淺析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及其改革思路

盧久進(jìn) 謝振安 黃真

[摘 要]政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)強(qiáng)有效的公共行政管理的工具，對(duì)提高政府組織管理職能具有重要的作用。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的科學(xué)發(fā)展觀、正確政績(jī)觀號(hào)召下，當(dāng)前階段實(shí)行績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府行政改革與發(fā)展的重要舉措。本文從政府績(jī)效的涵義，以及績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作中存在的問題進(jìn)行了歸納和分析，提出一些改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估工作的可行性措施。

[關(guān)鍵詞]政府 績(jī)效評(píng)估 機(jī)制 制度

隨著改革開放的深入發(fā)展，政府績(jī)效評(píng)估，已經(jīng)成為我國(guó)行政體制改革的“指揮棒”，這對(duì)于改善我國(guó)的政府管理機(jī)制，建立勤政、廉潔、高效、愛民的政府必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。胡錦濤總書記指出，“要教育干部樹立正確的政績(jī)觀，包括正確看待政績(jī)、科學(xué)衡量政績(jī)”。 但一段時(shí)期以來(lái),許多政府部門熱衷于搞脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄橐粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度盲目攬項(xiàng)目、搞投資,造成大量低水平工程項(xiàng)目建設(shè)，顯而易見，公共組織績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化程度明顯存在漏洞，這要求我們從多個(gè)層面對(duì)當(dāng)前公共組織績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)做進(jìn)一步的反思和分析。本文從分析政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)政府管理中的作用和意義入手深入探尋實(shí)踐中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出解決和發(fā)展績(jī)效評(píng)估的措施。

一、政府績(jī)效評(píng)估的涵義及其在我國(guó)政府管理中的作用

政府績(jī)效，既包括政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的績(jī)效表現(xiàn)，又包括政府在行使職能過(guò)程中的績(jī)效表現(xiàn)。因此，政府績(jī)效評(píng)估，是指以一定的時(shí)段為界限，對(duì)政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析與評(píng)價(jià)，對(duì)其管理過(guò)程中投入和產(chǎn)出所反映的績(jī)效進(jìn)行定量或定性的測(cè)量并劃分等級(jí)，以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。

政府績(jī)效是改進(jìn)政府工作的助推器，對(duì)建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制有重要的作用。實(shí)施政府績(jī)效管理，有利于實(shí)現(xiàn)政府在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀過(guò)程中的自律與他律的結(jié)合，由此推動(dòng)政府公共管理對(duì)信息技術(shù)的戰(zhàn)略使用和運(yùn)用信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)管理。

二、目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在的弊端

在我國(guó)，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府績(jī)效評(píng)估問題已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)。但從總體而言，無(wú)論在理論還是在實(shí)踐上都還不成熟，處在起步探索階段。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估還存在許多方面的問題：

1.績(jī)效評(píng)估缺乏相應(yīng)的法律和制度作保障

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估尚未建立和健全遵循國(guó)際慣例、適合中國(guó)特殊國(guó)情包括評(píng)估原則、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估模型、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估技術(shù)與方法、評(píng)估程序等的完整有序并切實(shí)可行的政府績(jī)效評(píng)估的理論、方法和實(shí)踐體系。政府績(jī)效評(píng)估還停留在原始手工業(yè)水平上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。

2.績(jī)效評(píng)估形式趨于單一，缺乏全面有效的監(jiān)督

我國(guó)當(dāng)前的評(píng)估主體多是政府內(nèi)部的評(píng)估，尤其注重上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估。部門的自我評(píng)估較少，社會(huì)組織和公民的參與更是缺乏，致使績(jī)效評(píng)估結(jié)果失真，夸大成績(jī)，掩蓋失誤，使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意而群眾不滿意，損害了政府的形象。這種績(jī)效管理方式促使其將上級(jí)的評(píng)估指標(biāo)擺在第一位，忽視了社會(huì)公眾的利益與需求，而評(píng)估主體多元結(jié)構(gòu)是保證政府績(jī)效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則。因此，我國(guó)政府績(jī)效管理缺乏社會(huì)公眾與專家參與，媒體的監(jiān)督甚少，不夠開放與透明。

3.評(píng)估過(guò)程中重?cái)?shù)量、重速度，輕質(zhì)量、輕效率

長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心存在誤解，以為經(jīng)濟(jì)上去了，什么問題都可以解決。績(jī)效評(píng)估中對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的偏重導(dǎo)致了對(duì)政府績(jī)效的片面理解，把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)職能，這可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是長(zhǎng)此以往,這種行政職能泛經(jīng)濟(jì)化，會(huì)導(dǎo)致政府職能扭曲變形,政府行為無(wú)序失范,形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡。僅靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能自動(dòng)解決貧困、道德、教育、文化、治安、社會(huì)公平、社會(huì)保障等問題。更有管理者為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度盲目上項(xiàng)目、搞投資,造成大量低水平建設(shè),給人民留下沉重的包袱。

三、改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作中存在的這些問題，迫切需要我們加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和政治環(huán)境，逐步探索、完善、發(fā)展我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估。筆者認(rèn)為改進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

1.全面建立法治化、制度化與科學(xué)化的政府績(jī)效評(píng)估體系

在深化行政管理體制改革中，要盡快將我國(guó)目前的各種績(jī)效管理與評(píng)估措施納入到法治化軌道，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理與評(píng)估的立法保障工作，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效管理與評(píng)估的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)。同時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估要貫徹顧客導(dǎo)向的原則，并有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)績(jī)效管理，建立多重績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將政府自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估與專家評(píng)估、社會(huì)公眾評(píng)估相結(jié)合，科學(xué)地使用評(píng)估結(jié)果，建立以績(jī)效評(píng)估結(jié)果為基準(zhǔn)的獎(jiǎng)懲制度，從而使政府績(jī)效管理與評(píng)估工作走向法治化、制度化與科學(xué)化。

2.評(píng)估主體應(yīng)多元化，評(píng)估過(guò)程應(yīng)公開透明

要改變自查自評(píng)和同體評(píng)價(jià)的單一主體形式，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估、專家評(píng)估、民間評(píng)估并重。評(píng)估主體的多元化不僅有利于評(píng)估活動(dòng)的科學(xué)性、客觀性和公正性，有助于消除評(píng)估過(guò)程中的腐敗，更重要的是能夠促進(jìn)政府自身的制度建設(shè)，增強(qiáng)公民對(duì)政府的認(rèn)同和信任。同時(shí)，為了消除政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的封閉性和神秘性，有必要讓大眾傳播媒介入，從而形成“魚缸效應(yīng)”——政府和公共部門的活動(dòng)就像魚缸中的金魚一樣無(wú)時(shí)無(wú)刻不在受到大眾的審視和評(píng)判，促使政府部門不斷的完善自己，認(rèn)真而扎實(shí)地去提高政府績(jī)效。

3.將績(jī)效評(píng)估與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合

現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估的核心就是要使政府花最少的錢辦最好的事。由于公共資金的有限性，各級(jí)政府的公共預(yù)算都面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該將公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)估結(jié)合起來(lái)，具體做法是：在資金分配上強(qiáng)化績(jī)效，按效果而不是按投入撥款；在公共預(yù)算的執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績(jī)效來(lái)分配預(yù)算。同時(shí)，還應(yīng)注意對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用，將績(jī)效評(píng)估與獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合，把評(píng)估結(jié)果作為政府改進(jìn)工作、公務(wù)員獎(jiǎng)懲升降和評(píng)定政府合法性的依據(jù)。

4.加強(qiáng)理論研究，培養(yǎng)專業(yè)性評(píng)估人才

加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估理論的研究，一方面需要自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)的學(xué)科精英，以及政府實(shí)踐工作者的共同努力，實(shí)現(xiàn)科際整合和運(yùn)用跨學(xué)科的研究方法，使定性與定量分析方法結(jié)合，利于合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重，建立操作性強(qiáng)的評(píng)估模型；另一方面要加強(qiáng)國(guó)家間政府績(jī)效評(píng)估研究的交流與合作，我們要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)政府的實(shí)際，探討和建立適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效評(píng)估理論體系。此外，必須將加強(qiáng)評(píng)估人才培養(yǎng)作為改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的重要途徑。

綜上所述，為推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的制度化和法制化，我們必須認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究和制定相關(guān)的法律和法規(guī)，指導(dǎo)各地更好地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索，鼓勵(lì)地方政府大膽探索績(jī)效評(píng)估的新模式。同時(shí)，還要加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估的理論研究，對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，以理論創(chuàng)新帶動(dòng)實(shí)踐發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)高績(jī)效政府和顧客滿意型政府這一目標(biāo)。

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