地方立法中的智慧、魄力、韌勁

張凌

在中共上海市委的領(lǐng)導(dǎo)下，市十三屆人大常委會堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的立法職責(zé)，積極推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法。本人作為65位常委會組成人員中的一員，從擔(dān)任常委會法工委負(fù)責(zé)人到法制委員會負(fù)責(zé)人，有幸親歷了五年立法工作實(shí)踐，深感立法作為治國安邦的社會公器，在民意表達(dá)、利益平衡、部門協(xié)調(diào)、資源整合當(dāng)中意義重大；深感立法是一項(xiàng)政治性強(qiáng)、實(shí)踐性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的工作，做合格立法人，必須政治上、理論上、法律上都過得硬，正如常委會主任云耕同志所言，要有足夠的智慧、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)钠橇?、百折不撓的韌勁。

一、立項(xiàng)論證優(yōu)選項(xiàng)目，積極回應(yīng)立法需求

我國有句古話：“小智處事、中智用人、睿智立法”。從近些年的實(shí)際情況看，如何平衡有限的立法資源與日益增長的立法需求之間的“供求關(guān)系”，需要我們區(qū)分輕重緩急，合理進(jìn)行布局。尤其是在地方立法已經(jīng)走過近三十年歷程，立法“空白點(diǎn)”越來越少的情況下，如何打破“瓶頸”、勇于攻堅(jiān)，將一些難點(diǎn)較多的項(xiàng)目列入常委會立法工作議程，不啻是考驗(yàn)立法者智慧、魄力、韌勁的試金石。屆初，常委會即面向各方公開征集到221件立法建議項(xiàng)目，經(jīng)反復(fù)論證，并向全體市人大代表征求意見，最終確定正式項(xiàng)目53件、預(yù)備項(xiàng)目17件，納入市十三屆市人大常委會立法規(guī)劃。具體到每年立哪些項(xiàng)目，常委會建立了立法前的立項(xiàng)論證制度，就立法項(xiàng)目的必要性、可行性、緊迫性等進(jìn)行事先論證，優(yōu)中選優(yōu)，力爭嚴(yán)守立法質(zhì)量的第一關(guān)。

（一）圍繞改革決策選項(xiàng)，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用

常委會圍繞中心、服務(wù)大局，積極通過制定地方性法規(guī)，將立法決策與改革決策結(jié)合起來，保障中央和市委的重大決策得以全面貫徹落實(shí)。本屆常委會任職伊始，市人大常委會主任劉云耕提出，上海市人大常委會要繼續(xù)在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以時(shí)不我待、只爭朝夕的使命感和緊迫感，繼續(xù)做好“依法辦博”的大文章。根據(jù)這一要求，我們在編制立法規(guī)劃時(shí)，將為世博會成功舉辦提供法制保障的1件決定和9件法規(guī)列為本屆立法規(guī)劃項(xiàng)目的重中之重。通過一系列立法，動員全體市民和社會各方面參與世博會的籌辦工作，對市政府在世博會期間應(yīng)對和處置各種復(fù)雜情況采取臨時(shí)性措施予以授權(quán)，還圍繞給世博會創(chuàng)造更加優(yōu)美的市容環(huán)境、滿足世博會對志愿服務(wù)的需求、旅游業(yè)服務(wù)世博會等制定修改相關(guān)法規(guī)，優(yōu)化了世博會籌辦的法制環(huán)境，推動了世博會籌辦工作的有序推進(jìn)。

創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，是上海在更高起點(diǎn)上推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，是市委在準(zhǔn)確把握當(dāng)前時(shí)代特征基礎(chǔ)上對未來五年工作提出的總方針。市人大常委會在黨代會結(jié)束后，即起草、審議通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》，通過作出相關(guān)決定，把全市人民的思想和行動統(tǒng)一到市委的決策部署上來。常委會聚焦這一目標(biāo)，還通過了修訂節(jié)約能源條例、制定建筑節(jié)能條例，推動節(jié)能減排；通過修訂科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例，激發(fā)社會的創(chuàng)新活力；通過制定商品包裝物減量立法，從源頭上遏制資源浪費(fèi)，倡導(dǎo)健康環(huán)保消費(fèi)的理念。同時(shí)，常委會通過地方立法探索營造有利于“四個(gè)中心”建設(shè)的法制環(huán)境，制定《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》，營造具有國際競爭力的金融發(fā)展環(huán)境，制定《上海口岸服務(wù)條例》，提升口岸服務(wù)水平，制定《上海市推進(jìn)國際貿(mào)易中心建設(shè)條例》，規(guī)范貨物和服務(wù)貿(mào)易市場行為，促進(jìn)貿(mào)易便利化。

（二）圍繞民生熱點(diǎn)選項(xiàng)，以立法促社會和諧

本屆常委會積極回應(yīng)群眾關(guān)切。在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、城市建設(shè)方面的立法情況下，將群眾關(guān)注的、切實(shí)保障人民群眾切身利益的立法項(xiàng)目放在了優(yōu)先考慮的位置，陸續(xù)制定了一批著力保障和改善民生的法規(guī)。為保證市民的飲水健康安全，通過飲用水水源保護(hù)條例；為維護(hù)群眾身體健康和生命安全，制定實(shí)施中華人民共和國食品安全法辦法；為提高產(chǎn)品質(zhì)量水平，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，制定了產(chǎn)品質(zhì)量條例。針對大量新歸僑來滬發(fā)展面臨的社會保障、子女入學(xué)、配偶就業(yè)問題，常委會修訂“實(shí)施歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法辦法”；為了進(jìn)一步促進(jìn)義務(wù)教育均等化，修改義務(wù)教育法實(shí)施辦法；抓住城市管理的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，審議通過安全生產(chǎn)條例和建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理?xiàng)l例，新增重大安全隱患排查、工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)評估等制度，努力從源頭上防范事故的發(fā)生。

（三）圍繞代表關(guān)注選項(xiàng)，知難而上回應(yīng)民聲

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些社會普遍關(guān)注、涉及民生的熱點(diǎn)問題，亟需法制建設(shè)予以規(guī)范，人大代表也多次呼吁盡快啟動立法程序，但由于各方面意見難以統(tǒng)一，相關(guān)立法工作遲遲難以提上議事日程。本屆常委會積極推動相關(guān)立法工作，敢于在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀，下大力氣去解決群眾最關(guān)心、最直接、最切身的焦點(diǎn)問題。

例如，本市的養(yǎng)犬管理問題，多年來的人代會上，代表們要求加強(qiáng)相關(guān)立法的呼聲很高，市人大立法研究所作的一項(xiàng)調(diào)查問卷也表明，95.5%的市人大代表認(rèn)為有必要制定養(yǎng)犬管理的地方性法規(guī)。社會各界也都有加強(qiáng)立法管理的要求。然而，對這個(gè)問題進(jìn)行規(guī)范，也有不少現(xiàn)實(shí)困難。是繼續(xù)等待立法時(shí)機(jī)，還是迎難而上？常委會研究認(rèn)為，犬類的管理事關(guān)千萬人民群眾的生命健康，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)拿出知難而上的魄力，站在群眾的立場上，直面社會焦點(diǎn)問題，真正為人民去排憂解難。為此，在前期立法課題研究的基礎(chǔ)上，通過立項(xiàng)論證，將該項(xiàng)目列入年度計(jì)劃，針對無證犬?dāng)?shù)量劇增、犬類擾民傷人、相關(guān)管理滯后等問題，深入開展調(diào)研，多方論證和聽證，就管理職責(zé)劃分、犬類登記管理、狂犬病強(qiáng)制免疫、養(yǎng)犬人文明養(yǎng)犬行為規(guī)范等作出規(guī)范，終于通過了《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》。

二、解放思想問計(jì)于民，抓住關(guān)鍵設(shè)計(jì)制度

立法是一項(xiàng)事關(guān)國家權(quán)力和公民權(quán)利的工作，必須經(jīng)過長時(shí)間的論證、斟酌、權(quán)衡、考證并經(jīng)過實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)才能成為良法。因此，常委會進(jìn)一步擴(kuò)大公民對立法工作的有序參與，廣泛吸收各方面的意見，抓住每一部法律法規(guī)中“關(guān)鍵的那么幾條”，努力使每項(xiàng)法規(guī)的制度設(shè)計(jì)都經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)、群眾的考驗(yàn)。

（一）心系群眾開門立法，協(xié)調(diào)平衡各方利益

如在住宅物業(yè)管理規(guī)定修訂過程中，針對各方訴求強(qiáng)烈、利益協(xié)調(diào)難度大、相關(guān)制度設(shè)計(jì)不盡合理等問題，常委會先后赴7個(gè)區(qū)開展專題調(diào)研，召開由業(yè)委會主任、街道居委會、物業(yè)管理公司、法律專家、新聞記者等參加的10多個(gè)座談會。為更深入廣泛聽取意見，還特別將該法規(guī)草案征求意見期限延長，并開通熱線電話，在修訂草案修改稿形成后，再次向社會廣泛征求意見，共征集意見建議1384條。多次聽取社會各方意見，使得法規(guī)的制度設(shè)計(jì)不斷趨于完善，也得到了更多群眾的認(rèn)同。如關(guān)于物業(yè)發(fā)生緊急情況的維修，常委會既考慮到要使物業(yè)出現(xiàn)緊急情況時(shí)能夠及時(shí)得到維修，又在制度設(shè)計(jì)上注意防止物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會違規(guī)使用維修資金。關(guān)于欠繳物業(yè)費(fèi)賣房是否受限這一爭議焦點(diǎn)，常委會廣開言路，反復(fù)權(quán)衡，考慮到欠繳物業(yè)費(fèi)是合同違約行為，用行政力量干預(yù)民事糾紛不盡妥當(dāng)，對業(yè)主未履行交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)義務(wù)的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以通過依法提起訴訟或仲裁等形式積極主張權(quán)利，因此，最終確認(rèn)物業(yè)費(fèi)與房產(chǎn)交易“脫綁”。

（二）直面焦點(diǎn)突破瓶頸，合理配置權(quán)利義務(wù)

在《上海市房地產(chǎn)登記條例》修訂過程中，損壞房屋承重結(jié)構(gòu)是否限制轉(zhuǎn)移登記這一關(guān)鍵條款，形成了兩種不同的觀點(diǎn)。一種意見認(rèn)為：《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》對于禁止損壞房屋承重結(jié)構(gòu)已有明確禁止和處罰規(guī)定，登記條例規(guī)范的是物權(quán)登記行為，不必對此作限制性規(guī)定；另一種意見認(rèn)為，在房地產(chǎn)登記過程中以承重結(jié)構(gòu)未遭破壞為前提，有利于約束違法行為，維護(hù)交易安全。經(jīng)過研究，條例修改稿曾經(jīng)將“承重墻損壞的房屋不能進(jìn)行登記”的相關(guān)規(guī)定刪去，改由房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)將行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)出具的損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的認(rèn)定文件在房地產(chǎn)登記簿中予以記載，以提醒、警示第三人。

在草案二審后，我們又反復(fù)聽取各方面意見，了解到由于該類違法行為多發(fā)生在房屋內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止以及行政處罰均顯滯后，即使作出行政處罰，也存在著周期長，執(zhí)法較難，在房屋內(nèi)部進(jìn)行恢復(fù)性執(zhí)法缺乏實(shí)際操作性等棘手問題。而損壞房屋承重結(jié)構(gòu)，會嚴(yán)重危害公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，正如云耕主任在一次調(diào)研會上所言，是“人命關(guān)天的大事”。因此，最終我們在現(xiàn)有法律資源督促業(yè)主整改之外，設(shè)計(jì)了承重墻保護(hù)“制度鏈”的“最后一環(huán)”：在辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、抵押登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交執(zhí)法機(jī)構(gòu)出具的“已完成整改”的證明文件，應(yīng)該說，這樣的制度設(shè)計(jì)兼顧了兩種意見的合理成分，實(shí)現(xiàn)了社會效果與法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）順應(yīng)多元社會特點(diǎn)，創(chuàng)新社會管理機(jī)制

由于牽涉面廣、利益調(diào)整難度大，對立法的必要性、可行性等意見不一，我們社會領(lǐng)域立法還一定程度存在“短腿”現(xiàn)象。如何“加速”社會領(lǐng)域立法，通過立法創(chuàng)新社會管理機(jī)制，成為本屆人大常委會立法中的重點(diǎn)。

例如，該不該為公共場所控制吸煙立法，遭遇了不少“曲折”。反對者認(rèn)為，吸煙乃個(gè)人嗜好，執(zhí)法成本高，貿(mào)然立法可能“立了也白立”。但我們在深入調(diào)研后感到，政府部門依法行政、社會各方依法辦事，是法治社會的必然要求，不能因?yàn)榭赡艹霈F(xiàn)的有法不依而終止立法的步伐，因此，我們將原本列入立法預(yù)備項(xiàng)目的控?zé)熈⒎ㄌ嵘险搅⒎ㄈ粘?。這也是市人大常委會首次通過立項(xiàng)論證機(jī)制，將年度立法預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為立法正式項(xiàng)目的一次嘗試。要使公共場所禁止吸煙的規(guī)定真正“落地”，必須解決“誰來管”的難題。過去市政府規(guī)章規(guī)定由衛(wèi)生行政部門一家執(zhí)法，但由于控?zé)熋娲罅繌V，收效甚微。對此條例探索建立了綜合性的控?zé)煴O(jiān)督管理和執(zhí)法體制，明確了市和區(qū)縣健康促進(jìn)委員會負(fù)責(zé)全市控?zé)煿ぷ鞯慕M織和協(xié)調(diào)，衛(wèi)生、教育、文廣影視、體育、旅游、食品藥品監(jiān)督、交通和港口、商務(wù)、公安等多個(gè)行政管理部門作為監(jiān)督執(zhí)法主體，各自對口監(jiān)督一部分場所，還轉(zhuǎn)換立法思路，明確相關(guān)場所的管理者即是控?zé)煹谝回?zé)任人，負(fù)有法定控?zé)熈x務(wù)，探索出一條行政管理與社會自治、市民自律相結(jié)合的新路子。

三、落實(shí)制度評估效果，努力增強(qiáng)法規(guī)實(shí)效

法規(guī)頒布施行后，只有把制定的文本準(zhǔn)確地應(yīng)用到實(shí)際中去時(shí)，法律的價(jià)值才能得以實(shí)現(xiàn)。中國特色社會主義法律體系形成后，全面落實(shí)依法治國基本方略的一項(xiàng)基本任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是不斷增強(qiáng)立法的實(shí)效性。