內(nèi)部控制:再認(rèn)識與實(shí)證淺議

康毅峰

一、內(nèi)部控制制度——內(nèi)涵及解讀

內(nèi)部控制制度是指一個(gè)單位的各級管理部門，為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)資源的安全完整，確保經(jīng)濟(jì)信息的真實(shí)、正確，利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，利用單位內(nèi)部因分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的關(guān)系，形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化，使之組成一個(gè)嚴(yán)密的、較為完整的體系。毫無疑問，首先必須明確，內(nèi)部控制的主體是單位管理機(jī)構(gòu)而不是工作人員。內(nèi)部控制制度的健全與有效成為現(xiàn)代監(jiān)督的首選內(nèi)容。其次，內(nèi)部控制屬于單位管理的范疇，其所控制的對象無疑在單位內(nèi)部?，F(xiàn)代管理的特點(diǎn)之一就是對各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，以保證其正確、合理、合法和經(jīng)濟(jì)有效。因此，對單位整體考察，內(nèi)部控制作用的對象應(yīng)該是單位內(nèi)部的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

按一般比較的觀點(diǎn)，內(nèi)部控制的目標(biāo)有四個(gè)：第一，保護(hù)單位財(cái)產(chǎn)物資的安全完整；第二，確保各種信息（特別是會(huì)計(jì)信息）的準(zhǔn)確性和可靠性；第三，促進(jìn)單位運(yùn)營效率的提高；第四，保證各級管理方面的方針、政策和指令的貫徹執(zhí)行。

內(nèi)部控制的手段是為實(shí)現(xiàn)上述目的而采用的各種具有控制功能的方法、程序和措施的總和。在單位內(nèi)部只要是以職責(zé)分工為基礎(chǔ)所設(shè)計(jì)的控制手段，即對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行制約和協(xié)同的各種方法和措施都屬于內(nèi)部控制的范疇。例如，人民銀行內(nèi)部普遍實(shí)行的部門責(zé)任制、崗位責(zé)任制、目標(biāo)考核、各種計(jì)劃、業(yè)務(wù)處理規(guī)程和各種核對與審批制度等都是具體的內(nèi)部控制手段。以職責(zé)分工為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)控制手段是內(nèi)部控制的一大特點(diǎn)，也是使之區(qū)別于其他控制的重要標(biāo)志。從系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看，內(nèi)部控制是單位整個(gè)管理系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，其主體是單位管理者，其課題寓于單位管理客體范圍之內(nèi)，其目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段最終都要服從于整個(gè)單位管理目標(biāo)的需要。因此，內(nèi)部控制制度實(shí)質(zhì)上是一種管理制度。

二、內(nèi)部控制的現(xiàn)狀——效應(yīng)及問題

內(nèi)部控制的目的就是要回避風(fēng)險(xiǎn)，建立內(nèi)部控制制度就是在單位內(nèi)部建立一套自我調(diào)節(jié)、自我約束的控制系統(tǒng)。作為一個(gè)較為完備的內(nèi)部控制系統(tǒng)，應(yīng)該具備自我診斷、自我修復(fù)、自我糾偏功能，這是由系統(tǒng)本身的內(nèi)在關(guān)系所決定的。事實(shí)上，隨著現(xiàn)代管理的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制體系（制度）亦朝著自身免疫能力的增強(qiáng)方向演進(jìn)。就當(dāng)下基層央行的情況來考察，在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和風(fēng)險(xiǎn)程度高低、風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)頻率的多寡，圍繞發(fā)行基金安全、會(huì)計(jì)集中核算資金安全、國庫資金安全、外匯資金安全、密押安全、重要空白憑證安全、清算資金安全、機(jī)要保密計(jì)算機(jī)安全乃至消防安全等等，從內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理等方面，在中支各個(gè)部門設(shè)計(jì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)控制點(diǎn)，并分別緊密對應(yīng)聯(lián)系各部門、各崗位的相關(guān)責(zé)任人——對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效識別與判斷，凸顯了內(nèi)部控制的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。2005年初我中支在進(jìn)一步完善各內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，將各個(gè)分散在有關(guān)部門的監(jiān)督職責(zé)整合集中，把事后監(jiān)督獨(dú)立出來，專門行使各項(xiàng)資金運(yùn)作的事后監(jiān)督職能，并在此基礎(chǔ)上建立了“大監(jiān)督”立體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)展了內(nèi)部控制系統(tǒng)的視野，增強(qiáng)了內(nèi)控監(jiān)督的針對性，這無疑使中支內(nèi)部控制整體質(zhì)量得到提升，內(nèi)控氛圍得以形成。

系統(tǒng)的輸入——各種基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的運(yùn)作通過內(nèi)部控制制度的約束到位，其表征控制目的——控制效應(yīng)的輸出，與我中支近年來的風(fēng)險(xiǎn)（問題）發(fā)生（出現(xiàn)）頻率或安全狀況是吻合的。以2010——2011年“大監(jiān)督”所反映的情況為例（見下表）

由上表可以看出，事后監(jiān)督所揭示出來的問題2011年較2010年減少40個(gè)，降低61.54%；主管部門檢查出來的問題2011年較2010年減少2個(gè)，降低15.38%；紀(jì)檢監(jiān)察所揭示的問題2011年較2010年減少2個(gè)，降低40%；盡管從內(nèi)部審計(jì)的情況來看，似乎問題在上升，但從項(xiàng)目的多寡來均衡，2010年項(xiàng)目問題的（每個(gè)項(xiàng)目問題數(shù)）平均數(shù)是5.38個(gè)，2011年為4.36個(gè)，也在逐步降低。無論是從哪個(gè)方面所揭示出來的風(fēng)險(xiǎn)頻率（問題多少），總體上隨時(shí)間的遞延呈衰減的趨勢，這也表明內(nèi)控系統(tǒng)是有效的，同時(shí)也顯示了大監(jiān)督的有力調(diào)節(jié)。

很明顯，隨著內(nèi)部控制機(jī)制核心——制度的逐步完善，特別是大監(jiān)督的形成，資源的整合，內(nèi)控效應(yīng)愈加顯現(xiàn)。但是，通過對整個(gè)內(nèi)控系統(tǒng)運(yùn)行的仔細(xì)考察，以下問題不容忽視：

1.內(nèi)控系統(tǒng)功能未能有效發(fā)揮。一是管理層一些領(lǐng)導(dǎo)疏于對所分管業(yè)務(wù)的日常檢查、指導(dǎo)與督促，重結(jié)果甚于過程，對所分管的業(yè)務(wù)過問不多，也很少親自檢查業(yè)務(wù)辦理的每個(gè)環(huán)節(jié)。二是對隱含風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際控制人的執(zhí)行力不夠強(qiáng)，一方面是由于執(zhí)行人一段時(shí)間內(nèi)未出問題而產(chǎn)生的麻痹松懈心理；另一方面是由于本行管理層對一線崗位人員人文情懷的虛化而產(chǎn)生的放縱心理、一少部分由于對業(yè)務(wù)的非精熟狀態(tài)而產(chǎn)生的膚淺“無畏”心理，內(nèi)控制度的落實(shí)總是存在虛位，對風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)控制反應(yīng)遲鈍。

2.內(nèi)控系統(tǒng)的自我糾偏“遲滯”，完全依賴于“反饋調(diào)節(jié)”。應(yīng)清醒看到，內(nèi)控效應(yīng)的呈現(xiàn)，這種效果是通過外部強(qiáng)制力、通過多次的審計(jì)、監(jiān)督、檢查而達(dá)到的強(qiáng)制要求，或者說是一種外來擠壓效果，而不是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（各業(yè)務(wù)處理關(guān)節(jié)點(diǎn)）自身控制（主動(dòng)沿軌定作為）所取得的效果，主要表現(xiàn)在每次風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)經(jīng)評審糾偏、修復(fù)后總有新的問題被發(fā)現(xiàn)或者老問題重復(fù)出現(xiàn)。

三、內(nèi)控機(jī)制的完善——途徑及建議

1.根據(jù)內(nèi)部管理業(yè)務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)化體制，明確規(guī)定各業(yè)務(wù)關(guān)節(jié)點(diǎn)的職責(zé)和具體崗位職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)起草內(nèi)部控制制度和流程體系。具體包括三個(gè)相對獨(dú)立的控制層次：一是在業(yè)務(wù)處理的全過程中融入相互牽制、相互制約的制度，建立以“防”為主的事前控制體系。工作人員從事相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，必須明確業(yè)務(wù)處理權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對一般業(yè)務(wù)或直接接觸客戶的業(yè)務(wù)，均要按有關(guān)制度、規(guī)定經(jīng)過復(fù)核；重要業(yè)務(wù)或超常規(guī)業(yè)務(wù)要有明確的處理程序甚至重大事項(xiàng)報(bào)告制，禁止一個(gè)人獨(dú)立處理業(yè)務(wù)。二是在常規(guī)性會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上，對各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常性和周期性的核查，建立以“堵”為主的事中控制。這一控制體系的有效運(yùn)行，依賴于前臺(tái)人員的強(qiáng)烈責(zé)任感和稱職的工作能力，并將監(jiān)督的過程和結(jié)果及時(shí)反饋給有關(guān)責(zé)任人和相關(guān)負(fù)責(zé)人。三是以已有的內(nèi)部審計(jì)、事后監(jiān)督、業(yè)務(wù)主管部門、紀(jì)律檢查部門為基礎(chǔ)，成立一個(gè)直接歸單位一把手領(lǐng)導(dǎo)的（不受制于其他領(lǐng)導(dǎo)影響的）“大監(jiān)督委員會(huì)”。委員會(huì)通過內(nèi)部常規(guī)監(jiān)督、離任審計(jì)、落實(shí)舉報(bào)、監(jiān)督審查等手段，對有關(guān)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)部門實(shí)施內(nèi)部控制，建立以“查”為主的事后控制。內(nèi)部審計(jì)既是企業(yè)內(nèi)部控制的一個(gè)部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量。以上三個(gè)層次構(gòu)筑的內(nèi)部控制體系對中支發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)核算進(jìn)行“防、堵、查”的監(jiān)督控制，對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、獨(dú)立防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，將具有重要作用。

2.組織相關(guān)人員深入研究內(nèi)控系統(tǒng)的控制的“前饋調(diào)節(jié)”。所謂前饋調(diào)節(jié)，是指用一些事先可以知道的參數(shù)，能夠測算出想要檢測又不能及時(shí)檢測到的系統(tǒng)狀態(tài)，并據(jù)此進(jìn)行調(diào)控。我們的困難在于，沒有一個(gè)事先的理論模型作指導(dǎo)。如果能找到這樣一個(gè)模型，將真正地推動(dòng)我們的創(chuàng)新工作前進(jìn)一大步。這當(dāng)然是件不容易的事。筆者認(rèn)為可以從“人”這一先決要素入手著重研究。首先涉及到領(lǐng)導(dǎo)層的決策思路的改變；其次加強(qiáng)對內(nèi)部控制行為主體“人”的控制，真正把內(nèi)部控制工作落到實(shí)處。一是競爭機(jī)制的引入，應(yīng)形成真正意義上的任人唯賢的用人體制，視點(diǎn)應(yīng)該是管理者的“德”“才”素質(zhì)。管理者的素質(zhì)在管理中起著至關(guān)重要的作用，不同素質(zhì)的管理者，對中支發(fā)展產(chǎn)生的影響也不相同，進(jìn)而影響到中支內(nèi)部控制的效率和效果。管理者的素質(zhì)既包括知識和技能，又包括道德觀、價(jià)值觀和世界觀等各個(gè)方面；二是提高會(huì)計(jì)人員和相關(guān)責(zé)任人員的綜合素質(zhì)。要深入開展職業(yè)道德教育，從正反兩個(gè)方面對相關(guān)人員進(jìn)行法紀(jì)、政紀(jì)等思想政治教育，增強(qiáng)他們的自我約束能力和高度的責(zé)任感，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)者要以坦誠的胸襟面對下屬，使其感到人格的尊重和受到人文情懷的關(guān)照，從而自覺遵守和執(zhí)行各項(xiàng)法律、法規(guī)和有關(guān)制度，認(rèn)真負(fù)責(zé)，奉公守法，廉潔自律；三是要對會(huì)計(jì)等相關(guān)專業(yè)人員開展持續(xù)有效的專業(yè)知識教育，不斷提高廣大會(huì)計(jì)等相關(guān)專業(yè)人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，使各崗位人員均能勝任其承擔(dān)的工作職責(zé)，減少會(huì)計(jì)及其他業(yè)務(wù)處理的技術(shù)錯(cuò)誤，并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理過程中的異常情況。