社會轉(zhuǎn)型背景下信訪工作創(chuàng)新路徑選擇

李新華

當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入“黃金發(fā)展期”與“矛盾凸顯期”交織并存的關(guān)鍵時(shí)期。國際國內(nèi)形勢的變化，既給我們發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力，也必然會帶來這樣那樣的矛盾和問題。通過信訪渠道反映出來的各種矛盾和問題不僅體現(xiàn)出多元性、群體性、關(guān)聯(lián)性的新特點(diǎn)，也具有經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期利益化、階層化、市場化的新態(tài)勢，傳統(tǒng)信訪工作理念和模式已無法滿足新形勢、新任務(wù)的需要，在社會轉(zhuǎn)型大背景下如何確立信訪工作創(chuàng)新的路徑選擇，已成為各級黨委、政府必須高度重視的一個(gè)政治課題。

一、社會轉(zhuǎn)型期信訪形勢發(fā)生的主要變化

（一）社會意識變化帶來利益訴求的多發(fā)性，信訪總量持續(xù)攀升

隨著政治體制改革，我國民主政治機(jī)制在不斷完善，民眾表達(dá)利益的呼聲和期待也日益高漲，民眾參與政治的意識與熱情在不斷上升，維護(hù)自身的權(quán)利意識也在不斷的增長，可以說，目前是人民群眾得到利益最多最實(shí)在的時(shí)期，同時(shí)又是人民群眾意見較多較為集中的時(shí)期?？梢灶A(yù)見，隨著改革開放的全面深化和社會主義民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式和分配方式日益多樣化，群眾的民主意識、自主意識、平等意識、競爭意識、權(quán)利意識、政治參與意識不斷增強(qiáng)，人民群眾的利益訴求將更多、領(lǐng)域?qū)⒏鼜V、要求將更高，信訪總量一定時(shí)期內(nèi)將在當(dāng)前高位運(yùn)行的基礎(chǔ)上持續(xù)攀升。

（二）社會結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致利益主體的多元性，信訪問題復(fù)雜多樣

近年來，隨著社會利益格局調(diào)整幅度越來越大，社會各階層都被卷入，導(dǎo)致社會矛盾的主體增多，信訪主體不斷擴(kuò)展，工人、農(nóng)民、教師、無業(yè)人員、個(gè)體工商戶、部隊(duì)退役人員等社會各個(gè)階層中都有信訪活動參與者，甚至華僑、海外人士也卷入其中。群眾信訪涉及內(nèi)容也由原來平反冤假錯(cuò)案、落實(shí)政策等變得更為紛繁復(fù)雜。可以說，當(dāng)前信訪工作需要解決的問題之多、矛盾之深、范圍之廣、情況之復(fù)雜是前所未有的，處理起來的難度也是前所未有的。

（三）社會心理失衡誘發(fā)信訪行為的無序性，群體事件大量增多

社會收入分配兩極分化帶來的相對剝奪感，是導(dǎo)致社會心理失衡的一個(gè)重要原因，突出表現(xiàn)就是當(dāng)前社會上存在仇富、仇官心理，加之受官場腐敗、司法不公等方面的影響，一些信訪人依法維權(quán)意識淡漠，還有一些人有從眾心理、借題發(fā)揮、渾水摸魚，在利益訴求通過制度性渠道表達(dá)難以實(shí)現(xiàn)目的或者在某些特殊因素的作用下，從而采取更加情緒化和更具偏激的利益表達(dá)方式，違反《信訪條例》和有關(guān)法律法規(guī)，或拉橫幅、打銅鑼、穿狀衣，或靜坐、請?jiān)?、下跪，或圍堵、沖擊黨委政府機(jī)關(guān)，或攔截車輛、堵塞交通，或威脅、侮辱、毆打工作人員，甚至采取自殘、自殺等過激行為。信訪行為的無序性、擇機(jī)性、對抗性越來越突出，有關(guān)部門對這樣的現(xiàn)象缺乏有效的處置手段，容易引起其他信訪人仿效，同時(shí)給社會穩(wěn)定造成巨大壓力。

（四）社會環(huán)境改變造成信訪問題的敏感性，輿論關(guān)注度越來越高

隨著“單位體制”向契約社會的轉(zhuǎn)型，過去由單位承擔(dān)的部分功能轉(zhuǎn)嫁了社會，在契約平權(quán)關(guān)系中公民的獨(dú)立意識逐步增強(qiáng)，由此帶來單位與個(gè)體、個(gè)體與個(gè)體之間各種糾紛大量涌現(xiàn)，由于當(dāng)前社會管理方面存在諸多空檔和缺失，出現(xiàn)了“無口可歸”或“多口難歸”的現(xiàn)象，許多小問題如果處理不當(dāng)極易引發(fā)社會輿論炒作。加之當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，迅速、深刻、全面地改變著人類社會，網(wǎng)絡(luò)信息傳播急速喚醒人們的權(quán)利意識，除了傳統(tǒng)的來信、走訪以外，網(wǎng)絡(luò)也成為廣大民眾參與政治、維護(hù)權(quán)利的有效方式之一，但也不乏有人利用網(wǎng)絡(luò)來宣泄情緒、制造虛假信息、擾亂社會、擾亂民心，不少與上訪問題有關(guān)或無關(guān)的案事件動輒被一些媒體炒作渲染，這就使得信訪工作透明度、政治敏感度和社會關(guān)注度越來越高。

二、社會轉(zhuǎn)型期信訪工作存在的突出問題

（一）責(zé)任重大與職權(quán)缺失并存的職權(quán)配置，使信訪部門“小馬拉大車”問題更加凸顯

從近些年的實(shí)踐看，信訪部門無法掌握解決利益沖突的實(shí)際資源和公共權(quán)力，而信訪標(biāo)的一般是具體的黨政司法的行政性行為，社會有關(guān)信訪的公正期待往往就把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，因此而出現(xiàn)的權(quán)責(zé)錯(cuò)位使信訪工作處于尷尬境地。《信訪條例》賦予了信訪部門有改進(jìn)工作、完善政策、責(zé)任追究的建議權(quán)，但由于信訪工作機(jī)構(gòu)通常只具備程序性權(quán)力，一般不直接針對信訪事項(xiàng)作出具體的行政行為，只是通過協(xié)調(diào)、督促有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法處理，促進(jìn)信訪事項(xiàng)依法得到妥善解決。而在實(shí)際工作中如果過多地行使“三項(xiàng)建議權(quán)”，會影響信訪部門與其他職能部門的工作關(guān)系，有可能使工作面臨得不到支持的尷尬境況。另外，當(dāng)前對信訪條例禁止的各種違法信訪行為，以及由于社會管理缺失引發(fā)的信訪問題，信訪部門缺乏法律定位和有效的工作手段，卻又不得不冒著一定政治風(fēng)險(xiǎn)去想方設(shè)法應(yīng)對。

（二）機(jī)構(gòu)龐大與效率低下并存的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使信訪工作常處于找不到歸屬感的尷尬境地

目前，我國信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量龐雜、名稱繁多，但并未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，無論國家信訪部門、各省信訪部門，還是各市縣信訪部門在體制上都存在不統(tǒng)一問題。整個(gè)信訪工作沒有形成一個(gè)完整的體系，上下工作指導(dǎo)上存在著一些缺失。黨政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)職能部門的信訪機(jī)構(gòu)之間職能交錯(cuò)，缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào)，信息不共享，信訪資源被大量浪費(fèi)閑置。有時(shí)對一些信訪案件常出現(xiàn)多重受理或相互推諉現(xiàn)象。

（三）對領(lǐng)導(dǎo)信任與對法律不信任并存的民眾心理，使信訪群眾更加信“訪”不信“法”

由于《信訪條例》中所規(guī)定的條款比較寬泛，執(zhí)行起來也沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，這就造成同樣的上訪問題，各地處理上訪的方式、方法千差萬別。甚至有些地方為了維護(hù)穩(wěn)定而對信訪人采取拘留、關(guān)押、判刑的非法手段，使一些受害者成為肇事者，維權(quán)者成為違法者。在現(xiàn)實(shí)生活中許多群眾熱衷于信訪或越級上訪，不少人卻錯(cuò)誤地把上訪看成是解決問題的最佳辦法，把上訪當(dāng)成獲取利益的手段，許多基層就可解決或本該法律部門解決的問題，卻非要找領(lǐng)導(dǎo)、找政府，甚至不惜千里迢迢上省城、進(jìn)京越級上訪和集體上訪。不僅給社會帶來了新的不安定因素，而且使許多地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)窮于應(yīng)付沒完沒了的上訪。

三、社會轉(zhuǎn)型期信訪工作的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作

國家副主席習(xí)近平同志提出，群眾工作的本質(zhì)是密切黨群關(guān)系，核心是正確處理人民內(nèi)部矛盾。用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作體現(xiàn)了新時(shí)期信訪工作的本質(zhì)屬性。當(dāng)前，群眾對黨的認(rèn)同已經(jīng)由過去情感性認(rèn)同轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲J(rèn)同，對黨的評價(jià)更多的是以他們自身利益是否得到實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。從信訪工作角度講，許多信訪問題都是由于群眾工作缺失和弱化造成的，需要通過還原信訪工作是群眾工作這一本質(zhì)屬性，借黨執(zhí)政的“第一法寶”來克服“天下第一難”的問題，用“群眾工作無小事”這樣的理念來提升信訪工作的政治地位，拉長信訪工作鏈條，實(shí)現(xiàn)信訪問題事前預(yù)防、事中處理、事后解決“三位一體”的工作新模式，促使各級各部門切實(shí)提高認(rèn)識、增進(jìn)情感、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，更好地推動信訪工作。

（二）用加強(qiáng)社會管理提升信訪工作

要健全社會風(fēng)險(xiǎn)評估制度，在原來誰決策、誰評估的基礎(chǔ)上，明確能代表群眾利益的專門工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮契約社會第三方監(jiān)管的作用，對政府各項(xiàng)涉及民生的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督約束，發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)及時(shí)糾正；要建立矛盾糾紛終結(jié)機(jī)制，在引入社會力量進(jìn)行評議終結(jié)的基礎(chǔ)上，不斷完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三者合一的大調(diào)解格局，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、道德調(diào)解利益關(guān)系；要完善政府社會公共服務(wù)，調(diào)動群眾力量，激發(fā)群眾智慧，自我管理、自我服務(wù)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，完善基層服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，依靠群眾化解社會矛盾沖突；要處理好邊緣化信訪問題，《信訪條例》規(guī)定了信訪人不能聚集上訪、不能擇機(jī)上訪、不能到敏感部位上訪、不能纏訪鬧訪、不能非正常上訪等等，但沒有規(guī)定信訪群眾選擇這些時(shí)間、地點(diǎn)上訪該怎么處理、由哪些部門處理。對于這些問題，要明確專門機(jī)構(gòu)或賦予信訪部門一定的權(quán)力，通過建立場所和相關(guān)接納、教育、管控機(jī)制，組織動員社會各方力量共同參與化解疑難問題。

（三）用強(qiáng)化法制建設(shè)規(guī)范信訪工作

加快信訪工作法制化建設(shè)，在現(xiàn)有《信訪條例》基礎(chǔ)上盡早出臺信訪法，著眼維護(hù)群眾權(quán)益與維護(hù)社會秩序，形成比較健全完善的信訪工作法規(guī)制度體系，使信訪部門在維護(hù)群眾利益上切實(shí)發(fā)揮作用，為新形勢下的信訪工作提供更加完善的法律支撐。針對涉法涉訴案件大量涌入信訪渠道，總量居高不下問題，特別是對已有定論的案件，應(yīng)明確不再納入信訪處理渠道，完善依法終結(jié)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的認(rèn)定、審核和備案工作機(jī)制。同時(shí)，在實(shí)際工作中要加強(qiáng)法制宣傳教育，并進(jìn)一步規(guī)范群眾監(jiān)督制度，確保把法律權(quán)威放到社會監(jiān)督中實(shí)施。

（四）用體制機(jī)制創(chuàng)新推動信訪工作

要進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)席會議制度。2004年，從中央到地方各級都建立了信訪聯(lián)席會議機(jī)制，在協(xié)調(diào)推動化解信訪突出問題及群體性事件方面發(fā)揮了重要作用，但由于機(jī)構(gòu)沒有形成實(shí)體，導(dǎo)致工作效能削減。建議中央增設(shè)適應(yīng)聯(lián)席會議工作要求的機(jī)構(gòu)編制，確保聯(lián)席會議工作的常態(tài)化、規(guī)范化，更好地推動“事要解決”。要增強(qiáng)信訪部門綜合協(xié)調(diào)職能。目前，信訪部門處理信訪問題的權(quán)威和話語權(quán)有限，尤其是協(xié)調(diào)同級職能部門的能力明顯不足現(xiàn)象較為突出。河南省委書記盧展工多次提出：要著力加強(qiáng)信訪部門綜合協(xié)調(diào)能力，配齊配強(qiáng)信訪部門領(lǐng)導(dǎo)班子，切實(shí)把信訪部門建設(shè)成黨委政府處理信訪問題的綜合協(xié)調(diào)部門。河南各級落實(shí)省委要求，所有縣（市、區(qū)）群眾工作部部長都高配為副縣級，提升了信訪部門推動問題解決的工作權(quán)威。要切實(shí)改進(jìn)信訪工作方式方法。信訪工作涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本。應(yīng)從頂層制度設(shè)計(jì)層面對當(dāng)前群眾工作和信訪工作進(jìn)行強(qiáng)化和規(guī)范，使其真正發(fā)揮好和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期信訪工作必須認(rèn)真思考的工作重心。

（作者系中共河南省委副秘書長、省信訪局局長）