完善廉政建設(shè)體系的路徑選擇

袁家菊

【摘要】新中國成立以來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國逐步建立了廉政體系，其在反腐過程中取得顯著成績。但隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展，原有體系的問題與不足逐漸顯露。為推進(jìn)反腐工作，鞏固人民政權(quán)，建議從健全反腐機構(gòu)、完善反腐法律制度、加大思想育廉力度、構(gòu)建廉政監(jiān)督體系等幾個方面來完善廉政建設(shè)體系。

【關(guān)鍵詞】廉政建設(shè)體系廉政建設(shè)反腐敗

腐敗問題不僅關(guān)系國計民生，而且直接影響到一個國家的生死存亡。20世紀(jì)90年代透明國際提出了國家廉政體系這個新興概念。根據(jù)新西蘭國際反腐敗專家杰瑞米·波普的構(gòu)想，國家廉政體系包括兩個方面：一是支援國家政治廉潔的一系列機構(gòu)性支柱；二是保障機構(gòu)性支柱均衡發(fā)展的核心規(guī)則。而建構(gòu)國家廉政體系的目的是使腐敗人員為他的行為承擔(dān)“高成本，低回報”的后果。

雖說廉政建設(shè)體系是一個新興的概念，但它與各國的廉政建設(shè)一樣有著悠久的歷史。我國廉政體系的雛形在建國初形成，改革開放時得到發(fā)展，十六大以來逐漸得到完善。這一體系由廉政機關(guān)、反腐法律制度、思想育廉體系及監(jiān)督體系等構(gòu)成。廉政體系的建立使我黨的反腐工作取得了較大的成效，但隨著新時期政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展變化，已有的廉政體系出現(xiàn)了較多的問題和不足，為了鞏固人民政權(quán)，使我國在健康穩(wěn)定的政治環(huán)境中建設(shè)有中國特色的社會主義，需要完善已有的廉政體系。

健全反腐機構(gòu)

目前反腐機構(gòu)主要有兩種類型，一種是單一機構(gòu)，另外一種是多元機構(gòu)。前者主要有韓國、新加坡、香港等地，后者有中國、日本、美國等國。新中國成立后，隨著各級地方行政、司法機關(guān)和基本制度的建立，反腐機構(gòu)應(yīng)運而生。相繼設(shè)立了中央及地方各級紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會、人民監(jiān)察機關(guān)、國家審計署、監(jiān)察部、檢察院、反貪局等。1993年，中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，建立了“兩塊牌子、一班人馬”的體制。2007年9月，國家預(yù)防腐敗局成立，從而形成了預(yù)防和懲治相結(jié)合的反腐體系。

隨著新情況的不斷出現(xiàn)，我國反腐機構(gòu)在取得顯著成績的同時，弊端也逐漸顯露。第一，反腐敗的權(quán)威部門較多。橫向上有多個反腐機構(gòu)，隸屬于黨、政、司法等不同的系統(tǒng)；縱向上劃分為多個層級，分別隸屬于各級政府。第二，反腐的人力資源分散，編制不足。如我國檢察院系統(tǒng)從事預(yù)防工作的專職檢察官在全國僅有4000多人。國家預(yù)防腐敗局只有30個編制，容納專業(yè)人力資源的空間極其有限。第三，反腐機構(gòu)間的權(quán)責(zé)不對稱。如紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機關(guān)在案件調(diào)查時，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)無權(quán)對腐敗嫌疑人進(jìn)行拘留，無權(quán)搜查他們的身體、物品、住處等，因此不能掌握腐敗嫌疑人的全部情況，也不能將其移交給檢察機關(guān)，致使檢察機關(guān)在這種情況下也無法直接立案調(diào)查。

解決我國反腐機構(gòu)存在的問題，我們可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗。其機構(gòu)設(shè)置如下圖：

由上圖可知，廉署實行四級編制。專員以下設(shè)一個行政總部，三個處級業(yè)務(wù)部。處以下設(shè)科，由助理處長級官員主管，科以下設(shè)組。其中執(zhí)行處是廉政公署最重要的部門，調(diào)查員無須拘捕令全權(quán)行使拘捕權(quán)力，有權(quán)搜查樓宇。防止貪污處是從事腐敗預(yù)防工作的專門機構(gòu)，人數(shù)雖不多，但其組成人員均是專家，有管理專家、建筑師、工程師、會計師、系統(tǒng)分析專家、計算機專家等。廉政公署有較大的獨立性，廉政專員直接對港督負(fù)責(zé)，專員亦不得兼任政府職務(wù)，其他權(quán)力機構(gòu)無權(quán)干涉廉署的工作，廉署的職員由專員自行委任。而各級職員以合約的形式聘任，期限兩年半，合約期滿后，在雙方同意下可續(xù)約，廉署“長俸制”成員只有87人，占成員總數(shù)的7%。

完善反腐法律制度

建國以來，中共建立了一套比較完善的廉政法制體系。1952年3月，推出了《關(guān)于處理貪污浪費問題的若干規(guī)定》及《中央節(jié)約檢查委員會關(guān)于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》。4月，中央政府頒布了《中華人民共和國自治貪污條例》。1992年至2001年期間是廉政制度建設(shè)比較集中的時期，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部門在此期間，制定的《廉潔從政行為規(guī)范》有二百一十七條。在十六屆三中全會上中共明確提出了建立“教育、制度、監(jiān)督”并重的懲治和預(yù)防腐敗的體系，使我國的治腐戰(zhàn)略從傳統(tǒng)的重教育和懲治為主轉(zhuǎn)向了懲治和預(yù)防為主。

這些反腐法規(guī)曾有效地打擊了腐敗行為，但隨著腐敗問題的復(fù)雜化，這些法制體系出現(xiàn)了一些問題與不足。第一，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了法律“盲區(qū)”，如官員家庭財產(chǎn)申報法等；第二，一些廉政法律體系對腐敗行為界定不清楚，效力不高，且存在重復(fù)發(fā)文的現(xiàn)象；第三，信息公開立法才開始，政府透明度不高。第四，法規(guī)籠統(tǒng)，缺乏針對性；第五，對受賄者的量刑重，而對行賄者懲處較輕。對行賄者打擊力度不足，是造成尋租行為猖獗的重要原因。

解決我國廉政法制存在的問題，我們可以借鑒新加坡的一些經(jīng)驗。新加坡制定了《防止貪污法令》作為國家統(tǒng)一的反腐法規(guī)，其中，對貪污犯罪作了明確的界定，如對收受他人“報酬”種類和方式都作了非常清楚的說明。如在證據(jù)規(guī)則方面，當(dāng)公職人員的薪水與其消費水平和生活方式上不相符時，本人必須作出令人信服的解釋，否則認(rèn)定其有罪。而在部門行業(yè)腐敗界定專業(yè)化方面做得較好的是香港的廉政公署，其機構(gòu)內(nèi)有各行業(yè)的專家能專業(yè)化地評估行業(yè)腐敗高風(fēng)險環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)。

在提高政府運作透明度方面，美國有較豐富的經(jīng)驗，他們對政府和公職人員相關(guān)信息的公開十分重視，以法律的形式來保護(hù)且增加透明度。如政府預(yù)算，行政支出，重要官員的財務(wù)狀況及國家的重大投資建設(shè)項目等，都全部公開，有的項目投資需召開由普通公民組成的聽證會。美國聯(lián)邦政府及地方規(guī)定，公務(wù)員的個人財產(chǎn)要公開，但并不是要求所有公務(wù)人員的財產(chǎn)都公開，有兩類公務(wù)人員的財產(chǎn)必須公開：一類是參加競選國家公職人員的財產(chǎn)要公開，如州長、市長等；一類是對政府的合同項目有支配權(quán)利的人，以及掌握發(fā)包權(quán)的人。在美國財產(chǎn)申報必須如實，否則會被課以重罰。

加大思想育廉力度

在廉政體系建設(shè)中，法律制度的制定、機構(gòu)的設(shè)置是廉政的外在強化機制，而思想教育則是廉政的內(nèi)生機制。中共自建立以來，一直都很強調(diào)思想育廉，并開展了相應(yīng)的工作。新中國成立后，中共不斷開展批評與自我批評的整風(fēng)運動，對干部進(jìn)行廉政教育。在1950年、1951年、1954年、1957年在全體黨員特別是在黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部中開展過一系列整風(fēng)運動。在新的歷史時期，我黨相繼開展了“三講”教育、“保持共產(chǎn)黨先進(jìn)性教育”、學(xué)習(xí)“三個代表”、學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀等活動來純潔干部的思想，這些都對廉政建設(shè)起到了積極的作用。但仍存在著局限性，一方面，廉潔教育的對象和手段不適應(yīng)新形勢的變化。隨著社會經(jīng)濟、政治的發(fā)展變化，廉潔教育的對象不僅包括國家工作人員，還應(yīng)包括私人部門的從業(yè)者，所以應(yīng)擴大教育對象，今后的教育工作應(yīng)考慮如何對私人部門、普通群眾、特別是青少年開展廉潔教育，并改變與之相應(yīng)的教育手段。另一方面，應(yīng)改變教育方法。盡管各級干部花了大量的時間學(xué)習(xí)反腐敗的文件精神，但多數(shù)人卻未真正用心地去讀相關(guān)的法律規(guī)定，僅僅是流于形式而已，所以思想教育工作應(yīng)更加專業(yè)化，有針對性。

構(gòu)建廉政監(jiān)督體系

一個完整有效的廉政監(jiān)督體系應(yīng)該是多層面的。首先，應(yīng)是政府部門之間的監(jiān)督。其次是政府外部專門的監(jiān)督機構(gòu)實行的監(jiān)督，其職權(quán)由立法機關(guān)或執(zhí)政黨賦予。最后是新聞媒介、社會組織、人民群眾等進(jìn)行的監(jiān)督。建國后，中共建構(gòu)了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府部門之間的監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督等組成的監(jiān)督體系。這一監(jiān)督體系要件符合完整監(jiān)督體系的要求，且門類眾多，但實際工作效率卻很低。主要原因有以下幾個方面：第一，監(jiān)督機構(gòu)并不“自廉”，廉政監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)部工作人員，甚至主要負(fù)責(zé)人借用職權(quán)貪贓枉法、徇私舞弊的事并不鮮見；第二，監(jiān)督機構(gòu)缺乏決斷力。遇到腐敗大案，特別是涉及高層領(lǐng)導(dǎo)人的案子，較多的機關(guān)難以下決斷，要么就層層向上請示，而結(jié)果往往會因太多的“人情”色彩而使問題不了了之，要么互相推諉，抱著“多一事，不如少一事”的心態(tài)；第三，監(jiān)督機構(gòu)缺乏自主性和獨立性。如地方政府和黨政機關(guān)，特別是一些無視黨紀(jì)的官員，往往會影響司法公正，干預(yù)司法機構(gòu)公正履行職權(quán)。自1994年以來，最高人民檢察院每年報告的主題之一就是司法和行政部門的腐敗。而為解決監(jiān)督機構(gòu)出現(xiàn)的上述問題，我們可以采取以下辦法：首先，可以仿效新加坡的作法，提高這類機構(gòu)人員的薪酬，對違紀(jì)者提高量刑，增加他們的貪污成本。其次，整合監(jiān)督機構(gòu)，形成層級結(jié)構(gòu)，讓其在反腐過程中互相制約。再次，讓監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法有明晰的法律為依據(jù)，提高他們的權(quán)威性和決斷力。

公民監(jiān)督是監(jiān)督機制中不可或缺的部分。憲法和法律賦予每一個公民對國家機關(guān)和工作人員有舉報的權(quán)力，這使公民監(jiān)督權(quán)的行使有法可依。但是由于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、人大、政協(xié)等都可以接受信訪和舉報，所以常出現(xiàn)舉報人信息泄露，保護(hù)不力、答復(fù)緩慢等問題，打擊了舉報人行使公民監(jiān)督權(quán)的積極性。

（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)）