煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問題研究

王思武

[摘 要]農(nóng)村基層政權(quán)是黨和國家在農(nóng)村設(shè)立的最基層的政權(quán)組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。目前煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也面臨著一些新情況，存在著一些新問題。如何進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，客觀找出存在的問題，采取有效對(duì)策解決這些問題就顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層政權(quán)；問題；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2012）06 — 0096 — 02

農(nóng)村基層政權(quán)是黨和國家在農(nóng)村設(shè)立的最基層的政權(quán)組織，也是黨和政府一切工作的最終落腳點(diǎn)，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。如何進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，客觀找出存在的問題，采取有效對(duì)策解決這些問題就顯得尤為重要。

一、 農(nóng)村基層政權(quán)的地位和作用

農(nóng)村基層政權(quán)在整個(gè)國家行政管理體系中占有重要地位。農(nóng)村基層政權(quán)是我國整個(gè)政權(quán)體系的基礎(chǔ)，農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)行狀況將直接關(guān)系到國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的控制力和影響力。

（一）農(nóng)村基層政權(quán)是我國人民民主專政政權(quán)的基礎(chǔ)

首先，農(nóng)村基層政權(quán)是我國國家政權(quán)的根基。目前，我國實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政權(quán)。只有基層政權(quán)尤其是農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定了，國家政權(quán)這座大廈才具備了牢固的穩(wěn)定基礎(chǔ)，才能經(jīng)得起各種風(fēng)浪的考驗(yàn)。

其次，農(nóng)村基層政權(quán)是我國實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基礎(chǔ)組織。農(nóng)村基層政權(quán)真正掌握在人民手里，由人民直接選舉、監(jiān)督和罷免，同時(shí)接受上級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，可以更好地調(diào)動(dòng)人民群眾參與本行政區(qū)域內(nèi)事務(wù)的積極性。

（二）農(nóng)村基層政權(quán)是國家政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)融合在一起的橋梁和紐帶

廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于直接生活、工作在農(nóng)民群眾中間，最熟悉本地區(qū)的實(shí)際情況，最了解農(nóng)民的實(shí)際需求，是國家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的言行，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象，影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系。特別是目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種特殊問題和突發(fā)事件都時(shí)有發(fā)生，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在上傳和下達(dá)信息，整合、組織、動(dòng)員各種農(nóng)村資源和各種社會(huì)力量的作用就顯得更加重要了。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用

第一，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中將發(fā)揮重要作用。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)艱巨，從大的方面講涉及物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)。從小的方面看，無論改善農(nóng)村村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，改善農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生、交通，還是提高農(nóng)民素質(zhì)，改革與完善鄉(xiāng)村民主政治制度等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極而廣泛的引導(dǎo)與投入，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)各種力量參與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。第二，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用。改變農(nóng)村面貌單靠農(nóng)業(yè)自身的積累不行，單靠市場(chǎng)本身配置資源也不行，需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導(dǎo)和制度安排，使投入更多地向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜。在我國政府管理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以充分利用其與農(nóng)村社會(huì)天然聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮積極作用。第三，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的實(shí)際狀況決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍存在許多亟待解決的問題，如有些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，城鄉(xiāng)居民和收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出；農(nóng)村所擁有的各種社會(huì)資源也相對(duì)匱乏；農(nóng)民本身的素質(zhì)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求相距較遠(yuǎn)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村需要高素質(zhì)的建設(shè)主體和較好的物質(zhì)基礎(chǔ)這一客體，因此，當(dāng)?shù)卣谔岣咧黧w素質(zhì)和改善客體的基本條件方面具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

二、 煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的問題

（一）農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行有待于進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)

農(nóng)村基層政權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成。如何充分發(fā)揮好它們各自職能，并做到既分工明確、又協(xié)調(diào)一致，保證煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)行有序、順暢至關(guān)重要。但從現(xiàn)實(shí)來看，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中卻不同程度地存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的問題。所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，此處主要是指“農(nóng)村在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)三者之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運(yùn)作不暢的一種無序狀態(tài)”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農(nóng)村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）如鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不同程度的黨政不分、以黨代政問題。實(shí)踐中個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍習(xí)慣于自覺或不自覺包攬行政事務(wù)的模式，一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主動(dòng)性和積極性。再譬如，隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入，本應(yīng)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，進(jìn)一步做好職能定位和轉(zhuǎn)換，但這一工作在有些方面做得并不盡人如意。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大方面存在著有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重視不夠、人大權(quán)威性不強(qiáng)、履職不充分特別是監(jiān)督職能發(fā)揮不到位等問題。

（二）農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)村基層民主政治建設(shè)對(duì)于保障農(nóng)民群眾當(dāng)家作主、農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固意義重大。從整體看，近些年來，由于理念和措施到位，煙臺(tái)市農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中也存在一些問題今后仍需要進(jìn)一步改進(jìn)。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)民主選舉的重視程度有所下降，有抱著完成任務(wù)的心態(tài)，一定程度上影響了選舉的質(zhì)量；有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系實(shí)際上并未理順。盡管從理論上講，實(shí)行村民自治以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)由過去的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橹笇?dǎo)幫助和支持的關(guān)系，但實(shí)踐中這一點(diǎn)并沒有得到很好地遵守，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的選舉干預(yù)過多；在日常村務(wù)上，仍習(xí)慣于通過行政命令來管理村委會(huì)。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主意識(shí)、法制觀念不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中缺乏民主作風(fēng)，有時(shí)不能做到依法行政。

（三）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部綜合素質(zhì)不高，自身存在一些問題

從總體來看，近些年來，由于煙臺(tái)市有關(guān)部門采取多種措施來全面加強(qiáng)和提高農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的總體素質(zhì)得到了極大提升。但也應(yīng)當(dāng)看到，在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的綜合素質(zhì)仍然不高，自身存在這樣或那樣的一些問題，主要表現(xiàn)在：一是平日不注重理論學(xué)習(xí)，認(rèn)為理論學(xué)習(xí)無關(guān)緊要，可有可無，導(dǎo)致自身理論素養(yǎng)不高。同時(shí)也不注重自身的知識(shí)更新，導(dǎo)致實(shí)踐中仍然靠老經(jīng)驗(yàn)、老辦法處理事情。二是工作作風(fēng)不端正、不扎實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)能力和水平有限。有的基層干部工作作風(fēng)漂浮，務(wù)實(shí)不足，務(wù)虛有余，解決問題缺乏深入地調(diào)查研究，敷衍了事。有的辦事不講原則，憑感情和關(guān)系處理一些事情。三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部對(duì)新形勢(shì)下如何做好農(nóng)村工作的能力不高，領(lǐng)導(dǎo)水平亟待提高。四是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部存在一些腐敗問題。如巧立名目，公款吃喝；以權(quán)謀私，中飽私囊；思想腐化，變相受賄，如遇到祝壽慶生、婚喪嫁娶、參軍上學(xué)等事情，不僅不帶頭移風(fēng)易俗，反而趁機(jī)收禮斂財(cái)，在群眾中造成很壞的影響。五是在個(gè)別農(nóng)村基層干部身上仍存在買官、賣官現(xiàn)象。

上述所談問題盡管發(fā)生在農(nóng)村少數(shù)基層干部身上，但造成的負(fù)面影響不可小視，它影響了黨和政府的形象，對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)威也是一種損害。

三、加強(qiáng)煙臺(tái)市農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的對(duì)策和建議

（一）進(jìn)一步從科學(xué)的定位、清晰的職責(zé)、依法履職等方面著手，進(jìn)一步完善運(yùn)行高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)

首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。一是要徹底改變有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在實(shí)踐中仍然自覺或不自覺地習(xí)慣于包攬行政事務(wù)的工作模式。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要集中精力抓農(nóng)村基層黨的建設(shè)尤其是農(nóng)村基層組織建設(shè)，特別是要抓好農(nóng)村黨支部建設(shè)，使農(nóng)村黨支部始終成為黨在農(nóng)村不可摧毀的一線堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

其次，要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度。一是要善于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主張上升為農(nóng)民群眾的意志。二是在具體的實(shí)踐中要真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用，開展經(jīng)常性的調(diào)查研究，監(jiān)督和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使職權(quán)。三是要提鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職水平，認(rèn)真搞好代表選舉，使選出來的代表能真正為農(nóng)民群眾說話。此外，還要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部隊(duì)伍建設(shè)。在配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部時(shí)，要注意梯次結(jié)構(gòu)，既要有經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志，又要有德才兼?zhèn)涞哪贻p同志。對(duì)工作突出的同志要大膽提拔，交流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府有關(guān)部門。

第三，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型，突出發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和服務(wù)職能，通過強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)，塑造誠信政府形象，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力。根據(jù)煙臺(tái)市的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)該以向本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村、企業(yè)和農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，搞好農(nóng)村社會(huì)管理，為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境為主，至于宏觀管理和調(diào)控職能則由上級(jí)政府承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要樹立有限政府、責(zé)任政府、法制政府和服務(wù)型政府的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進(jìn)一步堅(jiān)持依法行政，加快政府和管理創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)行透明行政、服務(wù)行政，進(jìn)一步做好及時(shí)將政務(wù)信息公開，接受干部群眾監(jiān)督。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力，是黨和政府有穩(wěn)固的群眾基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提供制度上的保證

國家穩(wěn)固的政權(quán)基礎(chǔ)來源于廣泛的牢固的基層政權(quán)。要進(jìn)一步還權(quán)于農(nóng)民，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)一步健全和落實(shí)好農(nóng)民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面有關(guān)制度。進(jìn)一步充分尊重和保障農(nóng)民群眾的政治權(quán)利，重視農(nóng)民群眾的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，進(jìn)一步積極探索讓廣大農(nóng)民群眾參與決策的有效途徑和方法，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極探索推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部由農(nóng)民群眾直選制度，讓農(nóng)民群眾切實(shí)感到在當(dāng)家作主，這樣更有利于密切鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府與農(nóng)民群眾的關(guān)系。在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系問題上，以盡快改變有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)事務(wù)過多干預(yù)現(xiàn)象，真正落實(shí)指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，真正體現(xiàn)村民自治。要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主法制意識(shí)。

（三）進(jìn)一步采取措施，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍

毛澤東說過“當(dāng)正確的方針制定后，干部是關(guān)鍵。”政策要靠人去貫徹落實(shí)，沒有一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，將使黨和國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策在貫徹落實(shí)過程中大打折扣，因此建設(shè)一支高素質(zhì)、有戰(zhàn)斗能力、愿意扎根基層，能切實(shí)為百姓謀福祉的基層干部隊(duì)伍，是加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的又一關(guān)鍵所在。

首先，要進(jìn)一步采取切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的教育培訓(xùn)，既要開闊基層干部的視野，夯實(shí)理論基礎(chǔ)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，又要學(xué)習(xí)現(xiàn)代科技、管理、經(jīng)濟(jì)、法律等知識(shí)，努力提高帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富的能力和解決各種農(nóng)村實(shí)際問題的能力?？h、市級(jí)黨校應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

其次，要進(jìn)一步重視抓好農(nóng)村基層后備干部隊(duì)伍建設(shè)，有目的有計(jì)劃的組織后備干部開展交流活動(dòng)，建立起數(shù)量合理、能力結(jié)構(gòu)合理的后備干部隊(duì)伍。

第三，注意在實(shí)踐中鍛煉農(nóng)村基層干部，及時(shí)總結(jié)推廣典型，用典型來示范和帶動(dòng)各項(xiàng)工作，同時(shí)多創(chuàng)造條件，組織基層干部到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)參觀，在學(xué)習(xí)交流中得到啟示和提高。要特別引起重視的是，基層黨務(wù)工作者必須轉(zhuǎn)變觀念和工作方法，加強(qiáng)陣地意識(shí)，主動(dòng)到新社會(huì)組織和新經(jīng)濟(jì)組織中，宣傳黨的知識(shí)，培養(yǎng)發(fā)展黨員，建立組織，不斷擴(kuò)大黨在這些領(lǐng)域的覆蓋力和影響力。

第四，農(nóng)村基層干部要樹立正確的權(quán)力觀。要知道手中的權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)用來全心全意為人民服務(wù)，而不是用來為個(gè)人或小團(tuán)體謀取私利，在實(shí)踐中真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系。

〔責(zé)任編輯：侯景清〕