淺議中央銀行支農(nóng)再貸款政策設(shè)計(jì)理念和制度規(guī)定的完善

洪傳堯，李萬業(yè)，倫祖?zhèn)?/p>

摘 要：我國支農(nóng)再貸款作為貨幣政策工具在農(nóng)村信用社處于特定階段出臺(tái)，對農(nóng)村信用社的影響是積極而深遠(yuǎn)的。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，支農(nóng)再貸款這一貨幣政策工具運(yùn)用的靈活性和可操作性必須進(jìn)一步增強(qiáng)，支農(nóng)再貸款的政策設(shè)計(jì)理念和制度規(guī)定應(yīng)適時(shí)調(diào)整、不斷完善。

關(guān)鍵詞：中央銀行；支農(nóng)再貸款政策；完善

中圖分類號：F832.43文獻(xiàn)標(biāo)志碼：：A文章編號：1673—291X（2012）26—0110—03

一、我國中央銀行的支農(nóng)再貸款政策

中國人民銀行按照“限額控制、周轉(zhuǎn)使用、規(guī)定用途、設(shè)立臺(tái)賬”的原則對支農(nóng)再貸款進(jìn)行管理。

（一）對象與用途

貸款對象為農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等設(shè)立在縣域和村鎮(zhèn)的存款類金融機(jī)構(gòu)法人。支農(nóng)再貸款用途為支持借款人解決其在發(fā)放農(nóng)戶以及其他涉農(nóng)貸款資金不足的需要。

（二）貸款條件

一是設(shè)立在縣域和村鎮(zhèn)的存款類金融機(jī)構(gòu)法人；二是在中國人民銀行當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)設(shè)立存款準(zhǔn)備金賬戶，并按規(guī)定比例足額繳存法定存款準(zhǔn)備金；三是堅(jiān)持支農(nóng)服務(wù)方向，期末各項(xiàng)貸款中涉農(nóng)貸款比例不低于70%；四是內(nèi)部管理健全，資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況良好或趨于改善；五是支農(nóng)再貸款可采用信用貸款和擔(dān)保貸款方式，鼓勵(lì)優(yōu)先選擇權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保方式。

（三）期限管理

最長1年，可辦理展期，展期期限累計(jì)不得超過2年。

二、政策制度中存在的不足及對業(yè)務(wù)發(fā)展的影響

（一）制度設(shè)計(jì)上不足的具體體現(xiàn)

1.支農(nóng)再貸款的利率政策未能真正做到強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)。一方面，農(nóng)信社使用支農(nóng)再貸款資金的平均成本高于其通過其他融資渠道的融資成本而放棄申請支農(nóng)再貸款資金；另一方面，農(nóng)信社對以支農(nóng)再貸款發(fā)放的貸款定價(jià)不斷提高，增加了農(nóng)民的融資成本，給農(nóng)民造成了一定程度的負(fù)擔(dān)。以上的兩種情況均使支農(nóng)再貸款政策 “支農(nóng)”本意打了折扣。支農(nóng)再貸款的利率政策與農(nóng)村信用社收益、農(nóng)民利息負(fù)擔(dān)之間的矛盾主要表現(xiàn)在當(dāng)前支農(nóng)再貸款利率偏高和使用支農(nóng)再貸款發(fā)放農(nóng)戶貸款的利率浮動(dòng)幅度偏高，農(nóng)村信用社的盈利空間較小，難以給農(nóng)民利率優(yōu)惠。

2.風(fēng)險(xiǎn)的絕對轉(zhuǎn)嫁不利于調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用支農(nóng)再貸款資金支農(nóng)的積極性。支農(nóng)再貸款的使用期限到期后，必須按時(shí)足額收回再貸款本息，發(fā)生逾期時(shí)，人行直接從農(nóng)村信用社準(zhǔn)備金賬戶扣收。這樣所有的貸款風(fēng)險(xiǎn)最后全部轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村信用社。“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的自然風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)決定了支農(nóng)信貸的高風(fēng)險(xiǎn)。一旦遇到臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品市場低迷時(shí)，大批農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)就會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p失，無力歸還貸款，金融機(jī)構(gòu)的收益將受到影響，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)貸款的積極性將嚴(yán)重削弱，而中央銀行支農(nóng)再貸款的政策意圖將難以得到貫徹執(zhí)行。

3.支農(nóng)再貸款的實(shí)際使用范圍過窄。從目前情況來看，支農(nóng)再貸款尚未真正投放到村鎮(zhèn)銀行等剛剛建立起來的中小金融機(jī)構(gòu)，而農(nóng)村信用社成為了實(shí)際上農(nóng)村金融市場的供給主體，可以說農(nóng)村信用社單槍匹馬地承擔(dān)了信貸支農(nóng)任務(wù)。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度不斷加大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)貸款市場需求也越來越大。而農(nóng)村信用社由于自身?xiàng)l件的局限仍不能充分滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需要，特別是小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)運(yùn)業(yè)、農(nóng)民住房和子女助學(xué)等方面的貸款需求滿足程度更低。再加上農(nóng)信社專項(xiàng)央行票據(jù)的兌付和存款的上升，流動(dòng)資金增加后，農(nóng)信社對支農(nóng)再貸款資金的需求將大為減弱。這些都將大大地削弱支農(nóng)再貸款的政策力度和效果。

（二）當(dāng)前我國支農(nóng)再貸款的發(fā)展趨勢

近年來，隨著農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)體制改革不斷深入，人民銀行票據(jù)發(fā)行與兌付等資金支持工作深入進(jìn)行，全國大部分省市縣農(nóng)信聯(lián)社都通過了央行專項(xiàng)票據(jù)兌付考核并獲得資金，支農(nóng)再貸款工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期。但是，由于支農(nóng)再貸款政策設(shè)計(jì)理念的滯后和制度上的缺陷，致使曾經(jīng)以服務(wù)“三農(nóng)”定位、支持“三農(nóng)”發(fā)展的支農(nóng)再貸款業(yè)務(wù)卻在不斷萎縮，貸款規(guī)模呈下降趨勢。截至2010年末，全國支農(nóng)再貸款余額為723億元。全國支農(nóng)再貸款于1999年開始發(fā)放，11年來業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)?？煞譃橐韵氯齻€(gè)階段，1999—2002年的上升期、2002—2004年的巔峰期、2004—2010年的下滑期（見圖1）。

圖1 支農(nóng)再貸款業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢圖

數(shù)據(jù)來源：人民銀行貨幣政策司

三、對中央銀行支農(nóng)再貸款政策設(shè)計(jì)理念的探討

中央銀行支農(nóng)再貸款政策設(shè)計(jì)應(yīng)遵循如下原則和方向。

（一）將支農(nóng)再貸款政策作為一項(xiàng)國家重要金融支農(nóng)政策，長期存在并發(fā)揮作用

我國三農(nóng)的發(fā)展離不開而且迫切需要農(nóng)村金融的支持，但是金融對三農(nóng)的支持卻仍然不足。一是支農(nóng)金融制度的欠缺。目前，我國政策性金融和商業(yè)性金融在支農(nóng)方面存在著局限。二是支農(nóng)資金投入不足。有著農(nóng)村金融主力軍之稱的農(nóng)村信用社由于歷史包袱的影響，支農(nóng)投入一直較弱。雖然近幾年農(nóng)村信用社獲得人民銀行專項(xiàng)票據(jù)資金支持，資金實(shí)力大增，但由于其信貸營銷的市場化取向，和對農(nóng)村貸款的風(fēng)險(xiǎn)性比較大、收益性比較低、且是長期貸款的顧慮，信貸支農(nóng)意愿和動(dòng)力缺乏，支農(nóng)資金投入和支農(nóng)效果大打折扣，不能很好地滿足農(nóng)村資金需求。因此，支農(nóng)再貸款政策作為我國一項(xiàng)重要的金融支農(nóng)政策長期存在并發(fā)揮作用，既有理論基礎(chǔ)，又有客觀的依據(jù)。充分發(fā)揮支農(nóng)再貸款政策效果將有效改善當(dāng)前我國農(nóng)村金融支持嚴(yán)重不足的狀況，同時(shí)，有利于彌補(bǔ)農(nóng)村資金需求的缺口。

（二）豐富支農(nóng)再貸款政策的內(nèi)涵和外延，增強(qiáng)政策的普適性和針對性

一是引入差別性的政策設(shè)計(jì)。支農(nóng)再貸款政策應(yīng)根據(jù)地區(qū)、時(shí)段、資金使用對象的不同采取差別化的政策，在不降低支農(nóng)再貸款政策總體效能的基礎(chǔ)上，使支農(nóng)再貸款政策更具有活力和彈性。二是加大支農(nóng)再貸款資金投放力度，提升其作用和地位，使之成為繼政策性金融支農(nóng)和商業(yè)性金融支農(nóng)后的第三種重要的金融支農(nóng)力量。

（三）開發(fā)支農(nóng)再貸款政策效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)

1.支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)的作用。目前，支農(nóng)再貸款只管發(fā)放并確保資金安全回收，卻沒有對支農(nóng)再貸款的政策效果的具體如何給予足夠的關(guān)注。因此，建議開發(fā)一套支農(nóng)再貸款政策效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)，以利于量化支農(nóng)再貸款的政策效果，提高支農(nóng)再貸款政策執(zhí)行結(jié)果反饋的效率，從而進(jìn)一步發(fā)揮支農(nóng)再貸款的政策效果。

2.支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)的功能。支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)建利于人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，采取分布式處理方式實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的多任務(wù)、多目標(biāo)、實(shí)時(shí)在線業(yè)務(wù)管理，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村信用社等使用支農(nóng)再貸款資金的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的連接、引用和更新。最終目標(biāo)是支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果監(jiān)測和評價(jià)等業(yè)務(wù)管理的信息化、自動(dòng)化、無紙化操作。

3.支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果監(jiān)測和評價(jià)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。首先，自上而下地建立支農(nóng)再貸款政策效果監(jiān)測評估體系。人民銀行總行直接領(lǐng)導(dǎo)，也可授權(quán)某部門進(jìn)行日常代理，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)為具體執(zhí)行者，而農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等支農(nóng)再貸款資金使用者為監(jiān)督對象（見圖2）。其次，設(shè)計(jì)一套支農(nóng)再貸款資金投入與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村之間數(shù)量分析指標(biāo)，評價(jià)某一地區(qū)某一時(shí)段支農(nóng)再貸款使用的效果和對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度（見圖3）。最后，編制一套加權(quán)評分考核標(biāo)準(zhǔn)。分別給每個(gè)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不同權(quán)重，先計(jì)算各指標(biāo)的分值，再依據(jù)事先給定的權(quán)重計(jì)算總的得分，此總分也就是支農(nóng)再貸款政策實(shí)施效果的量化考核結(jié)果。依據(jù)這個(gè)考核結(jié)果，人民銀行總行可以對各分支行增減支農(nóng)再貸款的限額，而人民銀行分支行可依據(jù)這個(gè)考核結(jié)果對轄區(qū)內(nèi)使用支農(nóng)再貸款資金的金融機(jī)構(gòu)采取在總行限額下增減支農(nóng)再貸款額度或調(diào)高調(diào)低支農(nóng)再貸款利率的制約措施。

圖2 支農(nóng)再貸款政策效果監(jiān)測評價(jià)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

圖3 支農(nóng)再貸款政策效果監(jiān)測評價(jià)系統(tǒng)關(guān)鍵指標(biāo)圖

四、進(jìn)一步完善支農(nóng)再貸款制度的建議

制度性缺陷必須從制度上完善，改善再貸款管理，優(yōu)化再貸款運(yùn)作，進(jìn)一步挖掘支農(nóng)再貸款的潛在效應(yīng)，使支農(nóng)再貸款在促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到越來越重要的作用。

（一）調(diào)整再貸款利率政策，切實(shí)起到惠農(nóng)作用

為充分發(fā)揮支農(nóng)再貸款貨幣政策工具的支農(nóng)作用，人民銀行應(yīng)考慮對支農(nóng)再貸款實(shí)行優(yōu)惠利率，從源頭上降低農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)的籌資成本。同時(shí)，也應(yīng)避免農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)將支農(nóng)再貸款資金使用成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，盡力減少農(nóng)民的利息負(fù)擔(dān)，從而使支農(nóng)再貸款在新農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮支農(nóng)、惠農(nóng)作用。

（二）探討建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確實(shí)保障農(nóng)村金融收益

1.對支農(nóng)再貸款風(fēng)險(xiǎn)損失給予政策支持。按照相關(guān)慣例及法規(guī)，合理核定支農(nóng)再貸款的損失比例，客觀承認(rèn)支農(nóng)再貸款的損失額度，緩解農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的壓力。如屬于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害或客觀原因造成的貸款損失，中央或地方政府可考慮部分承擔(dān)，或采取對支農(nóng)再貸款的合理延期等政策予以支持等。

2.建立支農(nóng)貸款的貼息補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮中央和地方財(cái)政的作用，對確實(shí)需要支持的“三農(nóng)”貸款，而又無法保證利息收入的項(xiàng)目實(shí)行地方財(cái)政貼息的辦法，引導(dǎo)信貸資金向“三農(nóng)”領(lǐng)域配置。

3.加大推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)力度。針對支農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)較大的現(xiàn)實(shí)，可由農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司進(jìn)行三方協(xié)商，在農(nóng)戶、農(nóng)企貸款時(shí)向保險(xiǎn)公司投保，既拓展了保險(xiǎn)公司的服務(wù)領(lǐng)域又減少了支農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)損失。

（三）適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，適當(dāng)調(diào)整支農(nóng)再貸款投向

1.依據(jù)地方農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，設(shè)置差別性的支農(nóng)再貸款發(fā)放審批制度，加大支農(nóng)再貸款投放力度。

2.擴(kuò)大支農(nóng)再貸款發(fā)放的范圍，將農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行納入到支農(nóng)再貸款發(fā)放對象中來。

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[責(zé)任編輯 王 佳]