深入推進(jìn)國庫集中收付制度改革

王立志

[摘 要]國庫集中收付制度改革，是預(yù)算執(zhí)行和國庫管理的重大制度創(chuàng)新，我國自2001年開始試點(diǎn)，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案和提出的總體要求，改革不斷深化和擴(kuò)大，取得了重大進(jìn)展和顯著成效。但也應(yīng)當(dāng)看到，改革的深入推進(jìn)仍面臨著一些困難和問題。本文從地方改革的視角出發(fā)，分析改革推進(jìn)中面臨的問題，提出深化改革的措施建議。

[關(guān)鍵詞]國庫；集中收付；改革；建議

[中圖分類號]F832.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0168 — 02

國庫集中收付制度改革是財(cái)政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)性工程，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。黑龍江省于2003年底出臺了《省級財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，并選擇了13個(gè)有代表性的部門進(jìn)行試點(diǎn)，而齊齊哈爾市則從2007年起在轄區(qū)1市7區(qū)9縣施行國庫集中收付制度改革。改革實(shí)踐5年來，范圍不斷擴(kuò)大，預(yù)算級次逐步深化，國庫單一賬戶體系逐步完善，資金收付方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，取得了重大進(jìn)展和顯著成效。但同時(shí)改革的深入推進(jìn)仍面臨一些困難和問題，因此及時(shí)研究總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，深入分析改革面臨的問題，提出完善改革的措施建議，以更好更快地推進(jìn)改革，是非常必要的。

一、 深入推進(jìn)國庫集中收付制度改革面臨的主要問題

（一）改革發(fā)展不平衡，延滯了國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)的進(jìn)程。當(dāng)前改革的廣度和深度存在較大差異，同樣的管理制度和管理辦法在中央與地方之間、部門與部門之間、地方不同地區(qū)之間實(shí)施不平衡，在一定程度上延滯了國庫集中收付制度改革的進(jìn)程。以齊齊哈爾市轄區(qū)為例（見下表），市級100%預(yù)算單位實(shí)行了集中支付，7區(qū)9縣中只有2區(qū)3縣實(shí)現(xiàn)了100%預(yù)算單位納入，有4縣仍采取“會(huì)計(jì)核算中心”模式，至今未開展國庫直接、授權(quán)支付業(yè)務(wù)，總體上看市、區(qū)級改革進(jìn)展情況要好于縣級。造成問題的原因：一是思想觀念滯后。改革實(shí)施以來，大多數(shù)部門和單位已經(jīng)對改革認(rèn)同，并積極配合推動(dòng)改革，但仍有少數(shù)部門和單位對改革的認(rèn)識不到位，還習(xí)慣于傳統(tǒng)的做法，對新制度新辦法接受不夠、掌握不好，存在畏難情緒和觀望態(tài)度。二是對既有利益和權(quán)力的保護(hù)。國庫集中支付改革是對傳統(tǒng)財(cái)政國庫制度的根本變革，涉及到部門利益和權(quán)力的調(diào)整，甚至觸及到幾十年管理模式帶來的深層次矛盾，個(gè)別地區(qū)或單位出于對既有利益和權(quán)力的保護(hù)，主觀抵制或拖延改革的開展和推進(jìn)。

（二）相關(guān)配套改革進(jìn)度參差不齊，制約著國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)的進(jìn)程。

實(shí)行國庫集中收付制度是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于涉及到方方面面的利益關(guān)系調(diào)整，以及法律制度和機(jī)構(gòu)改革問題，因此為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，還必須進(jìn)行預(yù)算外資金納入預(yù)算管理、非稅收入管理、部門預(yù)算、國庫現(xiàn)金管理和政府采購制度等一系列相關(guān)配套改革，內(nèi)容繁雜、任務(wù)艱巨。2000年以后，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，我國開始對財(cái)政管理制度進(jìn)行深層次的改革和創(chuàng)新，從國庫集中支付試點(diǎn)到收入收繳改革，無論是在廣度上或是在深度上都突破了傳統(tǒng)管理模式，但也應(yīng)該看到，這些相關(guān)配套改革措施目前大多采用過渡時(shí)期的做法，距離國庫集中收付改革的最終目標(biāo)尚有較大差距，例如2011年將按預(yù)算外資金（不含中央審批的教育經(jīng)費(fèi)）管理的收入納入預(yù)算管理，但尚未實(shí)現(xiàn)完全納入；通過強(qiáng)化非稅收入征管，取消了征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立的多重賬戶，很大程度解決了財(cái)政資金大量游離在國庫之外和收支效率不高的問題，但仍需通過財(cái)政專戶匯繳過渡后入庫；國庫現(xiàn)金管理改革方面，從2003年1月開始實(shí)行國庫存款計(jì)息，自2006年12月起實(shí)行中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，而在地方國庫尚未開始施行等等。因此相關(guān)配套改革的進(jìn)程制約著國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)的步伐。

（三）信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)用不均衡和整合不到位，影響國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)的效果和質(zhì)量。

信息系統(tǒng)是改革的重要技術(shù)支撐。近年來，財(cái)政的“金財(cái)工程”、稅務(wù)的“金稅工程”和人行國庫的“三大系統(tǒng)”（TCBS、TIPS、TIMS）建設(shè)取得了顯著成效，能夠滿足財(cái)政資金集中直接收納、實(shí)時(shí)批量撥付的需要，具備了將財(cái)政資金全部納入國庫單一賬戶管理的條件，特別是財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）的推廣應(yīng)用，使其成為各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息共享的通用平臺，將各方系統(tǒng)整合在同一網(wǎng)絡(luò)下，為深入推進(jìn)改革提供了至關(guān)重要的技術(shù)支持。但目前各部門信息系統(tǒng)建設(shè)仍存在應(yīng)用不均衡和整合不到位的問題，切實(shí)影響著改革推進(jìn)的效果和質(zhì)量：一是部分系統(tǒng)推廣應(yīng)用尚未實(shí)現(xiàn)全國100%全覆蓋，例如國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）等；二是系統(tǒng)應(yīng)用的深度和廣度尚需不斷拓展，例如財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類、繳稅簽約率等尚需不斷擴(kuò)大；三是財(cái)稅庫各系統(tǒng)尚需根據(jù)改革進(jìn)展要求不斷進(jìn)行整合、完善，例如財(cái)政國庫集中支付管理系統(tǒng)版式和功能不統(tǒng)一，與國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（TBS）尚未實(shí)現(xiàn)有效整合和銜接；各部門信息系統(tǒng)功能的進(jìn)一步拓展和完善等。

（四）現(xiàn)行財(cái)政國庫管理制度體系尚不完善，難以對國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)形成有效法律保障。

一是現(xiàn)有國庫集中收付業(yè)務(wù)的有關(guān)法規(guī)比較零散，未能形成統(tǒng)一的體系？自2001年3月財(cái)政部？中國人民銀行印發(fā)《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》以來，財(cái)政部、人民銀行以及各級財(cái)政部門依據(jù)此文件制定了一系列的配套辦法，每年還有若干文件出臺，對有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行修訂。例如：針對年終結(jié)余資金，2002年至2005年每年都有不同的規(guī)定，對更正和退回、預(yù)算科目變更等也有不同的文件規(guī)定，2004年財(cái)政部又依據(jù)《中國人民銀行關(guān)于調(diào)整票據(jù)、結(jié)算憑證種類和格式的通知》，取消了“財(cái)政授權(quán)支付憑證”在中央授權(quán)支付業(yè)務(wù)中的使用等，這些零散的國庫集中收付規(guī)章制度不利于掌握和執(zhí)行？二是相關(guān)法規(guī)規(guī)章之間缺乏有效銜接，相互配合不夠。例如國庫集中支付實(shí)行商業(yè)銀行先墊付款、后與國庫清算，但2004年10月人民銀行頒布的《支付結(jié)算辦法》仍然規(guī)定支付結(jié)算必須遵守“銀行不墊款”的基本原則，沒有對國庫集中支付業(yè)務(wù)的特殊性作出例外規(guī)定？三是制度的法律層級較低，效力有限。國庫集中收付的有關(guān)規(guī)章制度都是以部門規(guī)章的形式出臺的，這樣一項(xiàng)涉及國計(jì)民生和大量財(cái)政資金的工作，卻沒有像《預(yù)算法》、《國家金庫條例》那樣上升到法律的層次，因此對包括代理銀行在內(nèi)的各方當(dāng)事人的約束力還不夠強(qiáng)？

二、深入推進(jìn)國庫集中收付制度改革的對策建議

（一）強(qiáng)化各部門緊密協(xié)作，全面推行國庫集中收付制度改革。

全面推行改革是大勢所趨，從2001年按照國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案，選擇了包括財(cái)政部、水利部在內(nèi)的6個(gè)部門進(jìn)行改革試點(diǎn)起至今，國庫集中收付制度改革已在全國范圍內(nèi)大面積展開，目前未實(shí)行改革的主要集中在部分縣（區(qū)）級，因此下一步改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)放在全面推行上，一是財(cái)政部門在推進(jìn)這項(xiàng)改革過程中，要進(jìn)一步強(qiáng)化與人民銀行、主管部門及預(yù)算單位、紀(jì)檢監(jiān)察、商業(yè)銀行等單位的協(xié)作，形成了推進(jìn)改革的合力；二是對已經(jīng)實(shí)施改革的地方，進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，完善改革的各項(xiàng)措施；三是制定改革實(shí)施進(jìn)度表，對未實(shí)施改革的地域設(shè)定時(shí)限，并建立改革實(shí)施報(bào)告統(tǒng)計(jì)制度，以隨時(shí)掌控改革實(shí)施進(jìn)程；四是對未實(shí)施改革的地域應(yīng)引入已積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，同時(shí)也要考慮我國縣域情況差異較大、部門預(yù)算編制改革進(jìn)度不一、有些縣已經(jīng)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算并取得一定成效等實(shí)際情況，縣級改革不搞“一刀切”，采用適宜本地實(shí)際的、相對靈活的操作方式。

（二）大力推進(jìn)相關(guān)配套改革，加速國庫集中收付制度改革深入推進(jìn)步伐。

一是深入推進(jìn)非稅收入收繳管理改革。有計(jì)劃地撤并直至取消財(cái)政專戶，真正實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶”，在取消非稅收入?yún)R繳專戶基礎(chǔ)上，建立非稅收入代理銀行資格認(rèn)定制度。非稅收入代理銀行開立財(cái)政匯繳零余額賬戶，執(zhí)收單位開具繳款書將收繳明細(xì)信息輸入國庫集中收付管理信息系統(tǒng)，繳款人將所繳非稅收入通過商業(yè)銀行支付系統(tǒng)繳入財(cái)政匯繳零余額帳戶，代理銀行日終將資金和信息核對后劃繳國庫，實(shí)現(xiàn)賬戶日終零余額管理，變分散定期劃繳為集中直接上繳，確保非稅收入直接、及時(shí)、足額劃繳入庫。二是取消財(cái)政資金預(yù)撥方式，通過國庫單一賬戶進(jìn)行撥付，實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出全部納入國庫集中支付管理。確實(shí)需要?？顚Ｓ玫呢?cái)政資金，可在國庫部門開立專戶進(jìn)行分賬核算，由國庫部門通過支付系統(tǒng)將專戶中的預(yù)算資金實(shí)時(shí)直接撥付至最終收款人，減少支付環(huán)節(jié)，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和使用效益。三是積極穩(wěn)妥開展地方國庫現(xiàn)金管理，在保證日常支付需要和符合貨幣政策導(dǎo)向的前提下，市場化運(yùn)作國庫現(xiàn)金存款，通過國庫現(xiàn)金管理操作實(shí)現(xiàn)國庫資金保值增值，提高財(cái)政資金使用效益。四是大力推進(jìn)地方政府部門“三公”經(jīng)費(fèi)公開改革，倒逼各級預(yù)算單位不斷強(qiáng)化部門預(yù)算，積極融入到國庫集中收付制度改革進(jìn)程當(dāng)中。

（三）加快信息系統(tǒng)的應(yīng)用覆蓋和整合完善，為國庫集中收付制度改革的深入推進(jìn)提供有效技術(shù)支持。

根據(jù)深化國庫集中收付制度改革的要求，信息系統(tǒng)建設(shè)要立足當(dāng)前，考慮長遠(yuǎn)，確保系統(tǒng)的實(shí)用性、靈活性和可擴(kuò)展性，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，提升系統(tǒng)管理功能，實(shí)現(xiàn)電子信息共享。一是加速財(cái)稅庫各主干系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，盡快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；二是繼續(xù)強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)配合，擴(kuò)大財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類、繳稅簽約率，特別是要加快財(cái)政部門業(yè)務(wù)入網(wǎng)的進(jìn)程；三是根據(jù)改革進(jìn)展要求對各系統(tǒng)不斷進(jìn)行整合、完善，開發(fā)全國通用的財(cái)政國庫集中支付管理執(zhí)行分析系統(tǒng)，并通過與財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行有效整合和銜接，實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)與中央、地方國庫總賬系統(tǒng)的集成；四是健全完善系統(tǒng)運(yùn)行的維護(hù)管理制度和系統(tǒng)運(yùn)行的安全保障體系。

（四）健全現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度體系，為國庫集中收付制度改革的深入推進(jìn)提供法律保障。

一是加快制度創(chuàng)新，豐富和完善國庫集中收付制度體系，例如鑒于近年來地方國庫庫款余額增長較快的情況，在中央國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快研究地方國庫現(xiàn)金管理的相關(guān)政策、管理制度以及操作辦法，并擇機(jī)試點(diǎn)實(shí)施；加快研究國庫單一賬戶體系與實(shí)有資金賬戶的關(guān)系，建立健全符合現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度的銀行賬戶管理體系等。二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，整合現(xiàn)有國庫集中收付的有關(guān)法規(guī)規(guī)章，對歷年發(fā)布的文件進(jìn)行研究梳理，去蕪存菁，形成統(tǒng)一的法規(guī)體系？三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，加大國庫集中收付法規(guī)內(nèi)部以及與其他規(guī)章之間的配合力度，實(shí)現(xiàn)有效銜接？四是提升國庫管理制度的法律層次，與《預(yù)算法》修訂相適應(yīng)，在總結(jié)國庫集中收付改革的基礎(chǔ)上，研究起草《財(cái)政國庫集中收付條例》，研究修訂《國家金庫條例》，為深入推行改革提供有效的法律保障?！藏?zé)任編輯：侯慶?！?/p>