統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場建設對策研究

王陽

【摘要】調(diào)研發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的政策法規(guī)體系基本形成，多元化的市場服務平臺基本建立，城鄉(xiāng)一體、以鄉(xiāng)為重的就業(yè)工作機制基本形成。但是，統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場還存在一定問題。應通過繼續(xù)推進經(jīng)濟發(fā)展彌合城鄉(xiāng)差距，同時加快人力資源市場立法，完善公共服務制度，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者的平等就業(yè)。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 人力資源市場 勞動就業(yè) 公共服務

統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場發(fā)展的現(xiàn)狀

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的政策法規(guī)體系基本形成。相對完善的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的規(guī)章和政策性文件法規(guī)政策，是各地人才市場和勞動力市場管理的法律法規(guī)政策依據(jù)。截至2012年9月，南寧市構建了由60多個政策文件組成的全方位鼓勵、補貼、扶持創(chuàng)業(yè)的政策體系，取消了企業(yè)用工先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的歧視性規(guī)定、農(nóng)村勞動力進城就業(yè)的限制性政策，以及向用人單位收取使用農(nóng)民工管理費；調(diào)整和修改了包括戶籍、教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、土地、城鎮(zhèn)規(guī)劃等31項與農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)相關的政策。泗水縣擁有農(nóng)村人口54.64萬人，占全縣總人口近90%，結合地區(qū)實際，出臺了《泗水縣關于就業(yè)再就業(yè)人員申請減免稅管理辦法》、《泗水縣大學生創(chuàng)業(yè)引領計劃實施方案》等政策措施，在支持就業(yè)困難群體就業(yè)和創(chuàng)業(yè)上增加財政投入。

多層次、多元化的市場服務平臺基本建立。人力資源市場主要以原政府人事部門所屬的人才市場和原屬勞動部門的勞動力市場（人力資源市場）為實體。前者擁有一定數(shù)量的各種性質(zhì)和層次的人才服務機構，后者依托各級勞動保障部門實現(xiàn)區(qū)域各地全覆蓋。目前，南寧市123個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、331個社區(qū)、全市1395個行政村全部建立勞動保障事務所（站）；泗水縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會保障服務站實現(xiàn)“組織、人員、工作、場地、經(jīng)費、制度”六到位。

城鄉(xiāng)一體、以鄉(xiāng)為重的就業(yè)工作機制基本形成。統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動就業(yè)的重點在于調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關系和社會關系，而一切工作的基礎有賴于全面掌握農(nóng)村勞動力資源狀況。2007年，南寧市在12個縣區(qū)進行了農(nóng)村勞動力資源調(diào)查，掌握了全市120萬戶農(nóng)村勞動力資源和外來勞動力的就業(yè)情況，并建立了農(nóng)村勞動力資源庫。泗水縣從1998年開始推進政府引導的農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)工作，建立了農(nóng)村勞動力務工信息統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測制度。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)人力資源市場面臨的主要問題

法律法規(guī)不健全，政府就業(yè)公共服務職能缺位?！毒蜆I(yè)促進法》提出要整合人才服務機構和勞動力服務機構；《關于進一步加強公共就業(yè)服務體系建設的指導意見》要求原地方人事、勞動保障部門的就業(yè)和人才服務管理機構合并為公共就業(yè)服務機構。顯然，《廣西人才市場管理辦法》等文件已不適應形勢要求。

此外，支持和鼓勵人力資源服務業(yè)發(fā)展的政策有待加強。2012年，泗水縣“就業(yè)難”和“用工難”并存，就業(yè)困難群體年齡偏大，缺乏就業(yè)技能，而紡織、服裝、食品加工等勞動密集型行業(yè)的年輕女工缺口大。反映在公共就業(yè)服務問題上表現(xiàn)為：一是缺乏培育扶持人力資源服務業(yè)發(fā)展的普惠性政策。二是缺失政府購買經(jīng)營性人力資源服務機構從事公益性公共服務的政策。三是機構設置不健全，工作有盲點，廣西人力資源市場人員大多沒編制，還有3個縣及90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立人力資源市場。

制度性缺陷阻礙人員流動，各種分割現(xiàn)象并存。在城市內(nèi)部，不同體制單位間的人力資源流動不暢。廣西現(xiàn)階段面臨的問題，一是體制內(nèi)勞動者在薪酬收入和福利待遇上一般要優(yōu)于體制外勞動者。二是社會保險轉移或銜接不暢，戶籍關系遷移困難。三是醫(yī)療、教育、文化等公共服務的地區(qū)間差別過大。

在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村勞動力因為戶籍身份的“阻隔”，仍存在就業(yè)不穩(wěn)定。泗水縣目前有90%以上的農(nóng)村勞動力在省外務工，主要在膠東沿海、長三角、陜西、山西等地區(qū)從事建筑業(yè)工作。由于與務工地城市居民存在身份差異，制約了轉移就業(yè)積極性。

同時，人力資源服務市場也存在體制性分割。雖然人事廳與勞動和社會保障廳已經(jīng)合并，但人才市場與勞動力市場仍然分離，再加上教育部門的畢業(yè)生市場，三個市場的服務對象趨同，業(yè)務范圍與本級行政部門交叉重復，造成資源浪費。

市場服務能力與服務需求尚存在較大差距。主要表現(xiàn)為：公共服務條件不足，方式粗放，質(zhì)量偏低，人員素質(zhì)不足。廣西公共服務經(jīng)費投入有限，制約服務質(zhì)量提升。此外，還缺乏知名服務機構和高端服務產(chǎn)品。最后，服務人員隊伍年齡偏大、素質(zhì)不高。

人力資源市場功能不健全，監(jiān)督管理力量薄弱。一是規(guī)模有限。2011年，全國共有人才服務機構7000多家，從業(yè)人員近6萬人，而廣西僅有124家，從業(yè)人員660多人。絕大部分縣級機構人員1～3名，除了管理流動人員的人事檔案外，難以開展社會化的人才服務業(yè)務，主要業(yè)務量大大低于全國平均水平。

二是功能不完善。廣西五級人力資源市場還未完全聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)絡平臺的便利功能沒能充分發(fā)揮。全區(qū)只有少數(shù)幾個機構可以實現(xiàn)規(guī)范化服務，尚無法確定一項統(tǒng)一的服務標準。

三是監(jiān)督管理力量薄弱。廣西市場監(jiān)督管理隊伍建設較晚，一些地級市也沒有專職的執(zhí)法人員且執(zhí)法手段單一，各類侵權違法事情屢有發(fā)生。泗水部分使用農(nóng)村勞動力企業(yè)的報酬偏低，加班普遍且并未全員參保。

對策建議

從總體看，導致城鄉(xiāng)人力資源市場割裂的體制因素正在被打破，但體制性癥結“余溫尚存”，主要體現(xiàn)為：一方面，政府履行就業(yè)公共服務職責不到位，難以與人力資源市場供求雙方的需要相吻合，另一方面，人力資源市場管理體制與市場化進程不協(xié)調(diào)，公平的市場環(huán)境難以形成。為此，提出以下建議：

推進經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，擴大就業(yè)總量。一是采取更有力的政策措施發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展民營經(jīng)濟特別是民營中小企業(yè)，發(fā)展勞動密型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二是按照企業(yè)向園區(qū)集中的思路，重點推進重大產(chǎn)業(yè)項目建設。緊密結合項目和企業(yè)需求，指導就業(yè)服務機構、人力資源市場、職業(yè)培訓基地等與開工項目和企業(yè)建立勞動用工對接機制。三是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，鼓勵工商資本、民營資本、外商外資進軍農(nóng)業(yè)領域。加大對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持力度，加快農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設。四是加強農(nóng)村公共服務設施建設。全面推進公共衛(wèi)生服務體系建設和重大疾病防控體系建設，大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生服務體系及構建三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。

加快人力資源市場立法，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。一是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策。農(nóng)村勞動力依法享有和履行與城鎮(zhèn)職工同樣的勞動權利與義務，取消農(nóng)村勞動者進城的各種限制政策。二是提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)公共服務。對國家法定勞動年齡內(nèi)的本地勞動者，以及經(jīng)勞動預備制教育培訓合格的本地農(nóng)村初次就業(yè)者，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)失業(yè)登記證》。實行城鄉(xiāng)一體的人力資源統(tǒng)計與信息發(fā)布、就業(yè)服務與政策法規(guī)咨詢。三是穩(wěn)步推進人才市場、勞動力市場逐步整合為統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場。清理和完善原有人力資源市場相關法規(guī)政策，制定地方性的《人力資源市場管理辦法》及其實施細則，加強經(jīng)營性人力資源服務機構的監(jiān)督和管理。

完善公共就業(yè)服務制度，健全就業(yè)工作基層平臺。一是完善縣（區(qū)）人力資源市場、街道一站式服務大廳建設和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源市場建設，加強市→縣→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）→社區(qū)（村）四級公共就業(yè)服務信息網(wǎng)絡建設，及村級兼職勞動保障信息隊伍建設，逐步實行持證上崗制度。二是促進人力資源服務業(yè)發(fā)展。制定和推廣人力資源服務標準和從業(yè)人員資格認證管理辦法，按本地人口的一定比例確定機構人員編制，完善“服務、培訓、維權”“三位一體”工作模式。三是拆分公共服務與經(jīng)營服務，推動各地人社部門所屬的市場經(jīng)營性機構改革，實現(xiàn)其與所屬部門脫鉤。探索鼓勵各種社會資本進入人力資源市場的辦法，加速人力資源市場與網(wǎng)絡、傳媒、會展、咨詢等服務業(yè)的融合。

加強區(qū)域性人力資源市場建設，構建就業(yè)援助長效機制。一是依托區(qū)域經(jīng)濟帶的輻射帶動，形成跨區(qū)域合作項目，健全專業(yè)和高層次人才市場，加強區(qū)域間、與港澳臺地區(qū)及與周邊國家人力資源市場的交流合作。二是做好就業(yè)援助與培訓工作。掌握返鄉(xiāng)農(nóng)民工實情，細化和完善降低小額擔保貸款門檻、各類創(chuàng)業(yè)基地的認定和扶持、相關稅費減免、創(chuàng)業(yè)扶持等政策。跨系統(tǒng)整合教育資源，大力開展適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的就業(yè)培訓。三是建立完善外派勞務人員服務機制。加快建立區(qū)域間勞務用工合作機制，在勞務人員主要輸入地設立外派勞務辦事機構。勞務輸出辦事機構要做好雙向?qū)?、市場調(diào)研、信息收集以及為務工人員協(xié)調(diào)勞務糾紛，提供法律咨詢等服務。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所；本文系社會發(fā)展研究所2012年基本科研業(yè)務經(jīng)費課題“城鎮(zhèn)化進程中人力資源市場一體化研究”的部分研究成果）