行政法視角下高校行政權(quán)力的法律控制

李斯令

摘 要：高校行政權(quán)力是指高校因法律、法規(guī)授權(quán)，依法以自己名義行使對公共事務(wù)管理職權(quán)的權(quán)力。當(dāng)前高校行政權(quán)力與法人權(quán)利混淆于“辦學(xué)自主權(quán)”，存在權(quán)力屬性不清晰、程序規(guī)范不到位與救濟(jì)體系不完善等問題，可以從法律法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等多層次多部門完善立法，在權(quán)力來源、程序設(shè)定、外部監(jiān)督等多方面加強(qiáng)對高校行政權(quán)力的法律控制。

關(guān)鍵詞：教育法；高校行政權(quán)力；法律控制

在我國目前的教育法律體系下，高校作為法人組織應(yīng)有的固有權(quán)利和具有國家公共管理職權(quán)性質(zhì)的行政權(quán)力，都被作為高校辦學(xué)自主權(quán)籠統(tǒng)地規(guī)定于《教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)，導(dǎo)致人們對“高校權(quán)力”認(rèn)識(shí)的混淆與誤解。高校行政權(quán)力作為行政性的權(quán)力，卻一直未能納入嚴(yán)格的行政法規(guī)制。

一、行政法規(guī)制高校行政權(quán)力的法理依據(jù)

高校依據(jù)以《教育法》和《高等教育法》為主的公法而設(shè)立，履行以提供高等教育為內(nèi)容的公共服務(wù)職權(quán)，其目的在于保障公民高等教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，具有維護(hù)社會(huì)整體利益的價(jià)值。為了保障高校提供高等教育職能的實(shí)現(xiàn)，法律授予其在招生和日常的教育和管理活動(dòng)中，享有優(yōu)越于教師、學(xué)生的教育、教學(xué)和管理的權(quán)力。這些權(quán)力到底是什么法律屬性？在司法實(shí)踐中，最高人民法院曾以公報(bào)的形式指出，“由于其（高校）代表國家行使對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的行政權(quán)力時(shí)引起的行政爭議，可以適用行政訴訟法予以解決”[1]。2004年更是傳出最高人民法院將專門就高等教育領(lǐng)域的行政訴訟問題出臺(tái)司法解釋，但反復(fù)征求意見后至今尚未出臺(tái)，爭論的焦點(diǎn)是如何界定高校行政權(quán)力，以及哪些可以納入行政訴訟受理范圍。

高校行政權(quán)力是指高校因法律、法規(guī)授權(quán)，依法以自己名義行使對公共事務(wù)管理職權(quán)的權(quán)力。行政權(quán)力一般具有以下特征：相對于其它國家權(quán)力而言，行政權(quán)力具有裁量性、主動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)；相對于社會(huì)組織、公民個(gè)人而言，它則有強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等特點(diǎn)。[2]高校所承擔(dān)的某些具有國家公共管理職權(quán)性質(zhì)的職能和權(quán)力，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)在高等教育領(lǐng)域中的職能和權(quán)力的具體反映，其權(quán)力內(nèi)容屬于公權(quán)力的范疇。如《教育法》第28條第4項(xiàng)規(guī)定的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，第5項(xiàng)規(guī)定的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)等都具有明顯的強(qiáng)制性、單方面意志屬性，符合行政權(quán)力的主要特征。

一般認(rèn)為，學(xué)校按照章程自主管理，招生錄取，對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書，對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分等，是高校具有一定社會(huì)公益職能、行使社會(huì)管理職能的表現(xiàn)，因而所行使的權(quán)力是行政權(quán)力。[3]行政法學(xué)中存在一種主張控制行政權(quán)力的觀念或?qū)W說。要加強(qiáng)對高校行政權(quán)力運(yùn)行的控制，這是由行政權(quán)力本身的特征所決定的。第一，權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律告訴我們，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，無論行政權(quán)力怎么發(fā)展，這條規(guī)律是不會(huì)變的；第二，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)律告訴我們，行政權(quán)力不僅與公民權(quán)利之間的強(qiáng)度差異懸殊，而且非常容易直接影響甚至侵害公民權(quán)利。從現(xiàn)代行政來看，隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，必須加強(qiáng)對其控制，高校行政權(quán)力也不例外。

二、高校行政權(quán)力現(xiàn)行法律制度存在的問題

自上世紀(jì)末以來，教育訴訟案件頻繁出現(xiàn)，引發(fā)了學(xué)者對高校法律地位、高校行為性質(zhì)的大討論，其中較多的是從教育管理的視角進(jìn)行研究，而從行政法視角對高校行政權(quán)力相關(guān)法律制度進(jìn)行全面審視的相對較少。

（一）權(quán)力設(shè)定：高校行政權(quán)力與法人權(quán)利相混淆

雖然學(xué)界基本承認(rèn)高校行使的部分權(quán)力是通過法律、法規(guī)授權(quán)給高校行使的公共職權(quán)，但目前《教育法》、《高等教育法》對學(xué)校的法律性質(zhì)、學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系以及高校權(quán)力的屬性并沒有作出明確規(guī)定。由于高校權(quán)力在源頭上沒能解決權(quán)力性質(zhì)的問題，導(dǎo)致了高校法律地位云遮霧罩，高校行使的權(quán)力屬性不清晰，高校行政權(quán)力與高校作為法人組織的固有權(quán)利都因?yàn)椤稗k學(xué)自主權(quán)”的籠統(tǒng)規(guī)定而相混淆。

目前，立法上尚未真正解決高校法律地位的問題，更沒有解決高校哪些權(quán)力應(yīng)屬行政權(quán)力的問題。雖然一般認(rèn)為高校是因“法律、法規(guī)授權(quán)”獲得行政主體資格，可以行使部分行政權(quán)力，但法律法規(guī)怎樣的規(guī)定可以認(rèn)為是授權(quán)行為？高校根據(jù)《教育法》、《高等教育法》規(guī)定享有的諸多權(quán)力中，到底哪些權(quán)力是授權(quán)獲得，哪些是高校作為法人組織本身應(yīng)該就有？哪些屬于行政法意義上的行政權(quán)力，哪些又根本不具有行政權(quán)力特性？這些疑惑的存在都使“法律、法規(guī)授權(quán)”在解釋“授權(quán)”現(xiàn)象時(shí)顯得模棱兩可。

（二）權(quán)力運(yùn)行：高校行政權(quán)力在行政法制外游離

凡行政權(quán)，其核心即為自由裁量權(quán)，它是國家賦予行政主體在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力。高校的主要活動(dòng)是從事教學(xué)、科研工作，要求有一個(gè)較寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。因此高校作為行政主體，需要擁有比一般行政主體更大的自主權(quán)。但任何權(quán)都可以被濫用，行政自由裁量權(quán)更是如此。孟德斯鳩早就指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一種經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人行使權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”

高校管理由于其專業(yè)技術(shù)性，法律法規(guī)往往只做一些籠統(tǒng)原則的規(guī)定，很多具體的操作性規(guī)定都需要學(xué)校通過管理細(xì)則的形式予以明確。目前，在我國教育類法律、法規(guī)中，直接涉及高校學(xué)生管理的主要有兩部規(guī)章，即原國家教委頒布的《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。各高校對學(xué)生進(jìn)行管理的規(guī)定一般都是在以上兩部規(guī)章的基礎(chǔ)上自行制定的，林林總總、各具特色，但總的特征是抽象、籠統(tǒng)、粗糙。[4]高校對法律法規(guī)規(guī)定的哪些事項(xiàng)可以制定更高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，哪些又不能制定更加嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)定的缺失導(dǎo)致高校行政權(quán)力界限模糊。

（三）權(quán)力監(jiān)督：高校行政權(quán)力相應(yīng)權(quán)利救濟(jì)體系缺失

法律、法規(guī)對高校法律地位沒有作出明確規(guī)定，不僅使學(xué)生在尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)不知道該選擇何種途徑，甚至裁判機(jī)構(gòu)在受理此類案件時(shí)也會(huì)難以判定。任何合法權(quán)益的存在，都要求提供救濟(jì)途徑。雖然《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》第五條規(guī)定，對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，學(xué)生享有向?qū)W校、教育行政部門提出申訴的權(quán)利，但校內(nèi)申訴制度的設(shè)計(jì)作為一個(gè)教育部門設(shè)計(jì)的內(nèi)部權(quán)利救濟(jì)制度，其公正性和權(quán)威性顯然不及外部監(jiān)督。

既然高校部分權(quán)力在性質(zhì)上屬于行政權(quán)力，按照行政法制的基本要求，就應(yīng)設(shè)計(jì)行政復(fù)議與行政訴訟制度為之提供救濟(jì)。然而，目前行政復(fù)議制度在處理高校行政案件時(shí)還處于空白?！镀胀ǜ咝W(xué)生管理規(guī)定》第五條只字未提“行政復(fù)議”，而只是籠統(tǒng)規(guī)定可以“提出申訴”。作為一種權(quán)利救濟(jì)制度的規(guī)定，這是非常模糊且不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。同樣是《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》第五條的規(guī)定，“對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”，字面上只能理解為只有人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)才能提起訴訟，而且這種訴訟的性質(zhì)也是模糊不清的，這也一直被大家所詬病。

三、完善高校行政權(quán)力相關(guān)法律制度的建議

再完善的行政法都無法把所有行政性的權(quán)力都納于其規(guī)制之中，行政法制發(fā)展相對于行政權(quán)力擴(kuò)張總是表現(xiàn)出一定的滯后性。但當(dāng)某一領(lǐng)域的行政權(quán)力弊端日漸暴露，甚至在司法實(shí)踐中已經(jīng)有所突破后，以法律制度的形式規(guī)范這種權(quán)力才是理性的選擇。

（一）以法律法規(guī)明確高校行政權(quán)力的合法來源

法律、法規(guī)要在高校行政權(quán)力設(shè)定階段加強(qiáng)控制，即規(guī)范授權(quán)現(xiàn)象。法律、法規(guī)要對高校權(quán)力屬性進(jìn)行清晰界定，至少要在立法中將行政權(quán)力從高校一般權(quán)力中析出。既然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高校行政權(quán)力客觀存在，就要明確對這種權(quán)力的安排并設(shè)定權(quán)力界限。特別是要解決法律法規(guī)何為授權(quán)、如何授權(quán)的問題。筆者認(rèn)為，目前可以通過修訂《教育法》、《高等教育法》，進(jìn)一步明確高等學(xué)校的法律性質(zhì)，確認(rèn)其部分權(quán)力的行政性，從而確定高校與學(xué)生之間存在的行政法律關(guān)系。同時(shí)，要加快《學(xué)校教育法》的立法工作，系統(tǒng)地規(guī)定教育領(lǐng)域的重要法律問題，使高校行政權(quán)力的來源更加明確，范圍更加清晰。

（二）以部門規(guī)章完善高校行政權(quán)力運(yùn)行體系

規(guī)章相對法律法規(guī)更加具體、更具操作性，高校往往都是直接依據(jù)規(guī)章行使行政權(quán)力，因此依托部門規(guī)章進(jìn)一步規(guī)范和完善高校行政權(quán)力運(yùn)行體系是非常必要和完全可行的?？紤]到目前我國法制建設(shè)的實(shí)際情況，可以授權(quán)教育行政主管部門根據(jù)《教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)，以部門規(guī)章的形式對高校行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行作出具體規(guī)定。這種規(guī)定的核心內(nèi)容包括：（1） 強(qiáng)化高校行政權(quán)力行使的正當(dāng)程序。行政法原理的基本要求是行政權(quán)力的行使一定要遵從嚴(yán)格的程序規(guī)范，這就要求高等學(xué)校在實(shí)施行政行為時(shí)，必須遵循正當(dāng)程序原則，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據(jù)和理由，聽取相對人的陳訴、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。（2） 進(jìn)一步完善教育申訴制度。教育申訴制度是一項(xiàng)維護(hù)學(xué)生、教師合法權(quán)益的內(nèi)部救濟(jì)制度，這種校內(nèi)申訴制度在解決教育糾紛的問題上，具有便利性、專業(yè)性等優(yōu)勢?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》已經(jīng)規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)”，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但具體的申訴程序與辦法，還有待《學(xué)生申訴辦法》等規(guī)范性文件予以明確。（3） 探索切實(shí)可行的行政復(fù)議制度。建議將《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》第六十三條“學(xué)生對復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴”中的“提出書面申訴”明確修改為“提起行政復(fù)議申請”。如此規(guī)定，不僅為教育系統(tǒng)的行政復(fù)議制度提供更加明確的依據(jù)，也將有利于與即將到來的高等教育行政訴訟制度的銜接。

（三）以司法解釋強(qiáng)化高校行政權(quán)力司法監(jiān)督

為保護(hù)高校學(xué)生的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督高校依法行使行政職權(quán)，最高人民法院可以通過司法解釋的形式，將高校招生錄取、學(xué)歷學(xué)位頒發(fā)、影響學(xué)生身份或?qū)W歷學(xué)位獲得的重大紀(jì)律處分等行政行為，明確納入行政訴訟范疇，為高校行政權(quán)力的司法監(jiān)督提供明確的依據(jù)。當(dāng)然，在建立司法審查制度的同時(shí)，也要注意把握審查廣度和深度，即要遵循司法審查有限原則，不能侵犯高?；谄鋵W(xué)術(shù)能力或一般法人管理職能而行使的自主權(quán)。筆者認(rèn)為，司法審查介入高等教育領(lǐng)域，其廣度應(yīng)當(dāng)限定為對學(xué)生基本權(quán)利的保護(hù)，其深度則應(yīng)當(dāng)以不超越合法性審查為邊界。同時(shí)，鑒于高等教育糾紛的專業(yè)性、技術(shù)性，可以考慮設(shè)計(jì)行政復(fù)議前置制度。行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟。這樣的制度設(shè)計(jì)，不僅能夠保證司法對教育領(lǐng)域的有效監(jiān)督，又能充分發(fā)揮教育系統(tǒng)內(nèi)部自身糾錯(cuò)的能力，實(shí)現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一。

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(責(zé)任編輯 劉第紅)