服務(wù)型政府視角下的地方政府制度創(chuàng)新：基于左權(quán)的研究

賀小慧

（山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太谷030801）

當(dāng)前，變革政府治理模式，建設(shè)服務(wù)型政府已在我國(guó)形成了廣泛的思想共識(shí)，構(gòu)建服務(wù)型政府既是宏觀的政策理念，更是具體的實(shí)踐活動(dòng)。在構(gòu)建服務(wù)型政府的兩個(gè)維度中，中央政府側(cè)重于宏觀的職能定位，地方政府則側(cè)重于理念執(zhí)行和制度創(chuàng)新，這一區(qū)別主要源于地方政府更加直面公眾的特性，同時(shí)這也決定了地方政府作為服務(wù)型政府實(shí)踐主體的特殊重要地位，而在構(gòu)建地方服務(wù)型政府的過程中，制度創(chuàng)新又是提升行政有效性的關(guān)鍵。［1］因此，厘清地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境、探索化解困境的路徑對(duì)于服務(wù)型政府的構(gòu)建，不論是在理論層面還是在實(shí)踐層面都是非常重要的。山西省左權(quán)縣作為一個(gè)國(guó)定貧困縣，在十多年的縣域建設(shè)中逐漸走出了一條以扶貧移民搬遷為突破口的極具地方特色的 “左權(quán)之路”，其取得的成就、經(jīng)驗(yàn)和其間反映出的問題具有相當(dāng)?shù)拇硇?。本文試以此為例進(jìn)行探究，以期對(duì)地方政府制度創(chuàng)新做出比較準(zhǔn)確的判斷。

一、影響地方政府制度創(chuàng)新的主要因素

構(gòu)建服務(wù)型政府關(guān)鍵在具體的行政過程，目前我國(guó)的地方政府主要充當(dāng)著中央政府上位政策具體執(zhí)行者的角色，著重完成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)，而經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入更要求地方政府要具備政策前瞻性和服務(wù)意識(shí)，要求地方政府對(duì)行政管轄區(qū)域內(nèi)存在的問題做出明確的判斷，這既是一個(gè)將中央政策細(xì)化的過程，更是一個(gè)地方政府制度創(chuàng)新的過程。但從總體上來看，我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的各方面成效還不盡如人意，具體來講，當(dāng)前影響地方政府制度創(chuàng)新的主要因素有如下幾個(gè)方面：

（一）地方政府制度創(chuàng)新缺乏根本動(dòng)力

影響地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力因素是多方面的，既包括制度環(huán)境的發(fā)展變化、上級(jí)政府的指令、公眾訴求等外在驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)也包括地方政府實(shí)現(xiàn)政績(jī)等內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，這些動(dòng)力因素往往是同時(shí)存在、相互交織發(fā)揮作用的。［2］地方政府要在綜合考量的基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊決定是否要?jiǎng)?chuàng)新、如何創(chuàng)新，如果不能正確處理這些動(dòng)力因素之間的關(guān)系，分不清主次，找不到制度創(chuàng)新的根本動(dòng)力和根本出發(fā)點(diǎn)的話，就會(huì)使制度創(chuàng)新偏離應(yīng)有的方向。公共利益是政府治理的根本目的，各項(xiàng)制度作為政府的主要產(chǎn)出，也必須服從和服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)，只有圍繞公共利益和公眾訴求展開的制度創(chuàng)新才能稱得上是找到根本動(dòng)力的、具有可持續(xù)性的變革。但目前地方政府的制度創(chuàng)新過程更多的是 “從上到下”，而非 “從下到上”，制度創(chuàng)新的動(dòng)力主要來源于體制內(nèi)，不屬于地方政府的自主活動(dòng)且缺乏公眾參與和公共利益的表達(dá)。此外，制度創(chuàng)新過多地依賴于上級(jí)政府和在位官員，卻忽視對(duì)公眾訴求的調(diào)查研究，長(zhǎng)此以往，地方政府的制度創(chuàng)新難免淪為創(chuàng)造地方官員所謂政績(jī)的手段和實(shí)現(xiàn)地方保護(hù)主義的工具，大批脫離公眾訴求的制度出現(xiàn)不但會(huì)帶來政府決策的 “短視”，造成政策資源的浪費(fèi)，更會(huì)影響地方政府的公信力。

（二）地方政府自主決策空間有限

中共中央十三屆六中全會(huì)指出在處理中央和地方的關(guān)系問題上要從簡(jiǎn)單的 “放權(quán)”、“讓利”轉(zhuǎn)向謀求在中央和地方之間建立規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、分工與協(xié)作關(guān)系，這就意味著可以根據(jù)不同層次、不同地方的不同情況，在國(guó)家總體實(shí)行中央集權(quán)的同時(shí)，在某些環(huán)節(jié)實(shí)施行政性分權(quán)。［3］地方政府由此獲得了一定的制度創(chuàng)新空間，但從總體上看，地方政府尤其是縣級(jí)政府仍然面臨 “責(zé)任大權(quán)力小”的困境，決策空間非常有限。以左權(quán)縣政府在實(shí)施扶貧移民工程中遇到的制度創(chuàng)新困境為例，一方面，與移民工程相配套的優(yōu)惠政策主要涉及扶貧資源的配置、行政審批、減免稅費(fèi)等內(nèi)容，另一方面，具有減免審批權(quán)限的省市兩級(jí)卻沒有出臺(tái)具體的優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了左權(quán)縣政府制定的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，因缺乏政策依據(jù)，或與上位法相沖突，或超越審批權(quán)限而處于一個(gè)合法性遭質(zhì)疑的尷尬境地，客觀上延緩了扶貧移民工作開展的進(jìn)程。［4］

（三）制度創(chuàng)新的推進(jìn)過多依賴于地方主政官員的相關(guān)認(rèn)知

不可否認(rèn)，權(quán)力精英對(duì)政治參與的態(tài)度可能是影響社會(huì)政治參與性質(zhì)的最具決定性的因素，作為制度創(chuàng)新主要主體的地方政府主政官員、領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)制度創(chuàng)新的影響力非常大，其創(chuàng)新意識(shí)、相關(guān)認(rèn)知、思維和行為往往能決定制度創(chuàng)新的進(jìn)程，在某一套領(lǐng)導(dǎo)班子、某位領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)入政府議程的決策屢見不鮮，群眾也往往將改革的希望寄托于某位有能力的黨政帶頭人，但這種權(quán)力精英主導(dǎo)模式直接反映的是地方政府主政官員的價(jià)值觀，而不是大眾的意愿，當(dāng)然，這些影響主政官員決策行為的價(jià)值觀體系中既包含政治價(jià)值觀，也包含組織價(jià)值觀和個(gè)人價(jià)值觀，這就難免出現(xiàn)主政官員以自利者的身份充當(dāng)社會(huì)管理者角色的現(xiàn)象，所帶來的繼發(fā)性問題主要表現(xiàn)在：一方面考慮到制度創(chuàng)新所要消耗的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，也為了減少變革的機(jī)會(huì)成本和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，“觀望”和 “搭便車”往往成為地方主政官員的 “最優(yōu)選擇”，各地方政府都不希望由自己來墊付制度創(chuàng)新的各項(xiàng)成本，都希望能免費(fèi)學(xué)習(xí)其他地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)、避免創(chuàng)新失敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)和損失，這些對(duì) “成本—收益”的考量正是地方政府制度創(chuàng)新 “惰性”產(chǎn)生的根本原因；［5］另一方面，對(duì)于那些已經(jīng)將制度創(chuàng)新推向?qū)嵺`的地方政府，原主政官員的離任可能意味著前期相關(guān)工作的停滯，這種情況如果出現(xiàn)在決策成效還沒有充分展現(xiàn)的階段甚至標(biāo)志著制度創(chuàng)新就此了結(jié)，這種情況在實(shí)行任期制的我國(guó)并不少見。

二、化解地方政府制度創(chuàng)新困境的多元路徑

（一）實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾訴求的緊密結(jié)合，提高地方政策的回應(yīng)度

制度創(chuàng)新的生命力就在于其公益性質(zhì)，反映公眾訴求的制度創(chuàng)新才真正具備了內(nèi)在動(dòng)力和回應(yīng)度，地方政府的制度創(chuàng)新出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿都應(yīng)該是公眾訴求，這也與以服務(wù)為主要價(jià)值取向的政府改革要求相契合。要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾訴求的結(jié)合，既要關(guān)注政策的支撐內(nèi)容，又要關(guān)注其實(shí)現(xiàn)方式，這兩方面缺一不可。左權(quán)縣政府在出臺(tái)和實(shí)施移民搬遷政策過程中取得的成效正是基于此。左權(quán)縣地處太行山干石山區(qū)，人均耕地面積少且土地貧瘠，自然災(zāi)害頻發(fā)，人民生產(chǎn)生活條件非常惡劣，是國(guó)定貧困縣，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨多重問題：雖然早在1997年就對(duì)工商企業(yè)進(jìn)行過一次體制改革，但改制的先天制度缺陷仍然存在并制約著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；地處山區(qū)、交通不暢，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、土特產(chǎn)開發(fā)、旅游業(yè)發(fā)展受限；農(nóng)業(yè)投入不足，生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，農(nóng)民生活水平極低；人口分布散、扶貧難度大，全縣在2000年時(shí)仍有379個(gè)行政村、336個(gè)自然村，平均每村人口不到200人，近千個(gè)山莊星羅棋布地散落在2028平方公里的深山溝壑之中，人們長(zhǎng)期處于深山的封閉狀態(tài)下，過著簡(jiǎn)單而重復(fù)的生活，現(xiàn)代公共服務(wù)幾乎為零；中小學(xué)教學(xué)設(shè)施差、教學(xué)條件艱苦，教師流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重 （數(shù)據(jù)來源：孫光堂：《左權(quán)縣移民搬遷調(diào)研報(bào)告》，2009年12月）。要實(shí)現(xiàn)左權(quán)的整體跨越，無疑這些問題都必須解決，但在這錯(cuò)綜復(fù)雜的問題網(wǎng)絡(luò)中首先要找準(zhǔn)決策突破點(diǎn)，經(jīng)過了多次的實(shí)地調(diào)研、深入走訪，左權(quán)縣政府瞄準(zhǔn)了當(dāng)?shù)厝嗣褡顬槠惹械睦嬖V求，以扶貧移民為突破點(diǎn)，既回應(yīng)了公眾最強(qiáng)烈的要求改善生活條件的訴求，贏得了公眾對(duì)政策的廣泛支持，又為特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代公共服務(wù)建設(shè)、教育資源優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)，形成了以扶貧移民為核心、以移民新村建設(shè)為契機(jī)，輻射帶動(dòng)解決其他問題的系統(tǒng)性格局。實(shí)踐證明，這一決策思路是正確的。此外，在扶貧移民的開展過程中，左權(quán)縣政府非常重視執(zhí)行方法的選用，讓世世代代生活在大山里的人搬出大山，難免遇到思想阻力，用行政命令強(qiáng)制搬遷會(huì) “好心辦壞事”，左權(quán)縣通過財(cái)政補(bǔ)貼和各項(xiàng)政策優(yōu)惠引導(dǎo)群眾實(shí)現(xiàn)自愿搬遷，并完善了搬遷居民就業(yè)、技能培訓(xùn)等配套措施，解除了搬遷群眾的后顧之憂，減小了群眾因無法就業(yè)再次 “返山”的幾率，使村民 “愿意搬、搬得起、能致富”，實(shí)現(xiàn)了地方政府制度創(chuàng)新的可持續(xù)性?？梢?，左權(quán)縣政府在制度創(chuàng)新方面的主要經(jīng)驗(yàn)就是通過與公眾訴求的緊密結(jié)合實(shí)現(xiàn)政策的有效性和可持續(xù)性。

（二）疏通信息溝通渠道，使公眾利益表達(dá)更順暢

地方政府作為體制內(nèi)的制度創(chuàng)新主體必須實(shí)現(xiàn)與體制外的制度創(chuàng)新主體相配合，其中最為重要的就是發(fā)揮公民參與的作用。正如前文所述，一方面，公眾的利益訴求是制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，制度創(chuàng)新的宗旨是實(shí)現(xiàn)公共利益，另一方面，只有充分發(fā)揮公民的主體地位，使公眾的利益表達(dá)渠道更通暢，才能實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與公共利益的對(duì)接。［6］左權(quán)縣政府在疏通信息渠道方面采取的主要方式是建立極具左權(quán)特色的信訪工作制度，例如，在經(jīng)常性深入基層、農(nóng)村，開展面對(duì)面調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立了基層單位、村、社區(qū)居委會(huì)每周排查一次，縣直黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每半個(gè)月排查一次，縣信訪局每月排查一次的矛盾 “預(yù)診”機(jī)制，將信訪問題化解在基層；建立 “門診”機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的接訪日，時(shí)任左權(quán)縣縣委書記的孫光堂向群眾公開了自己的手機(jī)號(hào)，確保能在第一時(shí)間了解和解決群眾反映的問題；為應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件建立 “急診”機(jī)制；建立主管領(lǐng)導(dǎo)“出診”機(jī)制，即主動(dòng)上門、實(shí)地了解；為應(yīng)對(duì)波及面廣、情況復(fù)雜的問題建立 “會(huì)診”制度，即邀請(qǐng)相關(guān)專家、學(xué)者會(huì)同縣委常委研究部署解決方案；最后還要對(duì)已經(jīng)受理的信訪案件落實(shí)責(zé)任，并實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤，即建立 “復(fù)診”制度。［7］左權(quán)縣建立信訪這一經(jīng)常性的利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是將公民參與納入制度設(shè)計(jì)程序，架設(shè)了政府與公眾的溝通橋梁，尤其是保護(hù)了弱勢(shì)群體的利益表達(dá)，這一舉措也有利于增強(qiáng)群眾的政策參與意識(shí)，提高群眾的政策參與能力，促進(jìn)了信息溝通良性循環(huán)的形成。

（三）提供環(huán)境支撐，強(qiáng)化地方政府制度創(chuàng)新意愿

廣義的制度創(chuàng)新環(huán)境是在制度創(chuàng)新過程中發(fā)揮影響的各種社會(huì)性因素的總和，對(duì)于地方政府來說，它能使其制度創(chuàng)新獲得被認(rèn)同的價(jià)值，它是地方政府制度創(chuàng)新所要面對(duì)的永恒變量。構(gòu)建服務(wù)型政府、提高地方政府制度創(chuàng)新的積極性和有效性是一個(gè)復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)改造過程，必須充分調(diào)動(dòng)制度創(chuàng)新環(huán)境中的推動(dòng)因素，為地方政府制度創(chuàng)新提供環(huán)境支撐。首先，要建立科學(xué)的政績(jī)考評(píng)體系，科學(xué)的政績(jī)考評(píng)體系可以規(guī)范和引導(dǎo)地方政府行為，避免地方政府在制度創(chuàng)新中出現(xiàn) “觀望”、“搭便車”和功利主義行為，要在政績(jī)考評(píng)體系中突出制度創(chuàng)新的重要性，以達(dá)到扶持和鼓勵(lì)地方政府的制度創(chuàng)新的目的，同時(shí)還要關(guān)注制度創(chuàng)新的有效性和可持續(xù)性。［8］目前不斷完善我國(guó)政府政績(jī)考評(píng)體系最有效的途徑就是要實(shí)現(xiàn)政績(jī)?cè)u(píng)估與社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合，發(fā)揮體制外監(jiān)督的作用，去除地方政府制度創(chuàng)新中的隨意性。其次，要重視地方政府制度創(chuàng)新的成本——收益分析，從利益角度消除地方政府制度創(chuàng)新的 “惰性”、強(qiáng)化地方政府制度創(chuàng)新意愿。［9］此外，正如前文所述，目前我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的空間有限，許多地方政府的決策處于合法性被質(zhì)疑的境地，這也導(dǎo)致了一些立足地方實(shí)際的制度創(chuàng)新“短命”的命運(yùn)，當(dāng)然，這類問題因牽涉層次較多、關(guān)聯(lián)復(fù)雜，相關(guān)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備也較欠缺，因此在中國(guó)現(xiàn)階段不可能馬上得以解決，但目前至少可以從建立地方政府制度創(chuàng)新的保護(hù)機(jī)制做起，尊重地方政府的主觀能動(dòng)性，給這些制度創(chuàng)新預(yù)留生存空間，在不背離憲法和相關(guān)法律精神的前提下允許搞試點(diǎn)、看效果。最后，還要強(qiáng)調(diào)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定和規(guī)范地方政府制度創(chuàng)新的程序，對(duì)于那些卓有成效、具有推廣價(jià)值的地方制度創(chuàng)新可以用國(guó)家政策的形式固定下來并加以扶持和推廣，避免由于地方政府官員的任期已到或職位變更造成的制度創(chuàng)新停滯，進(jìn)而解決政策連續(xù)性、政府信譽(yù)等問題。

總而言之，地方政府是服務(wù)型政府的實(shí)踐主體，構(gòu)建地方服務(wù)型政府是構(gòu)建服務(wù)型政府的重點(diǎn)，我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)中的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更是由于其基層性而具有了宜于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與公眾需求結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，也更易培育出制度創(chuàng)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，且在這一層級(jí)進(jìn)行的制度創(chuàng)新所耗費(fèi)的成本相對(duì)較低，收益較為直觀，不可控因素較少，產(chǎn)生副作用的波及面較小且易于掌控，因而地方政府又理應(yīng)擔(dān)任最活躍的制度創(chuàng)新主體的角色。［10］另一方面，制度創(chuàng)新又是提升行政有效性的關(guān)鍵，地方政府的管理方法、管理體制都需要在服務(wù)型政府這一理念下加以革新，制度創(chuàng)新的成果不但能夠使政策目標(biāo)群體受益，更能夠通過公眾的支持和認(rèn)可獲得政府權(quán)威的提升。

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