績效預算管理的國際比較及對我國的啟示與借鑒

吳永立

【摘 要】 新績效預算是當今世界上發(fā)達國家普遍實行的一種預算管理模式，對促進政府改革和抑制財政資金浪費起到了積極作用。美國、英國、澳大利亞、新西蘭等國是績效預算改革的先行者，有著豐富的經驗，通過對其績效預算發(fā)展歷程、核心內容和特征進行分析比較，可為我國績效預算改革帶來重要啟示并提供有益借鑒。

【關鍵詞】 績效預算； 國際比較； 啟示與借鑒

引 言

績效預算是政府首先制定有關的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本—效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。20世紀90年代以來，世界范圍內將預算改革的焦點集中在能否有效提高政府行政績效的績效預算上來，從發(fā)達國家推行績效預算改革的實踐來看，績效預算在監(jiān)督和控制預算支出、提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

當前，我國各級政府的資金使用效益低下，成為困擾財政部門的一個難題。隨著我國地方政府績效預算改革的不斷發(fā)展，國家把績效預算改革提到了正式議程。財政部于2011年7月發(fā)布了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號），績效預算已成為我國預算體制改革的目標與必然選擇。由于績效預算制度是從施行新公共管理改革的美國、英國、澳大利亞和新西蘭這些市場經濟國家首先開始實施的，而且他們做得最好并具有代表性，因此，有必要對其施行績效預算制度情況進行充分、客觀、科學的認識，以利于我們合理、科學地借鑒。

一、國外績效預算的特征比較

完整意義上的公共部門績效預算起源于20世紀40年代美國的預算編制改革，成型于20世紀70年代西方各國掀起的政府改革或政府再造的新公共管理運動。20世紀七八十年代以來，隨著全球化、信息化進程的加快，國際競爭加劇，為了擺脫財政危機和提高政府的工作效率，西方各國相繼掀起了聲勢浩大、曠日持久的政府改革運動。這場被稱為新公共管理的運動起源于美國，并逐步擴大到英國、澳大利亞和新西蘭，隨即蔓延到全世界，具有國際性的大趨勢。在繼承以往預算改革的一些有價值成分并進行新的探索的基礎上，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的經濟合作與發(fā)展組織（OECD：Organization for Economic Cooperation and Development）國家紛紛推行了以績效為基礎的“新績效預算”。

（一）美國政府績效預算的特征

20世紀90年代，美國嚴重的財政赤字使聯邦政府開始發(fā)展績效預算，將績效管理與評估及預算相關聯?？冃ьA算要求所有政府部門都要提交五年策略發(fā)展計劃、年度績效計劃和年度績效報告。

美國績效預算編制的總體思路是：以市場為基礎，以顧客（企業(yè)與公民）為導向，以管理為動力，以最終績效為目標。在美國聯邦預算管理體制中，政府負責聯邦預算的草擬和執(zhí)行，國會負責聯邦預算的審批和監(jiān)督。這樣就使預算的制定權和批準權、執(zhí)行權和監(jiān)督權分開。國家經濟委員會負責制定財經政策，總統(tǒng)預算管理辦公室負責分配預算支出，財政部負責組織預算收入。這樣就使美國預算政策的制定、預算支出管理、預算收入管理實現合理分工。

績效管理的主要內容包括，以新公共管理運動為動力，政府預算強調結果導向；以突飛猛進的信息技術為支撐，增強政府預算透明度；以周密的契約安排和權責發(fā)生制為約束，強化支出機構的責任和壓力；以中期支出框架為基礎，增加預算的確定性；以多層次的政府績效指標為核心，提高績效預算的可操作性。具有以下幾個顯著特點：

1.績效預算是在分配政府各部門預算指標時產生的，其目的是要確定各單位應該得到多少資源才是合理的?？冃ьA算要根據部門的業(yè)績與成效來分配財政資源?？冃ьA算符合公平原則，業(yè)績越好的單位，越容易獲得撥款。同時，由于績效預算堅持按績效標準來確定每筆撥款，因而為評價預算分配的合理性提供了標準。

2.績效預算作為一種預算編制方法，是一種以講求績效為目的的公共支出預算模式。它解決的主要問題是在現有財力資源的約束條件下政府應該如何更加合理、有效地分配資金；它的基本出發(fā)點是政府應當花多少錢來讓部門完成任務，而不是為了養(yǎng)活這些部門。

3.在績效預算的編制過程中，力求方法簡單實用、可操作性強。績效指標的設計從簡單到復雜，逐步完善，將政府現狀與未來發(fā)展結合起來，較好地解決了績效考核問題。在這一點上，績效預算比零基預算更有優(yōu)勢，是公共支出績效管理模式的較好選擇。

（二）英國政府績效預算的特征

英國的績效預算改革始于1998年，此后，績效預算在英國不斷發(fā)展完善。英國的績效預算改革有別于其他國家，其他國家的績效預算改革是在法律框架下逐步推進的，而英國績效預算一直是在政府主導下循序漸進，并無立法的要求。英國的績效預算過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：設立績效目標、分配資源（預算資金）、對預算績效完成情況進行監(jiān)督、提交績效報告、進行績效審計、使用績效信息。作為一種相對成熟的績效預算體系，其特點主要有：

1.在績效預算過程中，英國政府考慮將績效目標、評價指標的制定以部門為主，由財政部門進行指導，并征求預算管理部門和技術專家的參與。這樣就確保了績效目標最終轉變?yōu)榫唧w的可操作任務并取得預期效果，同時有助于提高部門主管及員工參與預算改革的積極性和遵從性。

2.在資金使用過程中，英國政府賦予機構一定的靈活性，同時也有一定的束縛性。各部門在獲得預算資金的同時也要求簽訂各自的公共服務協議（PSAs：public service agreements），并明確規(guī)定部門用這些資源要實現協議中規(guī)定的績效結果。保證在一年內的支出計劃不突破總額限制，同時也允許一個部門可以在一個決議撥款中的兩個款項之間形成資金的撥轉，使執(zhí)行部門可以根據情況及時將資源配置到最具戰(zhàn)略優(yōu)勢的項目上去，提高了公共資源的分配效率。

3.績效預算管理推動英國政府以公共利益的目標為導向，改變了政府部門長期存在的官僚主義作風，培養(yǎng)了顧客服務意識，有效地使用了公共資源，更多更好地滿足了公共需要，使得英國政府重新贏得公眾的信任?？梢哉f，績效預算已成為英國公共資源改革的里程碑。

（三）澳大利亞政府績效預算的特征

澳大利亞聯邦政府于1997至1998年開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預算改革，1999至2000年正式實施公共支出績效考評制度。預算改革的目標是控制財政支出并發(fā)揮科學決策的作用，根本目的是遏制政府開支迅猛增長的勢頭，擺脫聯邦和一些州政府的高額赤字和債務困擾，同時進一步提高財政預算的效率、效果和透明度，在政府公共財政的實施過程中發(fā)揮激勵作用、科學決策作用、監(jiān)督約束作用、自我完善作用和民眾參與作用。澳大利亞公共支出績效考評指標的設計主要體現出科學性、全面系統(tǒng)、通用可比、簡潔適用、定性與定量相結合的原則。

澳大利亞的績效預算是由財政部和國庫部依據以前年度的預算收支狀況和公眾對政府提供公共產品的需求，擬定下一年度預算的總體框架?？冃繕耸怯筛鞑块T自主確定，各部長根據任期內行政目標與所屬部門負責人制定實施計劃，簽訂績效合同，明確要達到的結果和績效目標，具有很大的自主性，但財政部可以持異議以修改績效目標，這就在一定程度上起到了束縛作用。澳大利亞財政支出績效考評的步驟：一是制定部門事業(yè)發(fā)展目標；二是編制年度績效計劃；三是編制年度公共支出績效考評報告并接受考評。相對而言，澳大利亞具有很細致的監(jiān)控體系，各部門要在每月結束后10日內向財政部提交月報，包括部門的所有支出項目，如果實際結果和績效目標相差超過10%，部門就必須解釋產生差別的原因。這樣的監(jiān)督機制能將有效信息在部門內部以及政府之間很好的傳遞。

（四）新西蘭政府績效預算的特征

新西蘭是世界上最早在政府會計和政府預算中引入權責發(fā)生制的國家，是所有OECD國家預算改革創(chuàng)新中開展得最為徹底，也最具代表性的國家。其新績效預算改革開始于20世紀80年代末和90年代初，此次改革有著深刻的歷史根源。當時的經濟困境是改革的根本動力，而其獨特的政治結構和政治傳統(tǒng)為新績效預算改革的成功提供了得天獨厚的現實條件。新西蘭的新績效預算改革主要由財政部推動，分別由五項代表性法案層層深入（見表1）。

新西蘭政府績效預算具體特點如下：

1.新西蘭新績效預算改革的一個突出特點就是區(qū)分產出和結果的預算責任。新西蘭的預算改革要求決策層對預算的結果（即產出對公眾的影響）負責，而要求管理部門對預算資源的分配和預算產出負責。這樣，部長和行政首長可以各司其職，相互配合，提高效率。

2.結合政府中長期戰(zhàn)略，確立結果導向部門的戰(zhàn)略計劃，將宏觀戰(zhàn)略和部門具體戰(zhàn)略相銜接。新西蘭的新績效預算以結果引導預算過程，不僅要求各部部長在預算中說明產出與政府期望實現的結果之間的聯系，還要在審查的過程中廣泛地運用經過評估的結果，這一系列改革為預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評估建立了明確的結果導向。

3.將結果、決策和管理三者整合。為了將結果整合到管理中，新西蘭政府首先通過運用三個指標（狀態(tài)指標、效果指標和風險指標）提供的信息，測量政府的干預度及干預效果；然后在提高結果測量能力和改進結果管理方法的基礎上改進結果信息，保證信息質量并在決策的過程中使用這些關于結果的信息，用結果指導決策；最后要求對結果造成的影響進行評估。

4.創(chuàng)新財務管理模式。新西蘭政府開始放松以控制預算投入為核心的傳統(tǒng)預設模式，采取強調實現目標而不是嚴格監(jiān)督、分行羅列的支出預算體系。同時，開始運用完全的權責發(fā)生制會計以反映生產產品和服務過程中的真實成本，最終建立了一個以產出為基礎、重視結果績效的戰(zhàn)略計劃和資源配置相結合的完整財務管理體系。

二、國外績效預算的經驗總結與啟示

隨著信息技術的飛速發(fā)展和政府公共支出管理能力普遍提高以及政府規(guī)模的不斷擴大和巨額財政赤字的出現，公眾對政府的信任感不斷下降，客觀上要求政府提高行政效率，縮減支出，控制赤字規(guī)模。在此背景下，源于歐美等發(fā)達國家的績效預算改革迅速波及全世界，形成了世界性的績效預算改革潮流。鑒于西方國家績效預算能力的不斷提高，對其績效預算管理進行歸納總結，對我國推行績效預算具有一定的啟示和借鑒作用。

（一）勇于轉變觀念，在公共支出績效方面作出變革

績效預算是市場經濟條件下政府為加強公共支出管理、提高財政資金使用效率和效果的客觀選擇。實行績效預算，政府角色從管理者、控制者轉變?yōu)楣伯a品的提供者、購買者，而部門則被賦予更大的執(zhí)行權和責任。西方各國政府注意與“顧客”的關系，在績效管理過程中提出了“顧客至上、消費者導向”的理念。該創(chuàng)新性的政府管理理念是政府管理體制、管理行為、管理方法和管理技術的前提和條件。

（二）決策者的支持以及立法層面的保障是績效預算改革順利開展的重要條件

20世紀90年代興起的這場改革無疑都是各國的中央政府發(fā)起的。以美國為例，1993年頒布的《政府績效與結果法案》，以法律的形式要求在政府層面全面推行績效評估。美國績效預算制度之所以能夠取得巨大的突破和良好的效益，就因為它是建立在完備的法制基礎之上。預算管理在美國經過了相當長時間的調整和改革后，體系相當健全，權責十分明確。政府負責“聯邦預算”的草擬和制定；立法機關負責預算的審批和執(zhí)行監(jiān)督；審計署負責預算的執(zhí)行審計。這種將預算的制定、審批、監(jiān)督各項權力分開的做法，有效防止了政府權力的濫用和暗箱操作的可能性，提高了預算的透明度?？冃ьA算改革不是單一或獨立的制度改革，它的完成需要有堅實的法律基礎和相關財政制度改革的匹配和支持。

（三）實行復式預算，確認績效預算的可使用資源

目前來看，西方國家都在采用復式預算，在預算編制的過程中，針對某一部門以“活動”為基礎進行編制，英國還編制部門資源預算，全面反映政府或其某一部門所占用的政府性資源，并就此與部門、議會達成一致意見。這種制度是有效控制政府公關支出的基礎，提供了有關行政效率的充分信息。

（四）績效預算應給各部門充分的自主權和靈活性

有嚴密的監(jiān)督制約機制就可以保障信息的有效傳遞，在這種背景下績效預算鼓勵每個部門高效地使用政府資源，使得部門主管和職員有充分的自主選擇權，使得資金的使用符合部門的需要并且能夠接受監(jiān)督，從而提高了公共支出的運作效率。

（五）科學審視績效評價結果，充分應用績效評價制度

各政府部門要根據每年的績效評價報告，對各政府部門的經濟目標和計劃進行相應的調整；對政府支出績效評價報告中反映出的各部門在管理中的問題及時提出解決方案，供國會和政府參考；績效評價的結果也成為財政部對各政府部門制定以后年度預算的依據。目前，財政支出績效評價制度已經成為各國政府公共管理中不可分割的一部分。

三、我國推行績效預算管理的對策建議

我國財政管理目前面臨諸多問題，結合我國具體的社會政治經濟環(huán)境，從現存的問題出發(fā)，對國外經驗進行適當的借鑒，取其思想精華，為我所用，以找出適合我國績效預算管理推行的方法和節(jié)奏。

（一）樹立以績效文化為核心的政績觀

建立績效預算管理不僅僅是財政模式的變革，它實際上是我國政府行為變革的一個重要方面。各級政府應該積極培育重視績效的管理文化。通過對人員進行培訓，建立科學的政績考核和獎懲機制，將各級政府預算收支重點和次序相應進行調整，通過預算硬約束來保證公共財政的正確使用和政府職能作用的發(fā)揮。

（二）發(fā)展政府績效預算必須循序漸進

西方各國的績效預算之所以比較成功，這與其多年的發(fā)展和循序漸進的策略是分不開的。政府應根據我國預算管理現狀，參考經濟學家提供的改革目標和思路，確定階段目標，設計合理步驟，分段穩(wěn)步實施，逐步改革和完善與社會主義市場經濟相適應的預算管理體制。

（三）提高政府公共支出的透明度，倡導全民參與

績效預算與信息披露掛鉤，加強信息公開，增加透明度，適度提高公眾參與程度，可以有效減少推行績效預算的阻力。財政部門除了與人大代表、政協委員經常進行溝通交流外，還要采取“民主懇談”等方式，使公眾了解并參與到預算編制之中，使預算編制更為科學和合理。

（四）重視立法的不斷完善和人大的監(jiān)督作用

完備的法律約束是各項工作能夠順利開展的先決條件，西方各國正是由于對立法的重視才得以將改革的進程不斷向前推進。目前，我國雖已初步建立了公共財政的基本框架，但有關部門預算改革、國庫集中支付制度改革、政府采購制度改革等還需進一步深化。我們還應該建立政府會計制度，完善政府成本考核體系；建立國庫集中支付平臺，實現財政資金的全程監(jiān)督。

（五）完善績效評價指標體系，加大績效評價的范圍和力度

借鑒國際經驗，完善績效評價指標體系是改革的當務之急。在當前階段，各級政府應加大對建立財政支出項目合理績效指標的研究投入，積極開展對財政支出績效評價指標體系的修正和完善，制定反映行業(yè)特點、指標更加細致的考評指標體系，還要改變目前只對項目支出進行績效評價的做法，逐步將績效評價的范圍擴大到包括基本支出、轉移性支出、消耗性支出、公共工程支出等在內的所有政府公共支出，評價的內容不僅要考評項目的資金落實、資金使用及財務管理狀況等，更要考評項目績效目標的合理性及項目績效目標完成情況。

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