論公共政策從計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化

董韋

【摘要】如何把握機(jī)會推進(jìn)公共政策從計劃轉(zhuǎn)化到實(shí)踐，強(qiáng)化組織的作用和有效執(zhí)行，是政策執(zhí)行主體的職責(zé)和任務(wù)。文章通過考察普遍存在的政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，分析政策問題、時間問題、組織環(huán)境對政策實(shí)施的影響，從政策執(zhí)行研究的組織理論視角，強(qiáng)調(diào)組織在政策實(shí)施過程中的作用，從中引出以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)和以責(zé)任尋求更好的方法進(jìn)行政策創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】公共政策組織執(zhí)行政策創(chuàng)新

一項(xiàng)政策制定之后，政策過程中最容易的部分從某種程度上說已經(jīng)結(jié)束，剩下來的是必須將這一決定付諸實(shí)施。這就是政策循環(huán)中的政策實(shí)施階段，它被定義為執(zhí)行計劃或政策執(zhí)行；表示從計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。對于具體政策而言，尤其如此。2012年1月12日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》，這是首個從國家層面支持貴州加快發(fā)展的綜合性政策文件，是國家支持貴州實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的總綱，解決了貴州難以靠自身力量解決的問題。然而，把計劃轉(zhuǎn)為實(shí)踐并非易事。由于問題的特性、周圍的環(huán)境、或者主管任務(wù)的行政組織等方面相關(guān)的諸多原因，計劃可能并不像當(dāng)初設(shè)想的那樣得到執(zhí)行。這就是執(zhí)行的現(xiàn)狀，這與預(yù)先提出的目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而制定的程序截然不同，認(rèn)識到這一點(diǎn)是重要的，因?yàn)椤罢咧按蜷_，它敞開的時間不長?！雹偃绾伟盐諜C(jī)會推進(jìn)計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化組織的作用和有效執(zhí)行，是政策執(zhí)行主體的職責(zé)和任務(wù)。

組織在政策實(shí)施過程中的作用

組織的概念。從現(xiàn)代意義看，廣義的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來的系統(tǒng)。狹義上說，組織就是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定目標(biāo)互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團(tuán)體。組織是一個相互協(xié)作的體系，在從計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化過程中，組織扮演著重要的角色。無論是廣義、狹義還是作為相互協(xié)作的體系的組織，即便因某一因素在特定情境下可能比另一因素更為重要，對于政策實(shí)施都不可或缺。

查爾斯·瓊斯認(rèn)為將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的過程中，“所謂組織就是設(shè)立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬訂使政策內(nèi)容生效的措施，以期實(shí)現(xiàn)政策”②，并進(jìn)而認(rèn)為在將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的過程中，組織、解釋和應(yīng)用是所有活動中最重要的三種。所謂解釋就是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為一般人能接受和可執(zhí)行的計劃、指令；所謂應(yīng)用就是為執(zhí)行提供日常服務(wù)的設(shè)備，支付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而達(dá)到既定的政策目標(biāo)。如果組織不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，那么即使政策設(shè)計再完美也只能是紙上談兵的構(gòu)想，不能取得期望的政策效果?！鞍压步M織視為政策過程的一部分為公共組織理論開辟了新的道路”③，有助于更好地防止政策實(shí)施的努力與政府預(yù)想中的政策軌道發(fā)生偏離。

組織是政策的載體。大多數(shù)政策并不能夠自動實(shí)施，需要一定的組織載體。首先，從政策角度看，政策的制定與政策實(shí)施是在公共組織體系中進(jìn)行的，從這一視角看，我國政策過程中組織的作用與西方國家傳統(tǒng)的政治與行政二分的觀點(diǎn)不同，二分法忽略了組織的系統(tǒng)性和相互聯(lián)系，忽略了行政決策的重要性，特別是忽略了基層組織的決策者在確定有效的政府政策中的重要性。其次，其他有關(guān)公共組織理論，特別是理性行政模式一致的觀念，其基礎(chǔ)都是事實(shí)與價值觀分離和對組織中以目標(biāo)為導(dǎo)向的行為進(jìn)行事實(shí)分析。但是，如果把公共組織當(dāng)作政策過程的核心，這些觀念就顯得過于狹隘了。④

公共政策實(shí)施成功的先決條件。政策出臺之后，如果政策的實(shí)施是介于政策確立和它對公民產(chǎn)生影響的階段，那么政策實(shí)施成功的先決條件或者障礙是什么？解決這個問題，應(yīng)該考慮四個因素：交流、資源、實(shí)施者的傾向或態(tài)度和組織體制。這些因素所使用的也就是一種開明的行政管理方式。諸如類似命令必須清晰準(zhǔn)確，資源必須充分，權(quán)力必須與責(zé)任相對應(yīng)；交流是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之間、上下級之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換。如果交流能夠完整地把信息從一個層級傳遞給另一個層級，就會減少政策執(zhí)行偏差。其次是資源，政策實(shí)施所需的資源條件，主要涉及經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。所謂“兵馬未動，糧草先行”，“巧婦難為無米之炊”說的就是這個道理。再次，實(shí)施者的傾向或態(tài)度直接影響政策實(shí)施和執(zhí)行。最后，組織的分散會限制政策實(shí)施的有效性。應(yīng)將權(quán)力和責(zé)任集中在一個單一的行政權(quán)力中心并采用控制時效很短的指令鏈。正如克里斯多佛·胡德指出的，“完美”地管理公共項(xiàng)目的五個特征：管理應(yīng)當(dāng)是一元的，如同一個龐大的軍隊(duì)在同一鼓聲中前進(jìn)；整個組織的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的；不可抗拒的命令；組織內(nèi)部有充分完善的信息與溝通；有足夠的時間來執(zhí)行這一任務(wù)。毫無疑問，試圖執(zhí)行項(xiàng)目的組織往往不具備全部條件，甚至根本不存在這些條件。然而，政府既然依靠組織來執(zhí)行政策，那么就必然也不應(yīng)缺少管理與執(zhí)行的措施。這些問題并不是不能克服的，但必須理解和預(yù)測這些問題，那么，到底是什么因素導(dǎo)致了執(zhí)行的困難？

影響政策實(shí)施的主要因素

在政策意義上，執(zhí)行一直被認(rèn)為是沒有問題的；政策制定出來之后，即可假設(shè)其會得到執(zhí)行。但是隨著政策執(zhí)行失靈問題的日益普遍，上述觀點(diǎn)開始得到改變。事實(shí)上，理解政府最重要的一點(diǎn)就是如何將政策執(zhí)行得切實(shí)有效。然而，阻礙預(yù)期行為的種種原因比使結(jié)果具體化的方法更難以預(yù)測，執(zhí)行中的這種消極特征表明了管理和執(zhí)行公共項(xiàng)目的困難性。一般而言，政策不會自行失敗，但有許多因素會限制政策實(shí)施的能力，而且其中的任何一種因素都可能導(dǎo)致失敗或非最佳的政策執(zhí)行。因此，為了使政策執(zhí)行行之有效，必須厘清這些因素。

政策問題。首先，政策決策在其實(shí)施中存在不同的技術(shù)性困難，其中一些問題比另外一些更難以處理。其次，著手要解決的問題可能由于多樣性而使實(shí)施變得困難。再次，可供利用的新技術(shù)也會導(dǎo)致政策的改變。比如，針對污染控制的政策和節(jié)能減排指標(biāo)，可能會影響對產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移的選擇。然而這些潛在的問題并不意味著政府就應(yīng)該堅(jiān)持老一套，永遠(yuǎn)按老辦法辦事。在這種情況下，要想辦法解決這一問題，至少要改進(jìn)這一問題。當(dāng)我們掌握有關(guān)某一政策領(lǐng)域足夠的信息以及了解問題產(chǎn)生的原因時，有效執(zhí)行政策的可能性就更大。如果政策領(lǐng)域的信息不充分，也不了解問題產(chǎn)生的原因，那么，有效執(zhí)行政策的可能性就微乎其微。

時間問題。在政策執(zhí)行中與信息管理相關(guān)的是時間問題，在這方面有兩個問題阻礙了公共組織對其政策環(huán)境作出反應(yīng)的能力。一是歷時性時間問題，即執(zhí)行組織的反應(yīng)通常比需要的“反應(yīng)慢半拍”。這種情況通常發(fā)生在那些固守觀念或其反應(yīng)是基于以前經(jīng)驗(yàn)而不是當(dāng)前狀況的組織。從某種程度上說，貴州就是因此失去很多機(jī)會，雖然現(xiàn)在貴州正趕上發(fā)展的機(jī)遇期，但是應(yīng)該看到當(dāng)我們應(yīng)該發(fā)展的時候，政策環(huán)境也在發(fā)生改變。因此，要避免類似現(xiàn)象發(fā)生。

社會、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)環(huán)境也在影響著政策的執(zhí)行。首先，社會條件的改變可能會影響到對問題的解讀，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，縮短或跨越某些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，對政策的不同解讀會產(chǎn)生不同的政策執(zhí)行方式，有必要在執(zhí)行時引入更多的判斷。其次，“尤其是縱向?qū)蛹壵g關(guān)系由‘動員型體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤畨毫π腕w制后”⑤，為了實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超和完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，各級政府不得不將各種任務(wù)和指標(biāo)量化分解，下派給下級政府，并責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)的獎懲。在這種情況下難免出現(xiàn)一哄而上、急于求成等現(xiàn)象。為避免帶來新的問題，要遵循科學(xué)發(fā)展的原則，不能脫離本地區(qū)實(shí)際，不能違反經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

組織環(huán)境對政策實(shí)施的影響。組織內(nèi)部的動力常常決定或限制其成員對政策改革作出反應(yīng)或執(zhí)行新的和被改變的項(xiàng)目的能力。首先，組織的不一致與溝通不暢會阻礙政策執(zhí)行。決策可能是由頂層設(shè)計，但決定必須由基層執(zhí)行，基層的價值觀與目標(biāo)不一定與政策設(shè)計一致。這種不一致會在幾個方面表現(xiàn)出來。政策設(shè)計的價值觀和項(xiàng)目可能會發(fā)生變化，而基層的一線人員卻仍然堅(jiān)守著舊的政策。盡管有來自上面的政策改革的壓力，而基層卻依然故我，因此，政策改變和有悖基層執(zhí)行組織成員價值觀的政策常常變得難以執(zhí)行，成為政策有效執(zhí)行的障礙。有效執(zhí)行的另一個障礙是組織內(nèi)部不恰當(dāng)?shù)男畔⒘鲃?。其次，消極行為成為執(zhí)行的障礙。這些問題產(chǎn)生了政策執(zhí)行的障礙，限制組織將政策付諸實(shí)施的能力，影響基層執(zhí)行力的提高。

政策執(zhí)行研究的三種進(jìn)路

人們越來越認(rèn)識到組織對實(shí)現(xiàn)計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化的重要性。政策過程不僅與組織有關(guān)，而且政策的研究植根于對組織運(yùn)作方式的認(rèn)識之中，以及對組織運(yùn)作與組織應(yīng)該如何運(yùn)作之間的鴻溝認(rèn)識當(dāng)中。

第一代政策執(zhí)行研究路徑被稱為“向前推進(jìn)策略”，其中一些研究成果得出的分析和對策把執(zhí)行理解為一個“自上而下”的過程，涉及怎樣使行政官員更有效地工作的問題。這種研究路徑被另一些持“自下而上”研究路徑的人所反對，該方法從那些被政策執(zhí)行所影響和牽涉的人的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政策制定者與執(zhí)行者之間的互動，認(rèn)為政策制定者的核心任務(wù)不是設(shè)定政策執(zhí)行的框架，而是提供一個充分自主的空間，給予基層組織或地方行政機(jī)關(guān)更多的自由裁量權(quán)，使其能夠采取適當(dāng)?shù)拇胧?，建立起一個適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。該路徑又被稱為“向后推進(jìn)策略”或“草根路徑”。

隨后出現(xiàn)了第三種研究進(jìn)路，即試圖建立能夠結(jié)合自上而下與自下而上模式的整合性概念框架。成功的政策執(zhí)行一方面在于“向前推進(jìn)策略”的運(yùn)用，期望由政策制定者縝密規(guī)劃政策工具與其他資源的運(yùn)用，另一方面則必須采用“向后推進(jìn)策略”，廣泛掌握目標(biāo)群體的誘因結(jié)構(gòu)，其目的是界定和解釋政策執(zhí)行為何會隨著時空、政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)之不同而有所差異，因而可預(yù)測未來出現(xiàn)的政策執(zhí)行類型。它并不是只從行政的角度研究如何將計劃付諸實(shí)施，而是把執(zhí)行的過程看作是一種把政府工具應(yīng)用到政策設(shè)計中的具體案例的過程。這種研究路徑分析如下因素：政策所處理問題的難易程度、上級政府用以促使政策執(zhí)行的勸導(dǎo)措施和下級政府執(zhí)行的能力—包括它們的組織結(jié)構(gòu)和人員因素。理解這些分析仍涉及組織的許多管理問題，因此如何分析它們與執(zhí)行問題的關(guān)系仍是這一領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)之一。

以責(zé)任創(chuàng)新政策因素

實(shí)現(xiàn)政策從計劃到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化要進(jìn)行以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)，還要進(jìn)行政策創(chuàng)新。政策創(chuàng)新通常指引入新的東西。一個政府部門或地方政府的創(chuàng)新可以通過采納許多別的部門或別的地方政府很多年以前所創(chuàng)新的一個項(xiàng)目。通過廓清創(chuàng)新的定義，我們就不會把政策創(chuàng)新僅僅鎖定在構(gòu)建原創(chuàng)的政策理念過程上，而是以政策為導(dǎo)向進(jìn)行學(xué)習(xí)和創(chuàng)新政策因素并行之技術(shù)和方法。

以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)包含了由經(jīng)驗(yàn)所引發(fā)的思想和行為取向方面相對持久的轉(zhuǎn)變過程。這些轉(zhuǎn)變與個人和集體的信念體系的形成以及責(zé)任意識有關(guān)。對于落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的意見》，當(dāng)務(wù)之急是先把政策所涉及的內(nèi)容逐項(xiàng)做起來。不能只看項(xiàng)目，要用好政策，用活政策。有的項(xiàng)目對老百姓有利，但對政府可能沒有利益，應(yīng)優(yōu)先考慮群眾利益，要以民生為重，把政策落到實(shí)處。改變有利就執(zhí)行，無利就變形，相互推諉，辦事拖拉的懶散作風(fēng)。一個倡議聯(lián)盟中信念分布情況的變化通常是從個人學(xué)習(xí)或個人的轉(zhuǎn)變開始的，與團(tuán)體的演變相伴隨，然后在整個集體中傳播。

尋求更好的方法創(chuàng)新政策。目前說明一個地方政府采納新項(xiàng)目的原因，主要有兩種解釋模式，即內(nèi)部決定模型和傳播模型。內(nèi)部決定假設(shè)認(rèn)為政府職能部門創(chuàng)新的因素反映政府內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)或者社會特征，是地方政府內(nèi)生而不受其他行為影響的因素。因而，在純粹意義上，內(nèi)部決定模型排除了一個地方政府受其他部門或政府影響的傳播效果。事實(shí)上在省際內(nèi)實(shí)施某項(xiàng)政策，另一個市/縣的地方政府完全不可能在實(shí)施該政策時，不受先行者的影響。即便如此，在采納一項(xiàng)對省際內(nèi)來說相同政策時，媒體及政府官員制度化的溝通途徑也會使政策知識傳播到別的地區(qū)。由于政府創(chuàng)新稀缺，因此，一旦一個地區(qū)注意到一項(xiàng)政策，當(dāng)它決定是否以及何時采納這項(xiàng)政策因素時，便是其內(nèi)部特征使然，而不是由其他地區(qū)的政策采納行動或者說先行者的壓力使然。相反，傳播模型本質(zhì)上是政府間的，它把一個地方政府采納的某項(xiàng)政策視為效法其他地區(qū)先前采納的政策。這個傳播模型是通過不同地區(qū)政府之間相互學(xué)習(xí)這樣一個假定來證明地區(qū)之間進(jìn)行政策效仿的合理性。首先采納者都采納所有尚未采納的潛在政策；但在任何一時間段影響潛在采納概率的惟一因素是先于這個階段采納者累積數(shù)目。許多因素限制了地方政府之間的互動，因此，要以責(zé)任尋求更好的方法創(chuàng)新政策。

政策運(yùn)用。關(guān)于政策運(yùn)用深度的某些變化，原因可能是由格利克和海斯所稱的政策再造引起的。與上述兩個模型相比，這個模型更具有復(fù)雜性，因?yàn)樗俣硞€地方政府運(yùn)用關(guān)于其他地方政府的政策影響的信息，不僅幫助自己決定是否采納某項(xiàng)政策，而且還通過借鑒其經(jīng)驗(yàn)來幫助自己改進(jìn)政策。反之，較早的政策采納者能夠改革他們的政策，是因?yàn)檩^晚的政策采納者已經(jīng)經(jīng)歷了對最初政策的修正，使他們得以從較晚的政策采納者的經(jīng)驗(yàn)中獲益。政策運(yùn)用變化的另一種狀況是政策采納之后不同地區(qū)政策效果不一樣。運(yùn)用同樣的政策在一些地區(qū)能夠收到很好的政策效果有時甚至可以作為經(jīng)驗(yàn)推而廣之，而在另一些地區(qū)取得的政策效果卻不明顯或者根本沒有取得預(yù)期的政策效果。這種現(xiàn)象在我國實(shí)踐層面常常表現(xiàn)在政策調(diào)整或政策終止時，先行者享受到了政策優(yōu)惠，而行動遲緩者則失去政策機(jī)會。一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策常常在剛起步的時候就被“終止”，尤其是一些好政策，為此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)官員經(jīng)常扼腕痛惜。究其原因，固然與經(jīng)濟(jì)社會不發(fā)達(dá)，觀念、信息滯后有關(guān)，但與政策采納滯后和政策學(xué)習(xí)不夠也有聯(lián)系。

（作者為貴州省委黨校行政管理教研部副教授）

注釋

①［美］約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第213頁。

②寧騷主編：《公共政策學(xué)》，北京：高等教育出版社，2003年，第364頁。

③［美］羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項(xiàng)龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年，第125頁。

④同上，第126頁。

⑤劉志鋒主編：《中國改革開放十五年大事記（1978-1993）》，北京：新華出版社，1994年，第213頁。