供排水項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體及其監(jiān)管

鐘惠芳 天津城投集團(tuán) 劉永光 北京節(jié)能環(huán)保中心

供排水項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體及其監(jiān)管

鐘惠芳 天津城投集團(tuán) 劉永光 北京節(jié)能環(huán)保中心

自1997年國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)了第一個(gè)城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——成都自來水廠六廠項(xiàng)目以來，我國(guó)市政公用事業(yè)從政府壟斷到逐漸進(jìn)入市場(chǎng)化已經(jīng)有近9年的時(shí)間了，2004年3月19日，建設(shè)部126令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》頒布后，水務(wù)項(xiàng)目尤其是污水項(xiàng)目的市場(chǎng)化進(jìn)程在2004、2005兩年間進(jìn)展很快，國(guó)內(nèi)外水務(wù)公司或看好水務(wù)市場(chǎng)的投資公司開始了國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)地的爭(zhēng)奪。然而我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)尚未形成一個(gè)完整的法律框架，目前的主要法律依據(jù)就是建設(shè)部126令及各地方頒布的地方特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的相關(guān)主體，無論是政府方、投資方、融資方、監(jiān)管方等對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)中的許多問題都有一些困惑。

根據(jù)建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體是縣級(jí)以上人民政府。各省市也制訂了地區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，這些辦法對(duì)授權(quán)主體的闡述內(nèi)容各有不同，但對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體的理解基本上是一致的，那就是各級(jí)人民政府，根據(jù)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)限范圍內(nèi)確定本區(qū)域內(nèi)的實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并授權(quán)相關(guān)主管部門進(jìn)行組織實(shí)施。隨著市政公用事業(yè)改革的推進(jìn)，各地區(qū)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的開展，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應(yīng)的監(jiān)管體制。

1 政府監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和目的要明確

供排水屬于市政公用事業(yè)，是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)和生活提供普遍服務(wù)的行業(yè)，直接關(guān)系到公眾利益和老百姓的生活質(zhì)量，隨著國(guó)家對(duì)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化推進(jìn)，特許經(jīng)營(yíng)成了目前供排水市場(chǎng)化的主要形式。政府的角色從市政公用的服務(wù)方轉(zhuǎn)化為委托方，同時(shí)政府又要代表公眾利益對(duì)特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

建設(shè)部于2005年發(fā)布了《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，強(qiáng)調(diào)充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要意義，在推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中，始終堅(jiān)持代表最廣大人民群眾的根本利益，把加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管擺到重要的議事日程，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，抓好監(jiān)管工作，促進(jìn)市政公用事業(yè)的健康發(fā)展。然而國(guó)內(nèi)有很多項(xiàng)目，招商方過分強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的增值，從而導(dǎo)致水價(jià)過高，最終來承受提價(jià)負(fù)擔(dān)的還是老百姓。同時(shí)政府反過來又強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行管理上的控制和成本的嚴(yán)格監(jiān)管。但事實(shí)上，特許經(jīng)營(yíng)是一種契約經(jīng)濟(jì)，各市場(chǎng)主體之間的所有行為均按契約進(jìn)行，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目就是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和所有的附屬協(xié)議，雙方的權(quán)利和義務(wù)已經(jīng)被界定的清楚和明確，而監(jiān)管應(yīng)該就是保證協(xié)議條款的履行，這一點(diǎn)應(yīng)該作為監(jiān)管根本的出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)政府不應(yīng)該僅是盯住投資運(yùn)營(yíng)商的成本，為制訂價(jià)格做依據(jù)等。

根據(jù)對(duì)行業(yè)以及項(xiàng)目的調(diào)研，可以得出對(duì)初始水價(jià)影響最大的是資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值或者是初始總投資，現(xiàn)在各環(huán)保公司做BOT項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)，在建設(shè)自來水廠和污水廠過程中要將功能性放到第一位，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)盡量減少。運(yùn)營(yíng)成本的節(jié)約體現(xiàn)的是一個(gè)運(yùn)營(yíng)公司的管理水平和技術(shù)水平，是其盈利的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在，政府應(yīng)當(dāng)重視的是初始價(jià)格的確定。供排水的服務(wù)費(fèi)價(jià)格，屬于政府指導(dǎo)價(jià)，而非市場(chǎng)價(jià)，受控于政府物價(jià)部門，同時(shí)依據(jù)雙方確認(rèn)的調(diào)價(jià)公式來進(jìn)行價(jià)格的微調(diào)，除非有特殊原因，這個(gè)價(jià)格調(diào)整是比較小的。

同樣是服務(wù)于公眾的通信事業(yè)，政府是否代表公眾履行了監(jiān)管業(yè)務(wù)呢，老百姓最有發(fā)言權(quán)，這樣做一個(gè)對(duì)比就是想說明一下，公用行業(yè)政府監(jiān)管是應(yīng)當(dāng)有的，但出發(fā)點(diǎn)要明確，監(jiān)管是手段而不是目的，一方面要切實(shí)從人民群眾的根本利益出發(fā)，另一方面也要考慮市政公用事業(yè)改革推進(jìn)的動(dòng)力，也就是投資人的積極性。不能過多干涉運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)，盯住運(yùn)營(yíng)成本不放。

供排水監(jiān)管的目的無非是從數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫?，和協(xié)議要求是一致的。水質(zhì)有國(guó)家環(huán)保部門依法監(jiān)管，水量有協(xié)議甲方監(jiān)管，不知政府監(jiān)管還要監(jiān)管什么。

2 建立政府監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管規(guī)范

政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有立法依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)至少與市政公用事業(yè)的改革同步。在發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革過程中，政府監(jiān)管體制是根據(jù)產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)而事先建立的。通過專門的立法授權(quán)而非間歇性的行政改革所產(chǎn)生的監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織變革，監(jiān)控市場(chǎng)秩序，完善監(jiān)管方式的權(quán)威組織。與此相對(duì)照，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)改革,直到現(xiàn)在，仍然往往習(xí)慣于以事先缺乏廣泛討論的目標(biāo)模糊的改革政策取代立法，使得政府監(jiān)管體制的建設(shè)難以在規(guī)范的法律框架內(nèi)得以明確和穩(wěn)定的進(jìn)行。

因此，不但產(chǎn)業(yè)組織的改革缺乏整體預(yù)見性,而且由于監(jiān)管體制建設(shè)的滯后，某些已有的改革也無法達(dá)到其合理的目標(biāo)。政府、消費(fèi)者、運(yùn)營(yíng)企業(yè)及投資者等相關(guān)利益團(tuán)體之間難以建立起一種激勵(lì)相融和共贏的良好機(jī)制。

3 成本監(jiān)管與調(diào)價(jià)之間的相互關(guān)系

目前政府監(jiān)管的主要目的是對(duì)市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的成本監(jiān)管。與一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，城市供排企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于水價(jià)受到政府的嚴(yán)格管制，企業(yè)不能通過市場(chǎng)的杠桿作用來調(diào)整水價(jià)，以支付實(shí)際的服務(wù)成本和收益。調(diào)價(jià)的方法一般是在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或其附屬協(xié)議中約定一個(gè)調(diào)價(jià)公式，一般以兩年為周期或根據(jù)成本構(gòu)成要素的變化幅度作為啟動(dòng)調(diào)價(jià)公式的條件，由雙方根據(jù)成本變化情況，進(jìn)行調(diào)整。

但在實(shí)際調(diào)價(jià)過程中，政府監(jiān)管部門及物價(jià)管理部門往往要求查看企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表，解析污水運(yùn)營(yíng)企業(yè)污水處理的實(shí)際成本，并不是完全依據(jù)物價(jià)變化及費(fèi)率變化來進(jìn)行調(diào)價(jià)，這勢(shì)必影響水務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能降耗降低成本的積極性，因?yàn)槌杀究刂频眠^低反而影響水價(jià)的上調(diào)，降低企業(yè)的利潤(rùn)空間?？赡軙?huì)產(chǎn)生與政府激勵(lì)經(jīng)營(yíng)和作業(yè)者改進(jìn)技術(shù)、開源節(jié)流、降低成本的初衷相悖的局面。因此，政府應(yīng)慎重考慮對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者的成本進(jìn)行合理監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額并結(jié)合項(xiàng)目協(xié)議約定的前提去衡量運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合理成本，充分尊重特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的作用，以協(xié)議約定為根本出發(fā)點(diǎn)。政府在協(xié)議談判和簽署過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮監(jiān)管需要，事先將其反映到協(xié)議內(nèi)容中去，做到監(jiān)管有理有據(jù)，而且切實(shí)可行，而不是要強(qiáng)加給運(yùn)營(yíng)商和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)體。

4 結(jié)語

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，從企業(yè)的角度來看，政府既是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體，又是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管方，擁有球員和裁判員的雙重身份。通過對(duì)行業(yè)的廣泛調(diào)研和項(xiàng)目的具體運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，我們嘗試提出一個(gè)大膽的設(shè)想供政府及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)探討，即對(duì)于市政公用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管可以成立獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的第三方協(xié)會(huì)組織來管理，該行業(yè)協(xié)會(huì)的成員可以來自于政府主管部門成員、享受市政公用設(shè)施服務(wù)并支付費(fèi)用的群體，即社會(huì)公眾及投資運(yùn)營(yíng)方的代表。這樣既不會(huì)有失公平，也可以解決政府多重身份的予盾。