城管執(zhí)法、城市治理與行政法治

陳越峰

我國(guó)三十多年改革開放帶來(lái)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制隨之松動(dòng)，人口、資本、產(chǎn)業(yè)不斷向城市集聚，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張。目前的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不可避免地體現(xiàn)了階段性特點(diǎn)：政府主導(dǎo)推進(jìn)和公眾有序參與相互作用，當(dāng)然也出現(xiàn)公眾自發(fā)無(wú)序參與：貼小廣告、擺流動(dòng)攤位、賣盜版碟片、無(wú)證運(yùn)渣土、開“黑車”……當(dāng)政府以管理秩序?qū)@些自發(fā)無(wú)序參與進(jìn)行規(guī)范時(shí)，如果僅僅追求管理秩序，且超越發(fā)展階段對(duì)管理秩序要求過高，會(huì)壓縮甚至阻斷自發(fā)無(wú)序參與的空間，而在城市謀得“飯碗”的剛性需求，就會(huì)導(dǎo)致各種形式逃避，甚至抵觸。

秩序沖突中最先顯現(xiàn)的是一些極端對(duì)抗事例，這也容易把人們的視線引向粗暴執(zhí)法、暴力抗法等表層問題，由此，執(zhí)法者開始反思，基于政府職能轉(zhuǎn)變，“柔性城管”、“美女城管”等舉措如雨后春筍。這些探索，當(dāng)然有值得贊賞之處，然而僅在這一層面思考，問題還是不可能得到制度性解決?！叭帷迸c“美”所衍生的賞心悅目與溫柔，如果不能調(diào)和秩序與生存發(fā)展的矛盾，最后就很可能導(dǎo)致表層問題也解決不了、解決不好。

需要思考的是：為什么針對(duì)流動(dòng)攤販執(zhí)法應(yīng)者寥寥，對(duì)渣土卡車撞人的查處則一片叫好？看來(lái)，對(duì)違法行為的類型化剖析，并以此為基礎(chǔ)確立城市治理政策很有必要。比如，對(duì)流動(dòng)攤販，賣水果、賣盜版光碟和賣假藥的，需分類考量；對(duì)貼小廣告、求租、招工和辦假證的需分類考量；對(duì)無(wú)證營(yíng)運(yùn)和以營(yíng)運(yùn)為名詐騙、強(qiáng)迫交易的需分類考量。進(jìn)一步說，對(duì)僅違反秩序和既違反秩序又侵權(quán)的行為要分別考量，是否涉及財(cái)物的違法行為也要區(qū)別考量。首先，在執(zhí)法手段選擇的必要性上，要設(shè)定和選擇侵害最小的以實(shí)現(xiàn)目的，而非以“最嚴(yán)格執(zhí)法”為名粗暴執(zhí)法；其次，在執(zhí)法手段的平衡性上，要在能夠?qū)崿F(xiàn)的公共利益和受到縮減的相對(duì)人權(quán)益之間權(quán)衡，不可低估了相對(duì)人謀求城市生存的動(dòng)力；最后，在執(zhí)法手段運(yùn)用的妥當(dāng)性上，要注意不搞運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。

南非前總統(tǒng)曼德拉說過，當(dāng)一個(gè)人不再相信他所依賴的生活權(quán)利時(shí)，他就別無(wú)選擇，只能成為一個(gè)秩序破壞者。如果一座城市中，有為數(shù)不少的特定群體始終以破壞者的身份存在，那么需要反思的恐怕就是秩序本身了。

曼德拉的話給我們的啟示是，城市治理中的目標(biāo)設(shè)定非常關(guān)鍵，沖突的根源有時(shí)恰恰在于單一并過高追求秩序和整潔。當(dāng)特定情形下的謀生手段具有一定正當(dāng)性，僅僅在秩序意義上“違法”時(shí)，應(yīng)當(dāng)反躬自問“秩序”目的設(shè)定是否符合當(dāng)前實(shí)際。我們需要實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)的合作型治理，形成尊重生存權(quán)利的公共理性。不久前頒布實(shí)施的《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)攤販進(jìn)行引導(dǎo)，充分考慮其利益訴求。體現(xiàn)了城市治理立法和城市治理中對(duì)各方意見的重視、對(duì)各方利益的平衡、對(duì)權(quán)利與權(quán)力的協(xié)調(diào)。這些具有上海創(chuàng)新特色的思考，值得肯定。

現(xiàn)代特大型城市治理面臨的，是統(tǒng)籌公共利益和個(gè)人合法權(quán)益的問題，兼顧而不造成對(duì)立，需要不斷擴(kuò)大和提升公共服務(wù)水平。例如，增開公交線路、延長(zhǎng)公交運(yùn)營(yíng)時(shí)間、提供公共免費(fèi)租賃自行車，就會(huì)使對(duì)無(wú)證運(yùn)營(yíng)車輛的需求不斷縮減；完善公共信息發(fā)布平臺(tái)，發(fā)布小廣告的空間必然不斷縮減；規(guī)劃設(shè)置合理的設(shè)攤地點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)販賣的需求則會(huì)不斷縮減……可見，規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和治理系統(tǒng)中都需通盤考慮城市治理與權(quán)利保障、城市運(yùn)營(yíng)與給付安全、城市建設(shè)與發(fā)展行政、城市規(guī)劃與社會(huì)塑造的關(guān)系?，F(xiàn)代行政法角色轉(zhuǎn)變的需求也應(yīng)運(yùn)而生，行政措施應(yīng)盡快完成從管理防范到治理的轉(zhuǎn)變。行政的目的不是僅僅以管制手段實(shí)施，而需要在給付中實(shí)現(xiàn)，城市政府需要完成從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

我們還要略微論及管理體制。目前在全國(guó)普遍推行的城管綜合執(zhí)法，在集中行政執(zhí)法資源、提升效率的同時(shí)，客觀上使得管理者不直接執(zhí)法，執(zhí)法者不參與管理政策的制定，因此城市治理者需要進(jìn)行更周密的制度安排。

城市治理是一個(gè)開放包容的主題，城市政府需要在新的社會(huì)背景下不斷探索城市治理和行政法治的路徑，思考城市政府作為公共給付主體的職能及其實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)然，這也是人大需要同步思考的問題。