對當前行政執(zhí)法引發(fā)群體性事件的調查與思考

龍江

行政執(zhí)法是社會管理的重要內容之一，是當前社會管理改革的重點和難點之一，加強和改進行政執(zhí)法工作，提高行政執(zhí)法水平，也是推進社會管理創(chuàng)新的重要載體。近年來，各地不斷有因行政執(zhí)法問題引發(fā)的群體性事件發(fā)生，動輒數(shù)十成百上千甚至過萬人，游行示威上訪甚至演變?yōu)榇蛟覔専龕盒允录?，嚴重影響社會和諧與穩(wěn)定，威脅黨的執(zhí)政安全，這除了社會轉型期必然的人心浮躁，各類矛盾加劇增多之外，又有哪些主觀因素導致了此類群體性事件的高發(fā)頻發(fā)?我們又可以從那些方面創(chuàng)新社會管理，改進工作?帶著這些問題，筆者進行了一些粗淺的調查研究和思考，以期對新時期的行政執(zhí)法管理工作有一些啟示。

一、當前因行政執(zhí)法引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)出數(shù)量漸增。規(guī)模漸大。性質漸惡等特點

據(jù)有關部門統(tǒng)計顯示，1993年我國發(fā)生社會群體性事件僅0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭，2010年達到10余萬起，其中因行政執(zhí)法引發(fā)的占到80％左右，并仍存增長之勢。如2011年的因廣州增城城管粗暴執(zhí)法引發(fā)大規(guī)模持續(xù)騷亂的“6.11”增城“新塘事件”，持續(xù)了整整9天，2011年江西撫州農(nóng)民錢明奇因房子被強拆、連續(xù)7年上訪求助無果而制造了三起連環(huán)爆炸案抗議強制拆遷事件。近期，在安順市西秀區(qū)和畢節(jié)地區(qū)黔西縣又分別發(fā)生了“7·26”和“8·11”兩起因城管執(zhí)法引發(fā)的重大群體性事件，涉及數(shù)千上萬人，一度發(fā)展到打砸燒和沖擊國家機關。就仁懷來看，自2007年以來，在公共行政執(zhí)法領域產(chǎn)生的群體性事件和矛盾糾紛就達到16起之多，涉及交通運輸、涉法涉訴、環(huán)境執(zhí)法、城管和城市規(guī)劃建設、礦產(chǎn)資源開采、經(jīng)濟改革等各個領域，涉及面廣、人多、影響大。

二、當前容易引發(fā)行政執(zhí)法群體性事件的主要及潛在因素

當前，我們面臨的因行政執(zhí)法產(chǎn)生的問題是比較嚴峻的，縱觀近年來的群體性事件，有80％以上是行政執(zhí)法不當不公，粗暴執(zhí)法，行政不作為等現(xiàn)象導致的，尤其是在城管執(zhí)法領域。近年來在仁懷市發(fā)生的多起群體性事件中，其中有相當一部分也是因為類似原因所誘發(fā)的，雖然到目前還沒有發(fā)生過嚴重的因城管執(zhí)法和城建規(guī)劃等引發(fā)的群體性事件，但苗頭隱患依然存在，執(zhí)法不公、執(zhí)法不當、粗暴執(zhí)法等現(xiàn)象仍然不少。同時，在城市拆違、環(huán)保執(zhí)法、交通運輸管理、企業(yè)改制等領域由于行政執(zhí)法不當不公長期積累的矛盾，以及部分涉法涉訴信訪積案長期得不到化解等形成的積怨，也可能會在一定條件下引發(fā)群體性事件，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)城管和城市規(guī)劃建設執(zhí)法是引發(fā)群體性事件和干群矛盾的主要或主要潛在方面。在近年來全國各地發(fā)生的執(zhí)法類群體性事件中，城管執(zhí)法類占了三分之一，自今年元月以來，僅貴州就已發(fā)生因城管隊員清理占道經(jīng)營違規(guī)擺攤設點、強拆違章建筑和城市“整臟治亂”等綜合執(zhí)法100多起，多名群眾、干部、民警受傷。仁懷市在今年5月也曾發(fā)生數(shù)十人參與的農(nóng)貿市場經(jīng)營商戶與城管部門的對立事件。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是由于城管執(zhí)法面對民眾的量最大、面最廣、事最雜、利益糾結最多最敏感，另一方面確實是由于城管及城建管理執(zhí)法中的不科學，不公正，不文明等問題相對較為突出造成的。

(二)交通運政執(zhí)法和社會治安問題的處理、工商執(zhí)法和稅收征管也是誘發(fā)不穩(wěn)定因素的重要方面。無論是2008年重慶的出租車罷運，還是云南的孟連膠農(nóng)事件，亦或貴州的甕安事件，涉及面都很廣，影響也很大。近年來，在仁懷市也時有發(fā)生車輛駕駛員與交通民警、經(jīng)營車主與運政管理部門、社會閑散人員與治安民警、企業(yè)商戶與工商執(zhí)法和稅收征管人員在執(zhí)法管理過程中產(chǎn)生沖突與摩擦，甚至對抗，并由此導致群體性事件及非正常上訪事件，2010年的“8·06”仁懷市中茅線客運車主因經(jīng)營問題到遵義市群體性上訪過程中，因與公司管理人員發(fā)生沖突被車輛拖拽致死引發(fā)的惡性事件即是典型的一例。

(三)涉法涉訴信訪積案、企業(yè)改制問題、民間矛盾糾紛等其他因素導致群體性上訪等影響社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)象也不容忽視。近年來，中央政法委要求各地各部門務必高度重視涉法涉訴信訪積案化解工作，加大了信訪積案的化解和矛盾糾紛的調處力度，但由于歷史的原因，現(xiàn)實的原因等等，一些多年積案或企業(yè)改制遺留下來的問題仍未得到完全解決，當事人仍然存在對立情緒或利益訴求，當具備一定條件，在相關因素的刺激下，就會誘發(fā)上訪或群體性事件，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各地十年以上積案達數(shù)萬起，五年左右積案十萬余起，僅60余萬人口的縣級市仁懷截至目前也有多年的10余起信訪積案仍未得到徹底化解，4起企業(yè)改制問題仍未得到妥善處理，相關當事人仍存在不斷上訪信訪現(xiàn)象。

(四)部分執(zhí)法人員素質存在問題是導致執(zhí)法時產(chǎn)生群體性事件的主要因素。服務意識差，服務能力欠缺，甚至有個別執(zhí)法人員、執(zhí)法部門打著執(zhí)法旗號謀私利，泄私憤，不公執(zhí)法。特別是一些行業(yè)的協(xié)勤協(xié)管和臨聘人員，素質不高，魚龍混雜，必須進行培訓和清理整頓。目前仁懷市有治安協(xié)勤、交通協(xié)管、城管臨聘人員，以及其他以各種名義臨時聘用的各類管理人員、特殊崗位安保人員，總計近千人，約占國家機關、行政事業(yè)單位公務人員的十分之一，保守估計，全國類似的臨聘人員應當在百萬以上。

(五)對行政執(zhí)法的監(jiān)督和責任查究的缺失是導致執(zhí)法性群體事件的重要因素。一方面，當前對行政執(zhí)法領域的監(jiān)督和責任查究缺乏規(guī)范性的制度約束，沒有健全的查究機制和完善的查究制度，導致執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中主觀傾向性、隨意性較為突出，從而導致執(zhí)法不夠科學；另一方面，個別單位部門、個別領導干部存在包庇干部甚至放縱干部的現(xiàn)象，對干部管理和要求不嚴，出了問題不查究，或查究不力，走過場，流于形式，敷衍遮蓋，從一定程度上導致了個別執(zhí)法部門、執(zhí)法人員在執(zhí)法時顧忌少，隨意性強，問題多。

三、創(chuàng)新和改進行政執(zhí)法，提高社會管理水平的對策建議

今年7月，中共中央、國務院出臺了關于加強社會創(chuàng)新管理的意見，明確指出要把創(chuàng)新行政管理，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平作為社會管理創(chuàng)新的重要內容之一，切實加以研究和實踐。筆者以為，結合當前和今后一段時期的實際和現(xiàn)狀，在行政執(zhí)法領域，當前應著力抓好一個根本理念的樹立，兩類矛盾的嚴格界定，三項建設的著力強化，六項工作機制的建立完善，切實加強社會管理創(chuàng)新，提高社會管理水平，推進公正廉潔執(zhí)法，源頭防范矛盾和消除群體性事件隱患，從而促進和諧社會建設。

(一)樹立以文明執(zhí)法為根本的行政執(zhí)法理念。我們在和群眾打交道的過程中，一定要以文明執(zhí)法為根本，人民不是敵人，即使是處理群眾的違規(guī)違法，也要以講理為主，依理依法，耐心說服教育引導，切忌采取簡單粗暴的方式執(zhí)法，激化群眾的反感情緒和對抗行為，只要我們是出于公正、公心、公利，只要我們的管理和執(zhí)法是有利于民生和社會進步的，我

們最終就一定能得到人民群眾的理解、擁護、支持和參與，又何來對抗性的矛盾和發(fā)生群體性暴力事件呢?為此，行政管理和執(zhí)法部門要結合實際，研究制定相應的行業(yè)文明執(zhí)法制度，從執(zhí)法思想、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、執(zhí)法用語等方面進行嚴格規(guī)范；要通過考核、獎懲、評比表彰等方法的綜合運用，樹起文明行政執(zhí)法的氛圍，在廣大公務員群體、行政事業(yè)單位領導干部的思想上形成文明行政執(zhí)法理念。

(二)嚴格界定和正確處理人民內部矛盾和敵我矛盾。要端正執(zhí)法思想，嚴格區(qū)分敵我矛盾和人民內部矛盾，不要動不動或別有用心地把人民內部矛盾界定為敵我矛盾，以敵我矛盾的思維和方式進行處置，這只會激化矛盾，擴大矛盾，便事態(tài)惡化，甚至促使本不是敵我矛盾的事件演化為敵我矛盾，導致執(zhí)法機關、執(zhí)法者與人民群眾更大更深更廣的對立，為社會持續(xù)和諧穩(wěn)定埋下隱患的種子，這對科學行政與社會健康和諧發(fā)展是極為不利的。同時對于嚴重破壞分子、黑惡勢力、敵對分子、敵對勢力的敵對行為，則要堅決果斷嚴厲徹底地予以打擊，造一方凈土揚一方正氣護一方平安。

(三)加強群體性事件處置機動力量建設，提高處置能力和水平。群體性事件一旦爆發(fā)，如果沒有足夠的警力到位控制現(xiàn)場，維持秩序，疏導人群，就可能使事態(tài)更加嚴重甚至失控，因此，必須加強處置群體性事件的警力建設，要防患于未然，要建立和完善處置群體性事件機動隊伍的體制機制，整合公安、消防、武警、民兵四支主要力量，要針對性地加強聯(lián)合隊伍處置群體性事件能力的教育、培訓和演練；同時，要加強對政府、公安等政法及金融等其它重要機關的安全保衛(wèi)工作，要建立完善對重要機關的安保監(jiān)控及巡防工作，要做到安保工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化；要加強公安民警、武裝警察警力建設，特別是要及時充實基層派出所警力，加強社區(qū)警務室建設，力爭把矛盾糾紛隱患消除在萌芽階段，化解在基層。

(四)加強基層組織建設，夯實基層基礎工作。當前，我市經(jīng)濟社會發(fā)展快速，人民群眾利益訴求呈現(xiàn)出多元化趨勢，流動人口大量增加，雖然人民群眾總體是解決了吃飯問題的，但貧富懸殊也非常明顯，導致人心失衡，人心浮躁，在一定條件下極易成為誘發(fā)矛盾甚至群體性事件的催化劑，必須要引起高度重視，解決這一問題，除了需要增強國家層面的宏觀管控外，加強基層組織建設，提高基層領導干部工作能力和水平，增強基層組織的凝聚力、吸引力、號召力、公信力和戰(zhàn)斗力，對于消除底層社會對立情緒，源頭防范和化解社會矛盾糾紛具有非常重要的作用，組織部門、地方黨委政府務必要加強村居社區(qū)黨組織、村居委員會的組織建設，根據(jù)實際選好配強領導班子，做到老中青、男女合理搭配，加強基層領導干部教育培訓，同時要切實保障基層組織工作經(jīng)費，必要的辦公軟硬件設備，要加強對基層基礎工作的督導檢查力度，要規(guī)范和加大對基層干部考核選拔任用的改革力度，確保基層干部工作起來激情高、內容實、方法新、方向明。就仁懷市目前的情況來看，一些基層黨組織、村民委員會仍存在干部力量薄弱、管理混亂、隊伍渙散的現(xiàn)象，部分干部的能力、水平和責任心不足以適應當前的工作需要。

(五)加強執(zhí)法隊伍建設，促進執(zhí)法機關、執(zhí)法人員執(zhí)法素質和能力的提高、執(zhí)法觀念和執(zhí)法方式的轉變。一些由公共執(zhí)法管理引發(fā)的群體性事件，雖然有其社會大背景的因素，但不可回避的是，我們的執(zhí)法機關、執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中方法簡單粗暴，態(tài)度傲慢蠻橫，甚至言行粗俗暴力，是最為直接的誘因，是導火索，這是不容置疑的，這主要表現(xiàn)為執(zhí)法機關、執(zhí)法人員“重管理，輕服務”，甚至只管理，不服務，其二是表現(xiàn)在某些執(zhí)法機關、執(zhí)法人員在處理違章行為時以罰代管，罰之了事，或是交了費的就不算違章，可以繼續(xù)，未交費或拒不交費的就是違章違法。因此，要從道德層面、制度層面、管理層面，切實加強和改進行政執(zhí)法工作，提高執(zhí)政、執(zhí)法和社會管理水平，服務能力。要以開展“四幫四促”和“三個建設年”活動為載體，在執(zhí)法機關廣泛深入開展理想信念教育、職業(yè)道德教育、業(yè)務能力培訓、工作作風整頓，打造愛民、親民、近民、為民、利民的行政執(zhí)法機關和公正廉潔高效的社會管理領導干部隊伍。尤其是對臨時聘用的協(xié)勤、協(xié)管人員，更是要加強教育管理和培訓，要建立定期學習制度、跟蹤督查制度，在選聘時要嚴把政審關，對思想不正，動機不純，作風不嚴，存在嚴重陋習惡習的人員堅決不用，堅決清退。同時，對協(xié)勤協(xié)管人員又要多教育、多引導、多幫助、多激勵，努力解決他們的困難和問題，使他們安心工作，熱心工作，鉆研工作，不斷提高工作能力和服務水平。

(六)要切實執(zhí)行突發(fā)事件處置“黃金四小時”法則，并盡量靠前，建立完善突發(fā)群體性事件應急處置預案和多部門快速高效聯(lián)動處置機制。要確保應急反應機制啟動及時，到位迅速，處置果斷有力，在應急處置預案中，要成立由專家組成的專門的事件分析研判工作組，及時快速對事件進行研判預判，為處置決策提供參考；發(fā)生群體性事件時，要按照屬地原則，地方黨政一把手必須第一時間趕到現(xiàn)場指揮處置，公安機關要立即介入，政法、應急、信訪、維穩(wěn)等部門要按照各自職責，積極、及時、協(xié)調介入處置，把握好群體性事件處置的“黃金四小時”；要建立完善以政府主導，政法、紀檢、公安、應急、信訪、維穩(wěn)等部門為主體的省、市、鄉(xiāng)多級群體性事件應急聯(lián)動處置機制，一般性群體性事件應立即啟動鄉(xiāng)級聯(lián)動處置機制，重大群體性事件應立即啟動市級聯(lián)動處置機制，特大群體性事件應立即啟動省級聯(lián)動處置機制；在處置群體性事件的過程中，要立足“早”字，強化“穩(wěn)”字，注重“快”字，善于抓住主要問題，找準關鍵因素，控制重點人員，解決主要矛盾，做好善后工作，要力保把事件處置在激化前，擴大前，要力保事件的處置有始有終，不反彈，不復發(fā)，最終實現(xiàn)群眾思想通、情緒穩(wěn)、內心服。

(七)加強情報信息網(wǎng)絡建設，建立完善情報信息快速準確的搜集傳遞研判機制。要以公安、國保、維穩(wěn)、信訪、應急等部門為主體，建立運轉高效協(xié)同密切的情報信息運行機制，要嘗試建立聯(lián)合辦公機制，增強協(xié)調性、實效性和高效性，聯(lián)合辦公機制要實現(xiàn)人才物和職責權的相應歸并，以便于開展工作；要配套聯(lián)辦工作機制，建立起專門的維穩(wěn)信訪情報管理機制，逐步建立起市、鄉(xiāng)、村(居)、組(小區(qū))四級情報信息網(wǎng)，實現(xiàn)情報信息員配備到村居組；要通過加大獎懲和完善責任查究以及其他特別保障措施，充分調動情報信息員的工作激情和責任心使命感，真正編織起一張全覆蓋的人民情報網(wǎng)，適時召開情報信息工作形勢分析會和情報信息員培訓會，提高情報信息員的搜集、報送、研判速度和能力，特別是對重大群體性事件的情報信息，要力求做到又準、又全、又快，從而實現(xiàn)矛盾糾紛化解、事件處置“六個之前”的目標。

(八)加強群眾教育工作，建立完善群眾教育工作機制。當前，我們的基層群眾教育工作是做得不夠的，缺乏相應的教育機制，沒有專門的基層群眾教育

組織和平臺，沒有相應的群眾教育工作者，基層領導干部在這方面的意識和能力又比較欠缺，設置于當?shù)刂行W的農(nóng)民文化技術學校形同虛設，有牌無實，因此，我們有必要探索建立起一套行之有效的基層群眾教育工作機制，建立起專門的群眾教育平臺，比如仁懷市中樞街道辦事處等一些地方建立的“社區(qū)大講堂”運行機制和平臺，就發(fā)揮了很好的對群眾進行教育引導的功能，可從體制機制、人財物、教育環(huán)境、教育載體、教育內容等方面進行研究和完善并加以推廣；要切實以市民文化學校、農(nóng)村黨員遠程教育、文藝三下鄉(xiāng)等為載體，以群眾喜聞樂見的內容和形式，對人民群眾進行道德、法制、文化、信仰、子女培養(yǎng)等方面的教育引導，提高人民群眾的素質，引導和指導人民群眾正確處理矛盾糾紛，正確維護合法權益，培養(yǎng)人民群眾形成寬容、上進、互助、友愛、勤勞、賢惠、孝順等優(yōu)秀品質。

(九)加強對社會閑散人員、兩勞解釋及其他重點人員的動態(tài)管理，建立重點人員動態(tài)管控機制。社會閑散人員、兩勞解釋人員以及其他影響社會穩(wěn)定的重點人員往往集聚快速，有一定制造混亂、蠱惑等影響力，在發(fā)生群體性事件時，這些人員往往私下里鼓動當事人把事件搞大，甚至乘亂進行打砸搶燒等破壞活動，以尋求刺激或借機報復社會，因此，要強化對社會閑散人員、兩勞解釋及其他重點人員的管理幫教幫扶，建立專門檔案，實施動態(tài)跟蹤，“一對一多對一”對接幫扶幫教，切實進行轉化轉變。當群體性事件發(fā)生時，又要及時、正確、果斷查處造謠蠱惑，乘機從事破壞行為的肇事者，堅決予以打擊和懲處。

(十)提高輿情引導和輿情管理水平，建立輿情管理機制。要建立健全網(wǎng)絡輿情管理機制，輿情發(fā)布機制，電視、報刊、廣播、網(wǎng)絡等媒體要建立輿情聯(lián)動發(fā)布平臺，公安網(wǎng)監(jiān)部門要加強網(wǎng)絡監(jiān)管，及時對網(wǎng)絡輿情進行處置，樹立、引導、形成積極健康的輿情導向。在群體性事件等敏感事件發(fā)生后，要在第一時間通過召開新聞發(fā)布會、通過最快捷的網(wǎng)絡、電視、電臺等媒體以及手機短信平臺等及時對事件真相予以公布，以正視聽。政府及相關部門要勇于和敢于、善于面對輿情，既要善于發(fā)揮媒體的輿情引導功能，又要提高應對媒體的意識和能力，媒體是把雙忍劍，利用和發(fā)揮好了，推動工作，處理不好，就會對工作產(chǎn)生不利的影響，因此，必須提高應對媒體的能力和水平，利用好媒體引導好輿情。

(十一)強化行政執(zhí)法監(jiān)督和責任查究，建立行政執(zhí)法監(jiān)督和責任查究機制。要建立由組織人事、紀檢監(jiān)察、政法、維穩(wěn)等部門聯(lián)合組成的行政執(zhí)法監(jiān)督和責任查究專門機構，抽調專人辦公，履行監(jiān)督查究職能，并著力強化對執(zhí)法部門行政執(zhí)法過程的監(jiān)督。要在公共行政執(zhí)法領域實行責任查究制度，要制定和完善行政執(zhí)法責任查究辦法，層層簽訂執(zhí)法責任狀，對因執(zhí)法不當，粗暴執(zhí)法等原因引發(fā)群體性事件或造成嚴重后果的，既要追究執(zhí)法人員的責任，同時也要追究單位領導的責任，要把對執(zhí)法領域的責任查究納入對單位和個人的考核，作為領導任用、干部選拔調整的重要依據(jù)。對在執(zhí)法過程中嚴重違規(guī)違紀，造成嚴重后果的，要依法進行黨紀政紀處分，直至追究法律刑事責任。要在行政執(zhí)法領域推行“一票否決制”，對因失職、瀆職、違規(guī)違紀執(zhí)法引發(fā)嚴重群體性事件的，對主要責任單位和主要責任人實行“一票否決”，切實從制度層面、管理層面遏制由于執(zhí)法行為不當導致的群體事件。

責任編輯：弭薩