規(guī)范的目的。二是需要提高五種能力和水平，即將制度具體細(xì)化，提高可操作性的能力；依法判斷利益的合法性及平衡利益沖突的能力，防止?fàn)奚植坷婧蜕贁?shù)人的利益；為老百姓解決實(shí)際困難的能力；充分應(yīng)用現(xiàn)有法律資源、學(xué)會(huì)嚴(yán)格按程序辦事的能力；掌握解決多元糾紛機(jī)制的能力，充分發(fā)揮行政復(fù)議、行政訴訟、行政調(diào)解、行政處理、仲裁、信訪等手段，高效、低成本地解決日益多樣復(fù)雜的社會(huì)矛盾。