對農(nóng)村兩委“一肩挑”及交叉任職的思考

薛海鳴，李小紅

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷030801）

農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職從2002年正式提出以來，在實(shí)踐中獲得了迅速的推廣，目前已經(jīng)成為農(nóng)村處理二者關(guān)系的主要形式，其在農(nóng)村治理中發(fā)揮積極作用的同時(shí)也面臨諸多新問題和新挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職的實(shí)施

隨著人民公社體制的解體，人民公社被鄉(xiāng)政府取代，原來農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中的大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)也逐漸被村民委員會(huì)取代。1980年廣西壯族自治區(qū)河池市宜山、羅城兩縣的一些農(nóng)村由于社會(huì)管理的需要，由農(nóng)民自發(fā)組織了全新的準(zhǔn)政權(quán)組織——村民委員會(huì)。村民委員會(huì)初創(chuàng)時(shí)期的主要職能是幫助政府維持當(dāng)?shù)刂伟?，后來逐漸擴(kuò)展到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面。其性質(zhì)也由初創(chuàng)時(shí)期的準(zhǔn)政權(quán)組織逐步過渡到群眾自治組織。

國家層面對村民委員會(huì)地位的承認(rèn)始于1982年 《憲法》，其第111條規(guī)定：農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。1987年11月14日，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法 （試行）》，并于1988年1月1日正式實(shí)施。村民自治作為我國的一項(xiàng)重要政治制度得以正式確立。1998年11月4日，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，該法律在2010年又進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步鞏固了村民自治制度在農(nóng)村治理中的核心地位。

中國共產(chǎn)黨作為我國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了自己的基層組織——農(nóng)村黨支部。國家和黨也頒布了一系列的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，明確了黨在農(nóng)村生產(chǎn)和生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是并沒有規(guī)定具體可操作的辦法。隨著村民自治制度的不斷發(fā)展完善，農(nóng)村黨支部對農(nóng)村生活的影響力不斷下降，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)之間的矛盾也愈演愈烈。為了加強(qiáng)黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，緩和農(nóng)村“兩委”矛盾，2002年7月14日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，提出了四個(gè)“提倡”，即“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。要注重在優(yōu)秀村民委員會(huì)成員和村民小組長、村民代表中吸收發(fā)展黨員，不斷為農(nóng)村基層黨組織注入新生力量”。

文件下發(fā)后，全國各地紛紛開始進(jìn)行村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”及村黨支部和村委會(huì)成員交叉任職的實(shí)踐，出現(xiàn)了兩個(gè)較有代表性的模式，即山東的威海模式①山東威海模式，通過將黨支部與村委會(huì)直選相結(jié)合的方式來實(shí)現(xiàn)一肩挑。其主要做法是提倡黨支部成員與村委會(huì)成員交叉任職，要求所有的農(nóng)村基層黨支部書記和支部成員都積極參加村民委員會(huì)選舉，接受廣大群眾的挑選，如果現(xiàn)任黨支部書記當(dāng)選村委會(huì)主任，則順利實(shí)現(xiàn)“一肩挑”；如果支部書記落選，則在選舉后，農(nóng)村基層黨組織按照黨內(nèi)選舉的程序，將是黨員的新任村委會(huì)主任選為農(nóng)村基層黨組織的書記，假如新任村委會(huì)主任不是中共黨員，則由上級黨組織積極發(fā)展其加入黨組織。和廣東的順德模式。②廣東順德模式，主要做法是在村委會(huì)選舉中，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過法定程序，加強(qiáng)對群眾的正確引導(dǎo)，把黨的組織意圖和尊重民意統(tǒng)一起來，使大多數(shù)村支部成員通過合法程序成為村委會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)黨支部成員和村委會(huì)成員的交叉任職。近些年來，中國廣大農(nóng)村地區(qū)村支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”的實(shí)踐推進(jìn)得非?？臁！敖刂?008年底，中國共有農(nóng)村村民委員會(huì)60.1萬個(gè)，村委會(huì)成員240萬人，其中黨員占70%，村委會(huì)干部中黨組織書記、村委會(huì)主任兩個(gè)職務(wù) ‘一肩挑’的占到61.9%?！保?］農(nóng)村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”以及“兩委”交叉任職在緩解農(nóng)村“兩委”矛盾，減少治理摩擦，降低財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面都發(fā)揮了積極作用，為新農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。但是這種治理結(jié)構(gòu)在取得一系列成績的同時(shí)，也面臨許多新的挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職面臨的治理困境

（一）農(nóng)村兩委“一肩挑”及交叉任職的改革并未把握農(nóng)村兩委矛盾的關(guān)鍵

徐增陽在探討農(nóng)村兩委矛盾時(shí)，將其分為三個(gè)層面的問題。第一個(gè)層面是個(gè)人間的沖突，也就是村黨支部和村委會(huì)由不同成員組成，不同個(gè)體之間因?yàn)槠狻⑿愿窈凸ぷ鞣绞椒椒ǖ确矫娴牟煌?，而最終以“兩委”矛盾的形式表現(xiàn)出現(xiàn)的沖突。第二個(gè)層面是組織間的沖突，這主要是由于規(guī)范村黨支部和村委會(huì)關(guān)系的法律法規(guī)沒有明確界定二者職責(zé)范圍和關(guān)系造成的。第三個(gè)層面是權(quán)力間的沖突，村黨支部的權(quán)力是中國共產(chǎn)黨對國家政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在村莊的延伸，代表的是上級的權(quán)力，遵循自上而下運(yùn)作的邏輯；村委會(huì)的權(quán)力是一種自治權(quán)力，是代表鄉(xiāng)村社會(huì)，遵循自下而上的運(yùn)作邏輯。［2］徐增陽的觀點(diǎn)給我們分析這一問題提供了很好的視角。

農(nóng)村兩委“一肩挑”和交叉任職，使得村黨支部和村委會(huì)變成了“一套人馬、兩塊牌子”，通過人員和組織的整合，第一層面的矛盾和第二層面矛盾從形式上看似乎解決了，但農(nóng)村兩委最核心，最根本的沖突是第三個(gè)層面。由于村民自治的發(fā)展和完善，村民委員會(huì)的權(quán)力來源是村民的授予，因此村民委員會(huì)更多的是代表村民的利益或者是局部利益。國家的整體利益和政務(wù)在農(nóng)村的推行由于村民自治的實(shí)施受到了很大的制約，村黨支部就成為村民自治推行后，在農(nóng)村地區(qū)維護(hù)國家整體利益和推行政務(wù)的組織載體。雖然國家整體利益和村民的利益在根本上是一致的，但是在特定時(shí)期或特定情況下，二者也會(huì)發(fā)生沖突，而這種利益的沖突才是農(nóng)村兩委矛盾最根本性的原因。而農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職并沒有解決二者矛盾的根源，只是進(jìn)一步強(qiáng)化了村干部的角色分裂，強(qiáng)化了國家整體利益和政令在農(nóng)村的推行。

（二）農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職使得農(nóng)村的權(quán)力過于集中

我國還處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)發(fā)展變化速度很快，各方面的制度建設(shè)相對滯后，造成社會(huì)上權(quán)力被濫用的情況時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，由于工業(yè)化的迅速推進(jìn)和戶籍制度限制的雙重因素的制約，我國出現(xiàn)了大量的非戶籍遷徙的農(nóng)村人口，致使農(nóng)村村民自治的決策機(jī)構(gòu)——村民會(huì)議，因?yàn)椴荒苓_(dá)到法定人數(shù)，召開的頻度明顯下降，民政部部長李立國2010年12月接受農(nóng)民日報(bào)記者采訪時(shí)談到，全國35%以上的村每年召開村民會(huì)議；75%以上的村每年召開1次以上村民代表會(huì)議。［3］由此可以看出，村民會(huì)議在村民自治中的地位是不斷下降，村民委員會(huì)尤其是村委會(huì)主任的地位不斷提升。在推行了農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職后，村黨支部和村委會(huì)在很大程度上成為一個(gè)整體，村黨支部書記和村委會(huì)主任兼任，在村民會(huì)議無法正常運(yùn)作的情況下，致使農(nóng)村的權(quán)力完全集中于一個(gè)組織甚至于一個(gè)人，使村民自治權(quán)被濫用成為可能。

（三）農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職削弱了農(nóng)村監(jiān)督

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是我國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其在我國的各項(xiàng)建設(shè)中都發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，在農(nóng)村生活中也發(fā)揮著重要作用，監(jiān)督職責(zé)就是村黨支部的一項(xiàng)非常重要的職責(zé)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的要求，農(nóng)村黨支部的監(jiān)督對象主要是黨員、村組干部和村辦企業(yè)管理人員。在農(nóng)村兩委干部沒有實(shí)踐“一肩挑”及交叉任職的情況下，農(nóng)村黨支部還可以通過異體監(jiān)督的方式監(jiān)督村委會(huì)和村委會(huì)主任的工作，保障其依法行使職權(quán)。而二者實(shí)行“一肩挑”及交叉任職后，農(nóng)村黨支部對村委會(huì)和村委會(huì)主任的監(jiān)督就由異體監(jiān)督變成了同體監(jiān)督，監(jiān)督效率明顯下降，增大了農(nóng)村權(quán)力濫用和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）農(nóng)村兩委干部“一肩挑”和交叉任職的改革模糊了農(nóng)村黨務(wù)工作和村務(wù)工作的界限，分散了精力，制約了農(nóng)村治理的效率

基層黨組織是我黨戰(zhàn)斗力的源泉，其良性發(fā)展壯大對農(nóng)村的各項(xiàng)工作都具有極其重要的意義，且農(nóng)村的黨務(wù)工作也很多，諸如發(fā)展黨員、對群眾進(jìn)行思想政治教育等。農(nóng)村兩委干部“一肩挑”及交叉任職后，村黨支部書記和村委會(huì)主任為同一個(gè)人，更多的精力投入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面，致使農(nóng)村黨務(wù)工作被擱置，農(nóng)村黨支部行政化色彩趨于強(qiáng)化，在民眾中影響力下降，農(nóng)村黨組織發(fā)展相對緩慢，這也是近些年來黨組織在農(nóng)村影響力下降的一個(gè)重要原因。

三、農(nóng)村兩委干部放棄“一肩挑”，完善交叉任職

（一）科學(xué)合理界定農(nóng)村兩委的職責(zé)

2007年修訂的黨章明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，并要求基層黨組織“不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作”，這一規(guī)定理應(yīng)成為指導(dǎo)劃定二者職責(zé)范圍原則。首先，農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)除了貫徹上級的意圖之外，其對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該側(cè)重于對事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的重大問題的建議權(quán)，在這一過程中不能把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)當(dāng)作決定權(quán)，不能用行政命令的方式在農(nóng)村灌輸黨的意圖，而是要通過切實(shí)為農(nóng)村、農(nóng)民謀利的方式影響農(nóng)民，帶領(lǐng)農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展。思想領(lǐng)導(dǎo)要側(cè)重于宣傳先進(jìn)的思想文化，宣傳符合農(nóng)民利益、貼近農(nóng)民生活的思想和文化；組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該側(cè)重于發(fā)展黨組織和推薦優(yōu)秀黨員擔(dān)任村民自治組織和其他農(nóng)民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。其次，農(nóng)村的具體管理工作應(yīng)該交由村委會(huì)來處理，村民委員會(huì)組織法規(guī)定的屬于村民委員會(huì)的職責(zé)，黨組織不能干涉。

（二）理順農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系

這主要應(yīng)從兩個(gè)方面入手：一是農(nóng)村黨支部應(yīng)該通過領(lǐng)導(dǎo)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)的工作。我國的政體是人民代表大會(huì)制度，我國黨對政府領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要的途徑就是通過領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)政府。農(nóng)村黨組織和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也可以借鑒這種模式，賦予黨支部召開村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)力，讓黨的主張通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議成為整個(gè)村的意志，進(jìn)而由村委會(huì)貫徹執(zhí)行。二是要通過“二者”的適當(dāng)交叉任職來溝通二者。農(nóng)村黨支部與村委會(huì)完全沒有人事的交叉也是不合適的，不利于二者的信息交流和協(xié)調(diào)，因此適當(dāng)?shù)慕徊嫒温毷潜匾?。適當(dāng)?shù)姆绞绞谴妩h支部書記不兼任村委會(huì)主任，村黨支部委員兼任村委會(huì)成員，但兼任的人數(shù)不應(yīng)該超過村黨支部成員的半數(shù)。這樣做的目的首先是保障黨組織的獨(dú)立性，保障黨組織監(jiān)督的效率；其次使得黨組織不會(huì)陷入農(nóng)村的具體管理事務(wù)當(dāng)中，使得黨組織的主要精力能集中于自己的本職工作，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村黨組織的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用；再次通過部分黨支部成員兼任村委會(huì)成員，還能保障黨組織適時(shí)了解農(nóng)村工作的具體情況，也可以在必要的時(shí)候施加影響，貫徹黨的意圖。

（三）鞏固和提高農(nóng)村黨支部的合法性基礎(chǔ)

農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)成員是由該村的黨員選舉產(chǎn)生的，而任何一個(gè)村里的黨員數(shù)量相比較村民來講都是少數(shù)。2009年中共中央組織部發(fā)布的全國黨員職業(yè)構(gòu)成情況，截止2008年底全國農(nóng)牧漁民黨員共2361.2萬名，共有60.5萬個(gè)建制村建有黨組織，共有黨支部 （總支部、黨委）委員203.6萬名，平均每村3.4名委員。［4］由占村里很小比例的黨員選舉產(chǎn)生的村黨支部及其書記和由全體村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)及主任相比，其合法性明顯要低。為了鞏固和提高農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村的合法性，就要在農(nóng)村黨支部選舉中更多地引入村民的參與。20世紀(jì)90年代發(fā)端于山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村“兩票制”推選村黨支部書記的民主實(shí)踐就是鞏固和提高農(nóng)村基層黨組織合法性的重要手段，這一實(shí)踐很快在全國得到了推廣。到2000年底“全國已有20多個(gè)省市實(shí)行 ‘兩推一選’和 ‘公示制’試點(diǎn)，四川省、重慶市推行面達(dá)95%以上。山東省在22 000個(gè)村實(shí)行 ‘兩推一選’，公開選拔村黨支部成員31 700多人”。［5］這一民主形式在實(shí)踐中又因地制宜地衍生出了多種形式，如“三薦二考”“兩推一選”“兩步兩輪競爭直選制”“三推三選”“三票制”等等。［6］通過讓村民參與并影響村黨支部書記和委員的產(chǎn)生能在很大程度上鞏固和提高村黨支部的合法性基礎(chǔ)。

對于農(nóng)村兩委關(guān)系的調(diào)適是關(guān)系到廣大農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的頭等大事，也是鞏固黨對農(nóng)村有效領(lǐng)導(dǎo)的重中之重。只有正視并處理好二者的矛盾，才能找到一條村級組織規(guī)范化建設(shè)的有效途徑，才能切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村的基層民主政治建設(shè)。

［1］周剛，愈儉.中國農(nóng)村村民委員會(huì)成員中黨員占70% ［EB／OL］.（2009－5－16）［2012－04－10］.http：／／news.163.com／09／0516／21／59FFNE9O000120GU.html.

［2］徐增陽.“一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會(huì)沖突的三種類型及解決思路 ［J］.中國農(nóng)村觀察，2002（1）：71－74.

［3］孫乃會(huì).民政部部長李立國：鞏固農(nóng)村基層民主建設(shè)成果 ［EB／OL］.（2010－12－23）［2012－04－10］.http：／／www.moa.gov.cn／fwllm／jrsn／201012／t20101223＿1796121.htm.

［4］中共中央組織部.中組部發(fā)布全國7593萬黨員職業(yè)構(gòu)成等情況 ［EB／OL］. （2009－05－16） ［2012－04－10］.http：／／www.jiaodong.net／news／system／2009／07／02／010568601.shtml.

［5］項(xiàng)繼權(quán).20世紀(jì)晚期中國鄉(xiāng)村治理的改革與變遷 ［EB／OL］.（2005－11－09）［2012－04－10］.http：／／www.chinaelections.org／NewsInfo.asp？NewsID＝847.

［6］李小紅.中國農(nóng)村治理方式的演變與創(chuàng)新 ［M］.北京：中央編譯出版社，2012：167－170.