發(fā)達國家“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)補貼政策及對我國的啟示(下)

許世衛(wèi)

在認真研究了歐美日等發(fā)達國家的“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)補貼制度后，結(jié)合我國國情，發(fā)達國家在以下幾個方面的某些做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：

一、我國亟待建立“菜籃子”產(chǎn)品補貼制度

美日歐等發(fā)達國家均對果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品滯銷給予一定的支持和保護，不過支持方式不一，保護手段各異。日本政策干預(yù)側(cè)重于蔬菜產(chǎn)品市場價格穩(wěn)定，美國政策干預(yù)的著力點側(cè)重于加強行業(yè)自律，歐盟的政策干預(yù)則側(cè)重于補償不上市產(chǎn)品并降低農(nóng)民收入損失風(fēng)險。2001年我國入世后，初步建立和完善了符合世貿(mào)組織規(guī)則的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，良種補貼、糧食補貼、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)“四補貼”從無到有，補貼方式不斷完善，補貼范圍和規(guī)模逐年加大，但是由于果蔬等“菜籃子”產(chǎn)品并不在保護范圍之內(nèi)，加之我國目前補貼多限于糧食類，側(cè)重于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致果蔬等產(chǎn)品一旦發(fā)生滯銷時往往出現(xiàn)政府監(jiān)管不到位、錯位等情況。由于政策缺失，近些年我國“菜籃子”產(chǎn)品滯銷賣難情況時有發(fā)生，給菜農(nóng)造成巨大損失，因此應(yīng)借鑒國際成熟經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，加快推進“菜籃子”產(chǎn)品補貼制度的建立。

二、美日歐果蔬“菜籃子”產(chǎn)品補貼政策的啟示

在此問題上，美日歐等國的做法至少給我們幾點啟示：一是干預(yù)要有針對性，要對所有發(fā)生滯銷的農(nóng)產(chǎn)品進行補貼是不可能的，也是不現(xiàn)實的，應(yīng)重點對那些對國民生活影響重大的主要產(chǎn)品、主要生產(chǎn)者和主要產(chǎn)區(qū)加強支持和保護。如日本根據(jù)蔬菜的市場消費量將其分為大宗蔬菜、常見蔬菜和重要蔬菜，并提供不同保護；美國的“果蔬和特色農(nóng)產(chǎn)品市場命令”對35種主要產(chǎn)品進行市場調(diào)控；歐盟的果蔬產(chǎn)品不上市補償機制涵蓋16種主要產(chǎn)品。二是應(yīng)注重加強專業(yè)合作社的作用。專業(yè)合作組織在歐美日等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策貫徹實施過程中，特別是在解決“菜籃子”產(chǎn)品滯銷賣難危機中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。日本的《蔬菜生產(chǎn)上市穩(wěn)定法》要求蔬菜種植戶每年向農(nóng)協(xié)提交種植計劃，農(nóng)協(xié)可代表農(nóng)戶與有關(guān)方面簽訂供貨合同，在合同履行過程中代表農(nóng)戶與訂貨方進行協(xié)調(diào)。美國法律要求基于行業(yè)協(xié)會的申請美國農(nóng)業(yè)部長才可以發(fā)布水果、蔬菜和特色農(nóng)產(chǎn)品市場命令，由行業(yè)協(xié)會來負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行市場命令。歐盟明確指出生產(chǎn)者組織是其整個果蔬產(chǎn)品生產(chǎn)補貼制度的核心，鼓勵果蔬產(chǎn)品經(jīng)由其生產(chǎn)者組織上市，以提高市場集中度和組織化程度；同時歐盟只對經(jīng)由生產(chǎn)者組織執(zhí)行的項目提供補貼，也就是說不經(jīng)過生產(chǎn)者組織上市的果蔬產(chǎn)品是無法享受歐盟補貼的。三是重視通過調(diào)節(jié)市場供求，而不是直接的價格干預(yù)措施來使價格處于適度合理的范圍，避免對生產(chǎn)者和消費者造成嚴重的不利影響。美日歐等發(fā)達國家在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷時并不采取直接的價格干預(yù)措施，而是通過控制產(chǎn)品上市的數(shù)量和節(jié)奏等方式來干預(yù)和調(diào)節(jié)市場供求，如美國對上市農(nóng)產(chǎn)品實行數(shù)量限制，歐盟和日本對不上市農(nóng)產(chǎn)品提供相應(yīng)補償。四是通過靈活多樣的補貼方式和市場干預(yù)手段來盡可能地幫助農(nóng)民化解市場風(fēng)險或預(yù)防和管理危機。比如，美國和歐盟均對農(nóng)產(chǎn)品作物保險提供補貼，歐美日均有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品滯銷的風(fēng)險預(yù)防或危機管理手段，更是結(jié)合果蔬等鮮活農(nóng)產(chǎn)品的特點制定了農(nóng)產(chǎn)品有序上市或不上市的補償機制或數(shù)量控制等管理辦法。五是由各級政府和生產(chǎn)者共同分擔(dān)風(fēng)險和損失。美日歐等發(fā)達國家的補貼措施法治化，透明度高，且由各級政府和生產(chǎn)者共同分擔(dān)風(fēng)險和損失，這種做法減少了對尋租行為的激勵，避免補貼導(dǎo)致供給過多。

三、我國建立“菜籃子”補貼制度的政策建議

我國市場波動的性質(zhì)和根源與西方發(fā)達國家不一樣，對策需要有區(qū)別。政策目標(biāo)宜定位于防止或緩解價格劇烈波動對農(nóng)民收入的影響，避免其生產(chǎn)積極性受到挫折而使長期供給出現(xiàn)問題；在手段上應(yīng)以完善生產(chǎn)和市場組織、提高流通效率為主，以實現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者的雙贏；在實施上需要注意政策執(zhí)行成本，采取循序漸進的做法，從部分品種和地區(qū)入手，在取得經(jīng)驗后逐步擴大，并形成相應(yīng)的法律法規(guī)。

中國是一個大國，自然因素引起的供給波動通常為地區(qū)性的。對于各地廣泛生產(chǎn)的大宗果蔬，地區(qū)性波動并不可怕，若有良好的市場信息和基礎(chǔ)設(shè)施，價格波動通?？梢栽谳^短時間內(nèi)消除，需要解決的主要問題是如何保障此類地區(qū)生產(chǎn)者的收入。從近年的情況看，問題突出的是特定地區(qū)生產(chǎn)供應(yīng)全國市場的小宗果蔬（蒜、姜等），此類蔬菜供給和營銷容易受到地區(qū)性因素（災(zāi)害、當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)行為、投機資金干擾、國際需求）的影響而大幅波動。

短期措施：針對主要產(chǎn)區(qū)、重要品種和重點農(nóng)戶進行調(diào)控，以穩(wěn)定供給和農(nóng)戶收入為主要目標(biāo)；鼓勵主銷區(qū)地方政府采取穩(wěn)定市場的措施，主要是儲備調(diào)節(jié)（包括補貼加工過剩產(chǎn)品）和降低流通成本（擴大社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場、完善地方市場信息、打擊欺行霸市）；中央政府在改善市場信息和流通設(shè)施方面應(yīng)承擔(dān)更大職責(zé)。穩(wěn)定基金啟動宜由財政支付，以后逐步建立分擔(dān)機制。

長期措施：推進果蔬生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化和組織化程度，使調(diào)控政策實施有可靠的支點。這還涉及到針對農(nóng)民的人力資本投資、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變、政策調(diào)控的法治化等。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所）