司法建議制度雙重困境的破解

駱軍

【摘要】司法建議制度自試行以來，在法制宣傳、擴大辦案效果以及社會矛盾化解等方面取得了良好的法律效果和社會效果。但無論理論或?qū)嵺`層面，都存在諸多問題。理論和實踐的“雙重困境”，不僅讓司法建議處于進(jìn)退兩難的境地，也嚴(yán)重?fù)p害了法院的司法權(quán)威。深入分析“雙重困境”的成因，并提出走出困境的基本思路，對于這一制度的完善及全面推行具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】司法建議理論困境實踐困境破解思路

司法建議是指人民法院在審判工作中，以預(yù)防糾紛和犯罪的發(fā)生為目的，針對案件中有關(guān)單位和管理部門在制度上、工作上存在的問題，建議他們健全規(guī)章制度、堵塞漏洞、科學(xué)管理，提出改進(jìn)和完善管理工作的建議。2007年3月，最高人民法院向全國下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務(wù)的通知》，山東、上海等地方法院亦各自出臺細(xì)化操作規(guī)程，從試行情況看，這一制度取得了良好的法律效果和社會效應(yīng)，司法建議工作已成為人民法院參與社會管理創(chuàng)新、社會矛盾化解、社會治安綜合治理的重要途徑。但從實踐情況看，這一制度在試行過程中也面臨一系列問題。 因此，要想全面推行這一制度，必須從理論層面深化對這項制度的認(rèn)知，并對其面臨的障礙進(jìn)行分析，提出解決思路。筆者不揣冒昧，在此擬以基層法院司法建議制度現(xiàn)狀為視角，深入探討司法建議制度的優(yōu)點與缺陷，分析構(gòu)建司法建議制度的必要性和可行性，進(jìn)而論證司法建議制度建立的方式，最后全面、系統(tǒng)地提出以實現(xiàn)法治權(quán)威和司法和諧為直接目標(biāo)的司法建議制度構(gòu)建方案。

司法建議制度的理論研究困境

我國關(guān)于司法建議制度研究現(xiàn)狀。筆者以文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫檢索為數(shù)據(jù)收集手段，在中國知網(wǎng)（CNKI）學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫中選取“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”、“中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫”等15項，模糊檢索1915年至2011年6月所有文章，相關(guān)論文的研究理路大致可歸納為以下幾種：

成果推廣。如丁國鋒的《四年發(fā)出司法建議逾兩千》，這類文章從司法建議運用取得的成效入手，總結(jié)司法建議制度推廣過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，為推廣司法建議提供實踐支持。

從社會運作的角度，反思司法實踐中的各種具體現(xiàn)象，由此討論司法建議的合理性、社會價值、司法價值，提出相關(guān)改革建議。

從法律的角度，將司法建議制度放在更具體的范圍內(nèi)進(jìn)行探討—正面或側(cè)面反映出法律適用問題，為機制構(gòu)建進(jìn)行初步驗證。

通過對其他相關(guān)法律制度的觀察，分析司法建議在其他制度中發(fā)揮的作用，以一種綜合性視角來討論司法建議制度與其他法律制度的融合或抵觸之處，為司法建議制度的發(fā)展提供更系統(tǒng)的理論支撐。

研究現(xiàn)狀反思。根據(jù)對相關(guān)資料的分析，筆者認(rèn)為，我國目前關(guān)于司法建議制度的理論研究主要有以下幾點不足：

研究水平不高。在我們檢索的796篇文章中，專門研究司法建議制度的論文數(shù)量相當(dāng)少，相關(guān)的一些文獻(xiàn)大多是新聞報道和經(jīng)驗推廣，特點為：深度研究不多，實踐效果多；運作研究不多，價值探討多；創(chuàng)新成果不多，宣傳介紹多。

理論成果和實證研究無法相互支撐。在制度構(gòu)建的目標(biāo)確立之前，學(xué)界對該問題的研究集中于理論探討的層面實屬必要；在制度構(gòu)建目標(biāo)正式確立之后，僅僅在理論層面做規(guī)范探討顯然不足以應(yīng)對實踐需要。而基層法院開展的一些實證研究，由于沒有和前沿理論相結(jié)合，只能說明問題卻無法改善現(xiàn)狀。

理論體系沒有構(gòu)建。如上所述，當(dāng)前在我國，司法建議主要是被實踐部門討論，全國許多法院也正如火如荼地開展司法建議活動，與此形成鮮明對比的是，學(xué)界對其理論研究卻相對滯后，突破性、深入性研究成果十分缺乏。加之司法建議系中國特有制度，鮮有可資比較借鑒的域外理論或制度，司法建議（權(quán)）甚至沒有被作為一種權(quán)力、一個概念或一枚新鮮的法律詞匯被提及，更不用談建立起一整套系統(tǒng)的理論體系。

司法建議制度的實踐運行困境

法律依據(jù)不足。在我國法律體系中，僅有2部法律共3次提到“司法建議”，且規(guī)定相當(dāng)原則，一是適用范圍狹窄，僅在“執(zhí)行”和“對妨害民事訴訟的強制措施”章節(jié)中提及；二是接受對象局限，側(cè)重于對原單位的紀(jì)律處分或懲罰；三是法條中“司法建議”前置動詞系“可以”，而非應(yīng)當(dāng)或必須；四是程序過于單調(diào)，司法建議這座“金礦”尚缺乏一個規(guī)范的開采程序。法律依據(jù)不足，客觀上使得人民法院在行使司法建議權(quán)時“底氣不硬”，也制約了司法建議作用的充分發(fā)揮。

司法建議缺乏約束力。在實踐中，司法建議的邊界不斷擴展，法律保障卻未同步跟進(jìn)，法律地位尚不明確，被建議機關(guān)或被執(zhí)行人若對司法建議置之不理，應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任在法律上沒有規(guī)定。司法建議是否有反饋、是否被采納，采納后的效果如何都難以得到保證。司法建議低回復(fù)率的現(xiàn)實窘境讓法官產(chǎn)生了些許畏難情緒，開始默認(rèn)被建議者對司法建議的鄙夷不屑，甚至將司法建議作為一種普世化的宣教、理想化的憧憬，繼而形成不愿發(fā)、不敢發(fā)的惡性循環(huán)。

法官積極性不高。隨著2007年4月國務(wù)院《訴訟費用繳納辦法》的實施，訴訟門檻大幅降低，出現(xiàn)了訴訟“爆炸”現(xiàn)象，社會對司法的大量需求與司法資源、能力的有限性的矛盾日益突出?！肮┬琛钡膰?yán)重失衡讓法院在社會矛盾的焦點上孤掌難鳴，在繁重的辦案和調(diào)研任務(wù)之外，法官很難“心有旁騖”，況且制發(fā)司法建議的多與少、好與壞和法官職級晉升沒有直接關(guān)聯(lián)。于是，以結(jié)案為目標(biāo)的“擺平”邏輯在法院中贏得了更多的市場，這是法官根據(jù)成本和收益的算計，追求在既定條件下最高效實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的策略。

走出困境的基本思路

構(gòu)建司法建議制度的理論體系。第一，厘清司法建議權(quán)的定位。司法部副研究員劉武俊曾指出：“法院往往最先聆聽利益訴求、最早發(fā)現(xiàn)問題、最早解析矛盾，因而法院發(fā)出的司法建議類似于醫(yī)生診斷書和處方?！辈┑呛Ｄ矊⒎ü俦茸鳌吧鐣t(yī)生”?？墒?，包括法院在內(nèi)的社會各界，對司法建議的定位還比較模糊，有必要重新厘定。在司法行為中，實現(xiàn)職業(yè)理性與生活邏輯之間的對接和平衡，是非常重要的。這其中，應(yīng)該有一個實現(xiàn)“司法和諧”的載體，這是對司法建議較為宏觀的定位，更確切的說，它就是法院功能的必然延伸，能動司法的直接體現(xiàn)。

第一，深化對司法建議制度功能的研究。司法建議有顯性功能和隱性功能兩個方面：司法建議的顯性功能影響了公共政策、法律的制定，回應(yīng)了民眾的維權(quán)呼聲，實現(xiàn)了與行政機關(guān)的良性互動；司法建議的隱性功能則延伸司法權(quán)邊界，體現(xiàn)司法親和力并與實現(xiàn)“兩個效果”統(tǒng)一的社會主義法治理念和法院“三個至上”指導(dǎo)思想一脈相承。

完善司法建議的制度設(shè)置。第一，肯定司法建議的法律約束力。司法建議的法律依據(jù)零星散見于若干部門法，最高法院下發(fā)的通知也是以“法發(fā)”的形式出現(xiàn)，嚴(yán)格意義上不具備法律約束力。筆者認(rèn)為，要使司法建議最快獲得其應(yīng)有的法律地位，可以采取地方至中央的立法模式進(jìn)行試驗性推廣：一是拓寬被建議對象；二是明確啟動條件；三是明確法律后果。通過上述規(guī)定，使司法建議制度向“地方化”、“特色化”方向發(fā)展，待理論與實踐條件成熟后，在全國推而廣之。

第二，規(guī)范司法建議制度的運行模式。主要涉及：黨委、人大配合監(jiān)管機制，對拒不采納建議者或建議效果不佳的，借助政府資源予以協(xié)調(diào)落實；媒體配合宣傳機制，廣泛借助電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體及時、適度擴大社會效應(yīng)，增強透明度；公眾配合監(jiān)督機制，開通反饋、舉報信箱和熱線電話，形成聯(lián)動監(jiān)督效應(yīng)。

第三，細(xì)化司法建議權(quán)的行使方式。一是堅持個案建議與類案建議并重。既要從微觀角度提出針對性建議，又要對階段性類案反映的普遍問題，從宏觀角度提供系統(tǒng)解決方案，以彌補“年輕的個案司法建議”在經(jīng)驗上的不足。二是避免只發(fā)建議不聽反饋不做回訪。在司法建議書中要明確反饋期限，無論是否反饋，均要進(jìn)行跟蹤反饋，未反饋的及時查明原因，收到反饋的要在合理期限內(nèi)了解整改落實情況。三是避免從規(guī)范化演變?yōu)楦袷交?。司法建議要科學(xué)、規(guī)范，不應(yīng)刻板、僵化，要摒棄“拿來主義”，否則會生產(chǎn)出更多的“經(jīng)驗知識”，窒息了司法建議的生命力，使司法活動喪失智慧性挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，我國正在深入推進(jìn)加強和創(chuàng)新社會管理，人民法院作為人民群眾心目中“公平與正義的防線”、和諧社會構(gòu)建體系的主要陣地，必將承擔(dān)更大的職責(zé)，發(fā)揮更大的功能。司法建議權(quán)作為法院能動司法的一種主要形式，其在理論和實踐層面的雙重“軟化”，將導(dǎo)致人民法院的地位和司法權(quán)受到直接影響。更重要的是，失卻了法律化、規(guī)則化、制度化的支撐，主要靠法官的自覺、素質(zhì)和技巧，這種權(quán)力的行使方式也是十分危險的。因此，司法建議只有在實體法律與程序規(guī)則的框架下，才能積極回應(yīng)社會對其多元化價值融合、市場利益分化彌合、社會組織體間溝通聯(lián)絡(luò)等功能性需求，協(xié)助法院發(fā)揮正向功能，維護(hù)司法權(quán)威。

（作者為四川省綿陽市中級人民法院副院長、西南政法大學(xué)法社會學(xué)與法人類學(xué)研究中心研究員）