檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的價值取向與路徑選擇

楊勇 汪愛群

【摘要】檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新必須有正確的價值取向，主要包括化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧，推動公民社會和法治建設(shè)，實現(xiàn)公平正義。為此，既要考慮解決當(dāng)前日益嚴(yán)重的社會矛盾，更應(yīng)著眼長遠(yuǎn)推動法治社會建設(shè)，需要在履行職能、延伸職能和創(chuàng)新職能中探索參與社會管理創(chuàng)新的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】社會管理創(chuàng)新價值取向路徑選擇

在我國社會管理活動中，政法機(jī)關(guān)一直扮演著重要角色，不管是過去作為國家的專政工具，還是新時期作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障者，政法機(jī)關(guān)都在積極探索自身在社會管理中的職能定位。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的論爭

認(rèn)識誤區(qū)。自從2009年中央政法委提出推進(jìn)社會管理創(chuàng)新以來，最初在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對這項工作如何認(rèn)識還存有分歧，先后出現(xiàn)了“無關(guān)論”、“等同論”、“替代論”等觀點。①在不斷的爭論與思辯中，檢察機(jī)關(guān)對自身在社會管理創(chuàng)新中職能定位的認(rèn)識越來越清晰，特別是隨著更多人對社會管理有關(guān)理論的學(xué)習(xí)與研究，目前在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部已基本統(tǒng)一了認(rèn)識，那就是都認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是社會管理創(chuàng)新的主體之一，應(yīng)積極參與社會管理創(chuàng)新工作，為此各級檢察機(jī)關(guān)還制定了實施意見，出臺了具體的措施。但是，在檢察機(jī)關(guān)如何參與社會管理創(chuàng)新，特別是應(yīng)該堅持什么樣的原則、其價值取向如何以及實現(xiàn)的進(jìn)路等方面還眾說紛紜，莫衷一是。

實踐偏差。在目前檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的工作中，有些地方還不同程度地存在著一些偏差：一是新瓶裝舊酒，把一些原本檢察機(jī)關(guān)在做的日常工作直接作為社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容，并沒有在理念和機(jī)制等方面有所創(chuàng)新；二是機(jī)械執(zhí)行上級意見，缺乏自身的特色做法；三是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，對可行性與實效性考慮不足；四是超越法律規(guī)定搞創(chuàng)新，不顧檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，在沒有上位法和國家最高立法機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下自行探索創(chuàng)新。

理論澄清。實際上，在探討檢察機(jī)關(guān)如何參與社會管理創(chuàng)新之前，必須首先回答社會管理的內(nèi)容以及當(dāng)代社會管理的一些基本規(guī)律。關(guān)于社會管理的規(guī)律，我們從世界各國社會管理的歷史經(jīng)驗中不難總結(jié)出以下幾點：一是社會管理應(yīng)當(dāng)是從社會控制向提供公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變；二是社會管理應(yīng)當(dāng)是從單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變；三是社會管理應(yīng)當(dāng)是從政府主導(dǎo)向社會自治的轉(zhuǎn)變；四是社會管理應(yīng)當(dāng)是從人治向法治的轉(zhuǎn)變。社會管理的發(fā)展規(guī)律決定了檢察機(jī)關(guān)在參與社會管理創(chuàng)新的過程中既要遵循自身的司法工作規(guī)律，同時還必須尊重社會管理規(guī)律。

檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的價值取向

檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新要解決哪些問題以及要達(dá)到什么樣的目標(biāo)，這是首先必須明確的，只有該價值取向是正確的，才能為檢察機(jī)關(guān)參與社會管理作出恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，筆者以為該價值取向應(yīng)分為三個層次，并呈現(xiàn)出依次遞進(jìn)的關(guān)系。

價值取向之一：化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。改革開放以來，中國的社會利益主體日益多元化，社會問題逐漸增多，通過改革社會管理體制來解決深層次社會矛盾已刻不容緩。當(dāng)前，對于社會管理的主體（尤其是公共部門）來說，需要認(rèn)真研究造成社會矛盾日益激化的深層次原因，下大力氣從源頭上加以解決。作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在社會矛盾化解工作中必須也能夠有所作為：一要切實增強(qiáng)化解矛盾、促進(jìn)和諧的意識；二要防患于未然，建立健全社會矛盾風(fēng)險排查與預(yù)警機(jī)制；三要注重依法化解社會矛盾，提高社會管理的法治化水平；四要提升執(zhí)法公信力，增強(qiáng)化解社會矛盾的權(quán)威性與實效性。

價值取向之二：堅持以人為本，推動公民社會建設(shè)。從社會發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢看，社會管理的理想狀態(tài)應(yīng)該是公民個人有更多機(jī)會參與社會管理，社會組織承擔(dān)更多的提供公共產(chǎn)品與社會服務(wù)職責(zé)，逐步構(gòu)建政府、社會、公民“三位一體”的管理格局，建立具有中國特色的公民社會。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)要重點加強(qiáng)以下工作：一是在執(zhí)法辦案中牢固樹立平等理念，要通過檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案在一定程度上降低公眾的不平等感；二是始終堅持檢察工作的人民性，不斷滿足社會公眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，三是支持和保障社會組織的發(fā)展壯大。

價值取向之三：推進(jìn)法治建設(shè)，實現(xiàn)公平正義。在中國推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實語境下，其社會管理模式也必然選擇法治化的道路。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)是法治秩序的守護(hù)者，要通過自身的監(jiān)督行為，引導(dǎo)和促進(jìn)國家公權(quán)力的正確行使，讓法治蘊(yùn)含的限制公權(quán)、保障私權(quán)的要義切實得到實現(xiàn)，從而推動社會管理法治化水平的不斷提高。雖然不斷提高立法質(zhì)量主要是立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，但作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有所作為，一方面在執(zhí)法辦案中既要嚴(yán)格依法，又要堅持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，使蘊(yùn)含在法律中的公平正義價值得到實現(xiàn)；另一方面要通過執(zhí)法辦案和調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)法律中存在的違背公平正義之處，及時提出修改和完善立法的建議。

檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

在履行職能中參與社會管理創(chuàng)新。一是不斷健全和完善監(jiān)督行為，規(guī)范公權(quán)力正確行使。要積極解決司法實踐中不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督、不能監(jiān)督甚至協(xié)商監(jiān)督等問題，既要爭取在立法層面不斷完善監(jiān)督的體制、機(jī)制，也要立足現(xiàn)有職能，發(fā)揮好職務(wù)犯罪查處的威懾作用，以查辦職務(wù)犯罪推動其他工作的開展，要通過自身的執(zhí)法辦案來規(guī)范行政權(quán)和司法權(quán)的正確運(yùn)行。二是堅持寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。要根據(jù)社會形勢的發(fā)展變化和一定時期犯罪的發(fā)展態(tài)勢，與其他司法機(jī)關(guān)密切配合，依法嚴(yán)厲打擊那些嚴(yán)重危害民生民利、破壞社會秩序、影響法治發(fā)展、損害公平正義的違法犯罪活動。同時，對于那些輕微的違法犯罪行為，從修復(fù)社會關(guān)系、減少社會矛盾出發(fā)，經(jīng)過嚴(yán)格的風(fēng)險評估以后，可以視情況從輕處理，但應(yīng)做好跟蹤幫教和調(diào)查工作，為以后不斷完善輕微犯罪處理機(jī)制積累經(jīng)驗。三是保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，規(guī)范檢察權(quán)正確運(yùn)行。要切實在檢察環(huán)節(jié)支持律師依法執(zhí)業(yè)，自覺接受律師的監(jiān)督與制約，不斷規(guī)范自身的執(zhí)法行為。同時要主動加強(qiáng)與律師協(xié)會和律師之間的工作聯(lián)系與業(yè)務(wù)交流，努力在雙方之間建立良性互動關(guān)系，增加信任與理解，引導(dǎo)律師在推動法治、促進(jìn)和諧、維護(hù)正義中發(fā)揮更大的作用。

在延伸職能中參與社會管理創(chuàng)新。一是積極推進(jìn)基層檢察室建設(shè)?；鶎訖z察室建設(shè)應(yīng)因地制宜，防止一哄而上和形式主義，要在完善職能定位、密切聯(lián)系群眾、注重提高實效上下功夫，使基層檢察室在服務(wù)大局、保障民生、化解矛盾、預(yù)防犯罪等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。二是加強(qiáng)法制宣傳與犯罪預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)不但要在執(zhí)法辦案中把法制宣傳貫穿始終，更要結(jié)合執(zhí)法辦案做好法制宣傳教育和犯罪預(yù)防工作，要積極探索形式多樣、貼近群眾、效果良好的法制宣傳教育模式。要認(rèn)真研究犯罪的發(fā)展趨勢和深層次社會原因，為國家完善預(yù)防和減少犯罪的體制機(jī)制積極建言獻(xiàn)策。三是健全未成年人刑事檢察制度。在對未成年人犯罪繼續(xù)堅持“教育為主、懲罰為輔”原則和“教育、感化、挽救”方針的基礎(chǔ)上，不斷完善分案辦理、社會調(diào)查、前科報告義務(wù)免除、幫扶教育等工作機(jī)制，探索適合未成年人身心特點、有利于失足未成年人順利回歸社會以及降低未成年人再犯罪率的體制機(jī)制。四是完善司法救助制度。在刑事訴訟中既要保障被告人的合法權(quán)益，更應(yīng)注重維護(hù)被害人的權(quán)益，實現(xiàn)被告人與被害人權(quán)利的平等保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合自身執(zhí)法辦案，做好檢察環(huán)節(jié)的司法救助工作。

在創(chuàng)新職能中參與社會管理創(chuàng)新。為了不破壞國家的法治秩序，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行職能創(chuàng)新之前，應(yīng)妥善解決好法律授權(quán)問題。筆者以為，目前和今后在檢察工作中試點的一些制度，在法律沒有規(guī)定之前，可以先通過最高國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)的形式獲取合法性，當(dāng)前可以在檢察和解與附條件不起訴工作中進(jìn)行嘗試。一是繼續(xù)推行檢察和解制度。②司法實踐已經(jīng)證明，在檢察環(huán)節(jié)促成當(dāng)事人和解有利于矛盾化解與社會和諧，但檢察和解不應(yīng)局限于檢察機(jī)關(guān)自己參與，為了提高和解的公信力，發(fā)揮社會組織在矛盾化解中的作用，應(yīng)積極加強(qiáng)檢調(diào)對接工作，發(fā)揮人民調(diào)解、專業(yè)調(diào)解（如醫(yī)療事故調(diào)解組織）等社會組織在檢察和解中的作用，探索基層組織、行業(yè)協(xié)會等社會組織參與檢察和解的途徑與方式，推動提高社會組織參與社會管理的廣度和深度。二是探索建立附條件不起訴制度。前一階段外界對檢察機(jī)關(guān)開展附條件不起訴的試點提出批評，認(rèn)為實行這項制度有侵犯法院審判權(quán)之嫌，另外沒有提及的可能還有目前開展這項工作的合法性問題。而理論界對這項制度給予了肯定，認(rèn)為符合司法改革的方向、符合檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律、符合和諧社會和執(zhí)法為民的理念。筆者以為，不管如何爭論，在刑事訴訟法修改草案已有規(guī)定的情況下，作為推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的有益舉措，在司法實踐中應(yīng)繼續(xù)探索，探尋提高該制度實效性的途徑與方法。

（作者單位分別為杭州市人民檢察院，浙江省開化縣人民檢察院監(jiān)所；本文系2011年浙江省法學(xué)會重點課題“檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的路徑選擇”的階段性研究成果，項目編號：2011NB25）

注釋

①吳玉琦，徐安懷：“檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的調(diào)查與思考—以法律監(jiān)督為視角”，《當(dāng)代法學(xué)》，2010年第6期。

②此處的檢察和解僅指在檢察機(jī)關(guān)主持下當(dāng)事人之間的和解，不包含檢察機(jī)關(guān)與刑事被告人之間的和解。