美國EEOC的爭端處理：以調(diào)解為中心

吳 俊 ，楊瑤瑤

（1.清華大學(xué)法學(xué)院，中國北京 100084；2.工商銀行義烏市分行，浙江義烏 322000）

美國EEOC的爭端處理：以調(diào)解為中心

吳 俊1，楊瑤瑤2

（1.清華大學(xué)法學(xué)院，中國北京 100084；2.工商銀行義烏市分行，浙江義烏 322000）

美國公平就業(yè)機(jī)會委員會（EEOC）是美國執(zhí)行反職場歧視法律的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。EEOC將調(diào)解程序融入行政性的就業(yè)歧視控訴處理機(jī)制。EEOC從調(diào)解利用者即當(dāng)事人選擇糾紛解決方式的立場來踐行“調(diào)解優(yōu)先”，并提供程序化、專業(yè)化、規(guī)范化的調(diào)解服務(wù)。借鑒EEOC的經(jīng)驗，我國行政權(quán)應(yīng)該切實履行法律職責(zé)，邁向行政程序法治，并附設(shè)職權(quán)領(lǐng)域的調(diào)解機(jī)制，提供規(guī)范而高效的調(diào)解服務(wù)。

EEOC；行政程序；調(diào)解

美國公平就業(yè)機(jī)會委員會（Equal Employment Opportunity Commission，簡稱EEOC）成立于1965年，是美國1964年《民權(quán)法》（the Civil Rights Act of 1964）創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行該法第7章（Title VII），保護(hù)的對象是雇員和應(yīng)聘者（employees and job applicants，以下統(tǒng)稱雇員）。根據(jù)該法，基于種族、膚色、信仰、族裔背景、性別而歧視他人，或者報復(fù)那些控訴歧視行為、提起反歧視指控以及參加就業(yè)歧視調(diào)查或訴訟的人，是非法的。該法還要求雇主為雇員能夠虔誠地從事宗教活動提供合理條件，除非會給雇主的經(jīng)營造成過渡干擾。在后續(xù)的發(fā)展中，EEOC負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律逐漸增加，包括1964年《民權(quán)法》第7章，1978年《反懷孕歧視法》，1963年《平等工資法》，1967年《反雇傭年齡歧視法》、1990年《美國殘障人法》、1991年《民權(quán)法》第102條和103條，1973年《康復(fù)法》第501條和505條，以及2008年《反基因信息歧視法》，①涉及的歧視類型包括年齡（Age）（40歲及以上的人才受到保護(hù)）、殘疾（Disability）、同工同酬（Equal Pay/Compensation）、基因信息（Genetic Information）、族裔背景（National Origin）、懷孕（Pregnancy）、種族（Race）、膚色（Color）、信仰（Religion）、報復(fù)（Retaliation）、性別（Sex）、性騷擾（Sexual Harassment）等。

EEOC總部位于華盛頓哥倫比亞特區(qū)，在全美總共設(shè)有53個駐外辦公室（field offices），包括15個地區(qū)辦公室（District Offices），9個駐外辦公室（Field Offices），15個區(qū)域辦公室（Area Offices），14個地方辦公室（Local Offices）?；?5個地區(qū)辦公室，全美被劃分為15個轄區(qū)，駐外辦公室、區(qū)域辦公室、地方辦公室不均地分布在15個轄區(qū)中。②EEOC在美國政府架構(gòu)中，屬于獨立規(guī)制委員會/機(jī)構(gòu)（independent regulatory commission/independent regulatory agency），③屬于行政權(quán)的一部分，④而EEOC是執(zhí)行反就業(yè)歧視的聯(lián)邦法律的政府機(jī)構(gòu)。

隨著美國法律對就業(yè)歧視規(guī)制的深入，EEOC面臨著沉重的案件負(fù)擔(dān)。1991年，EEOC開始在其四個駐外辦公室（field offices）嘗試調(diào)解，后來，調(diào)解項目在所有的地區(qū)辦公室（District Offices）開設(shè)。在成功的嘗試和EEOC自己的ADR工作小組的推薦下，EEOC認(rèn)為調(diào)解是其用于處理就業(yè)歧視指控的傳統(tǒng)調(diào)查程序的可行的替代方式，ADR項目應(yīng)該得以實施。1995年7月，EEOC在其ADR政策聲明⑤中賦予ADR核心原則地位，1999年4月，EEOC的ADR調(diào)解項目全面得以實施。⑥本文將首先介紹EEOC的就業(yè)歧視控訴處理機(jī)制，介紹調(diào)解是如何應(yīng)用到這一機(jī)制中的，其次分析EEOC調(diào)解程序的特點，最后結(jié)合我國的勞動爭議行政救濟(jì)機(jī)制，分析EEOC以調(diào)解為導(dǎo)向的行政程序給予我們的啟示。

一、美國EEOC的就業(yè)歧視控訴處理機(jī)制

美國聯(lián)邦處理勞動爭議的司法外官方機(jī)構(gòu)主要有EEOC，美國勞工部（United States Department of Labor），國家勞動關(guān)系委員會（National Labor Relations Committee），聯(lián)邦仲裁調(diào)解局（Federal Mediation and Conciliation Service），而EEOC僅僅處理就業(yè)歧視類案件。EEOC處理的就業(yè)歧視類案件根據(jù)雇主性質(zhì)的差異，又分為兩類，一類是雇主為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（federal sector）的案件，另一類主要是私人雇主、州或地方政府以及教育機(jī)構(gòu)?！睹駲?quán)法》第 7章和《美國殘障人法》第 1章適用于所有雇傭15名及更多雇員的私人雇主、州或地方政府以及教育機(jī)構(gòu)，《反雇傭年齡歧視法》適用于所有雇傭 20名及更多雇員的私人雇主、州或地方政府以及教育機(jī)構(gòu)，上述兩部法律還適用于私人與公共代理雇傭機(jī)構(gòu)、工會以及控制學(xué)徒或者培訓(xùn)計劃的勞工和管理層聯(lián)合會。《民權(quán)法》第7章、《反雇傭年齡歧視法》、《康復(fù)法》第501條也適用于聯(lián)邦政府?！镀降裙べY法》保護(hù)所有《聯(lián)邦工資和工時法》覆蓋的范圍，幾乎所有雇主都受該法約束。[1]兩類案件適用不同的程序，EEOC所扮演的角色也不同。由于EEOC在非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)類案件中的角色更為主要，因此下文以此類案件的處理機(jī)制為例展開。⑦

大部分就業(yè)歧視訴訟，以EEOC的處理為前置程序。⑧如果雇員因為基于種族、膚色、宗教信仰、性別（含懷孕）、族裔背景、年齡（40歲及以上）、殘疾、基因信息、報復(fù)的歧視，而欲提起訴訟，則應(yīng)該首先向EEOC的區(qū)域辦公室（field office）提起指控。如果EEOC駁回了雇員的指控，則對其發(fā)出起訴通知書（Notice-of-Right-to-Sue，“NRTS”），這通常發(fā)生在調(diào)查結(jié)束之后。起訴通知書將賦予雇員向法院提起訴訟的權(quán)利。雇員在收到起訴通知書之后，必須在 90日內(nèi)起訴。此期限不能延長，除非地區(qū)主任向雇員發(fā)出了在起訴期限之前有意再次斟酌指控的通知。雇員在90日內(nèi)不起訴，則喪失訴訟的權(quán)利。[2]

EEOC處理就業(yè)歧視控訴的程序如下：（1）雇員提出指控之后，EEOC會給指控編號。10日內(nèi)，EEOC會將被指控通知以及指控書副本送達(dá)給被指控的雇主。某些案件中，EEOC會約請?zhí)崞鹬缚氐墓蛦T和被指控的雇主參與調(diào)解，征求他們關(guān)于調(diào)解的意愿。如果雙方同意就糾紛進(jìn)行調(diào)解，案件將進(jìn)入調(diào)解程序，EEOC將安排由一位接受過培訓(xùn)和有經(jīng)驗的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解費時一般都不超過三個月。如果案件沒有進(jìn)入調(diào)解程序，或者調(diào)解沒能解決糾紛，則雇主會被要求就指控的問題給出書面答復(fù)。同時，EEOC也可能會要求雇主回答與控訴有關(guān)的問題。之后，案件會移交給一位調(diào)查員（investigator），進(jìn)而轉(zhuǎn)入調(diào)查程序。如果一項指控顯然不可能成立，或者EEOC沒有調(diào)查的權(quán)限，指控將被EEOC駁回，EEOC也不會為這種案件提供調(diào)解服務(wù)。（2）關(guān)于調(diào)查程序，調(diào)查的內(nèi)容取決于案件事實和EEOC需要收集的信息，形式上可能是走訪雇主，進(jìn)行訪談并收集信息，以及通過電話或信件對證人進(jìn)行取證。如果雇主拒絕配合EEOC的調(diào)查，EEOC有權(quán)發(fā)出行政傳票（administrative subpoena），以獲得文件、證言以及進(jìn)廠查看。調(diào)查一般需持續(xù)六個月之久，復(fù)雜案件所需的時間可能還會更多。調(diào)查的結(jié)果在調(diào)查結(jié)束之后會告知給糾紛雙方。（3）調(diào)查結(jié)束，如未發(fā)現(xiàn)任何違法之處，EEOC會向提起控訴一方發(fā)出訴訟權(quán)利通知書（Notice-of-Right-to-Sue），控訴方據(jù)此獲得向法院提起訴訟的權(quán)利。如發(fā)現(xiàn)有違法，EEOC將再次試圖以調(diào)停（reconciliation）的方式促成雙方達(dá)成協(xié)議，如果仍不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議，案件將⑨被交給EEOC的法律工作人員（在某些情況下移交司法部），由他們決定EEOC是否提起訴訟；如果決定不提起訴訟，EEOC仍會向提起控訴一方發(fā)出訴訟權(quán)利通知書。[3]

需要指出的是，調(diào)解通常發(fā)生在對指控的調(diào)查程序之前，因為這樣避免調(diào)查程序的調(diào)解能節(jié)約EEOC的資源；同時，調(diào)解先于調(diào)查程序能避免在漫長的調(diào)查程序中可能出現(xiàn)的僵化局面。[4]根據(jù)1972年《公平就業(yè)機(jī)會法》，EEOC有權(quán)對實施了就業(yè)歧視行為的雇主提起訴訟。但是提起訴訟前，EEOC必須“竭力通過非正式的會議、調(diào)停、說服方式消除雇主的違法雇傭行為”。法院曾裁決不充分的調(diào)停努力或不真誠的嘗試不滿足法律的先決條件。當(dāng)EEOC不滿足法律關(guān)于調(diào)停的先決條件時，法院則拒絕聽審EEOC提起的起訴。[5]為了充實調(diào)停階段，2002年，EEOC將其調(diào)解的運用延伸至某些適宜案件的調(diào)停階段（the conciliation stage），[6]由此，即使存在歧視的調(diào)查結(jié)果已經(jīng)作出，在某些適宜的案件中，調(diào)解也被允許在調(diào)停階段使用，只是此時EEOC也與控訴方和被控訴方一樣，是一方當(dāng)事人。[4]

作為行政部門，EEOC將調(diào)解機(jī)制融入到就業(yè)歧視控訴處理流程中，盡可能在調(diào)查程序前和調(diào)查程序后使用調(diào)解，而一旦當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，勞動者的指控即告終結(jié)。調(diào)解是勞動者指控后的首先考慮的救濟(jì)方式，而作為行政權(quán)力行使方式的調(diào)查則通常是調(diào)解不能或調(diào)解失敗后的程序。EEOC的就業(yè)歧視控訴處理程序，在具體的過程和操作中體現(xiàn)了“調(diào)解優(yōu)先”的理念，體現(xiàn)了對當(dāng)事人利益優(yōu)先的考量，命令性的、強(qiáng)制性的行政權(quán)力讓位于了服務(wù)性質(zhì)的調(diào)解服務(wù)。

二、EEOC調(diào)解程序的特點

EEOC所受理的就業(yè)歧視案件是否啟動調(diào)解程序完全取決于當(dāng)事人的自愿，而正是這種非強(qiáng)制性使得調(diào)解成為大多數(shù)當(dāng)事人愿意接受的方式。正如EEOC的發(fā)言人格林伯格所說的，“法律訴訟是我們動用的最后一招?！盵7]EEOC總結(jié)出了激勵當(dāng)事人選擇調(diào)解的十大理由（Ten Reasons to Mediate）。⑩這十大理由，從 EEOC的角度，體現(xiàn)了他們提供的是優(yōu)質(zhì)的、高效的、規(guī)范的調(diào)解服務(wù)，是EEOC提供的調(diào)解特點的總結(jié)；從當(dāng)事人尤其是勞動者的角度，反映了當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解處理勞資爭議的原因；從社會的角度，折射了勞動爭議作為一種類型化的糾紛的特殊性以及應(yīng)該盡可能通過調(diào)解這一修復(fù)式的糾紛解決方式予以解決的必要性。

1. 調(diào)解免費。免費調(diào)解對于更好地保護(hù)勞動糾紛中弱勢一方的利益有著積極的意義。用以支撐訴訟機(jī)制有效運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)雖然是國家財政，但是程序的利用者仍然需付出相應(yīng)的成本，其中“最直接和明顯的成本是因為利用糾紛解決制度而被征收的費用（申請手續(xù)費等程序上的費用）和利用代理人的代理人費用（例如，請律師代理情況下的律師報酬等）”。[8]雖然各國對訴訟收取的費用從種類、數(shù)量、方式上都不盡相同，但與調(diào)解相比，無一例外都有天壤之別，而民事糾紛絕大多數(shù)都是以經(jīng)濟(jì)利益為沖突的焦點，如何最大限度地減少不必要的成本支出，增加盡可能多的潛在收益成為了糾紛當(dāng)事人在選擇解紛制度時很重要的傾向性考量。

2. 調(diào)解過程公平且中立。對于初被領(lǐng)進(jìn) EEOC的人來說，把案件交付調(diào)解是一件非常值得擔(dān)憂的事情，尤其是那些公司企業(yè)，因為他們不知道結(jié)果將會如何，不知道這個機(jī)構(gòu)在運行過程中的規(guī)則。但是事實證明，調(diào)解員既不是站在公司一方，也不是站在控訴一方，他們只是盡力去解決糾紛，一旦意識到這一點，就會有更多的公司加入到這個程序當(dāng)中來。這也正是調(diào)解的真意所在：由一個獨立的、中立的、值得信賴的第三方盡量以一種雙方當(dāng)事人都能接受和認(rèn)可的方式來解決糾紛。

3. 調(diào)解保密。EEOC的官方調(diào)解程序是免費、公平、中立的，但人們極少關(guān)注這些表面的東西，更深層次的內(nèi)在因素分析給出了為什么調(diào)解值得一試的答案，那就是保密協(xié)議的簽訂。正如前任主席Charlie Warner所言，“有一項EEOC非常注意又做得十分成功的是確保在調(diào)查一方和調(diào)解一方之間有一堵厚厚的墻壁將他們隔開，因而在調(diào)解時所說的話除了在調(diào)解現(xiàn)場的人以外不會進(jìn)入任何其他人的耳朵。每一個秘密達(dá)成協(xié)議的人都明白在那個房間里面所說的任何東西都不會被報道給EEOC的其他人，并且即使案件進(jìn)入訴訟程序后也不會被帶入法庭?！比绻f公正性是在實質(zhì)上滿足糾紛當(dāng)事人的要求，那么保密性就是在形式上安撫糾紛當(dāng)事人脆弱的內(nèi)心。而訴訟卻并不能如此任性地追求當(dāng)事人的內(nèi)心滿足，基于法官活動透明化的目的和司法信任、司法民主的要求，公開原則有其不容撼動的基礎(chǔ)性地位。也因此，調(diào)解更能滿足私人糾紛“私”的本性。

4. 調(diào)解高效。說到訴訟，有一些東西是每一個人都會設(shè)法避免的，在 EEOC傳統(tǒng)的強(qiáng)制執(zhí)行程序下，控訴提出之后調(diào)查就開始了。在任何一個適當(dāng)?shù)臅r候，EEOC都賦予調(diào)解替代調(diào)查的職能?！笆欠衲茉诟绲碾A段將問題解決”是每一個被糾紛困擾的人所關(guān)注的焦點，并且時間的耗費也是除直接的、看得見的金錢支出之外，他們最為關(guān)注的成本消耗。調(diào)解恰恰就是這樣一種金錢上低消耗、時間上低投入和少分散的程序，而訴訟則可能持續(xù)幾年卻仍然無法分出勝負(fù)。即使經(jīng)歷了漫長的訴訟持久戰(zhàn)最終取得了形式上的一紙勝訴判決也根本不能說明勝訴者就是真正的贏家，因長期陷于訴訟而造成的壓力、緊張等精神上的負(fù)擔(dān)和由此不得不放棄的可能得到的更好的發(fā)展機(jī)會和預(yù)期可得的利益或許早已超出了因勝訴而獲得的收益。

5. 調(diào)解的協(xié)商性。訴訟和調(diào)解的差異在于精神狀態(tài)的不同，大部分時候調(diào)解著力于修復(fù)雙方之間的關(guān)系，而訴訟則更多地講究對抗。很大程度上，調(diào)解是一種非正式的糾紛解決方式，它并不能像訴訟那樣進(jìn)行嚴(yán)格的邏輯分析和因果論證，從而得出法律適用的結(jié)論，也因此少了法庭上常見的舉證、說理、辯駁式的唇槍舌劍。調(diào)解更多地講究的是在協(xié)商交涉中雙方對糾紛解決的心理認(rèn)同，在一個良好的氛圍當(dāng)中，借助于調(diào)解人的溝通、引導(dǎo)、勸解、促和，逐漸地消解由怨氣所帶來的非理性因素，以雙方的利益共同點為基點，尋找到利益最大化的解決方案。

6. 調(diào)解賦予當(dāng)事人更強(qiáng)的主體性。從是否選擇調(diào)解、選擇調(diào)解之后對調(diào)解員的選定，到調(diào)解過程中對程序的控制、調(diào)解方案的提出，當(dāng)事人都有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。這跟訴訟中被程序牽著鼻子走的狀態(tài)顯然有很大的不同，而無疑，大多數(shù)人更愿意選擇前者。這種自我主導(dǎo)式的糾紛解決方式從過程來看變得更為輕松和友善，從結(jié)果來說則變得更易于接受和執(zhí)行。

7. 調(diào)解有利于當(dāng)事人事后和好?！安恢乱鹋c對方當(dāng)事人人格關(guān)系的緊張，是調(diào)解較之于審判所具有的優(yōu)勢之一?！盵9]參與EEOC的國際調(diào)解項目所得到的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過調(diào)解會議本身，通過說明彼此之間的信任和尊重，雙方帶著重新建立起來的理解，這樣，即使是最尖銳的矛盾都能夠得到解決。由于EEOC解決的是雇主和雇員之間的糾紛，所以當(dāng)雇員還留在原公司的時候，調(diào)解會促使各方當(dāng)事人在強(qiáng)烈的共處于一個團(tuán)體中的情感的驅(qū)使下向前邁進(jìn)，團(tuán)隊合作精神也會在這樣一種非常態(tài)的溝通中得到加強(qiáng)。而這種“化干戈為玉帛”的狀況在訴訟中卻并不常見，原因是訴訟的對立意味太過濃重，在自古厭訟的中國傳統(tǒng)文化語境下，一夕對簿公堂也就極難再握手言和，即使是好訟的美國人，也絕難在剛經(jīng)歷了你死我活的法庭角逐之后就把酒言歡。

8. 調(diào)解促使發(fā)現(xiàn)潛在的問題從而解決糾紛。經(jīng)由充分的溝通，調(diào)解使得當(dāng)事人了解對方從哪里來、為何而來，促使當(dāng)事人意識到糾紛的癥結(jié)之所在，這是一般的訴訟所沒有辦法做到的。而發(fā)生于調(diào)解過程中的對話則是上述關(guān)鍵之關(guān)鍵，因為它使得利益、需要和其它一切關(guān)切的事項攤牌在談判桌上。EEOC處理過的一個案例很能說明上述問題：案件關(guān)于一位紳士，在他 50歲的時候失去了在汽車代理公司的工作，他最需要的就是重新找一份工作，為了幫助他找到工作，經(jīng)理以他的名義向本鎮(zhèn)的其他汽車代理公司打了 20通電話，這是沒有哪個法院能夠下命令去做的事情，但是調(diào)解卻做到了。事實上，很多時候調(diào)解員并不知道糾紛真正的爭議點是什么，包括糾紛當(dāng)事人，而在調(diào)解員的促成下，切中某一個或者某些問題要害的談話往往能夠有讓人驚喜的發(fā)現(xiàn)，這些發(fā)現(xiàn)，決定了糾紛能否順利解決。

9. 調(diào)解能幫助糾紛當(dāng)事人設(shè)計自己的解決方案。EEOC的調(diào)解人員認(rèn)為，“當(dāng)事人的確有機(jī)會去自主地決定他們將怎樣去形成一個解決方案，用他們自己的語言、通過他們自己的方式解決，然后繼續(xù)他們的工作和生活。”這與訴訟呈現(xiàn)出了完全不同的面貌?？偟膩碚f，遵從實體法規(guī)范的裁判結(jié)果是一致的、確定的、可預(yù)期的，很多時候，正是基于這種結(jié)果的可預(yù)期性，當(dāng)事人選擇了調(diào)解——比較典型的是美國的證據(jù)開示制度，當(dāng)通過一輪又一輪的證據(jù)開示之后，對方手中的于己有利、不利的證據(jù)都已了然于胸，在利弊分析中結(jié)果也就不難預(yù)見了，與其耗費高昂的成本贏得訴訟不如換一種方式追求于雙方而言都更為有利的結(jié)果。調(diào)解本身的靈活性和開放性決定了實現(xiàn)更優(yōu)化的結(jié)果其方案是多種多樣的，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，不損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法權(quán)益，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容就是合法有效的。這就給了調(diào)解雙方一個非常寬松的尺度，在雙方不斷的磋商、異議、改進(jìn)的過程中，接受度最高的解決方案多數(shù)情況下總是會如愿產(chǎn)生，也因為是當(dāng)事人自己提出的解決方案，次級糾紛發(fā)生的可能性就會大為降低。

10. 調(diào)解能實現(xiàn)多方的共贏。在 EEOC的調(diào)解員們看來，“沒有一個人在結(jié)束調(diào)解的時候不對解決方案表示認(rèn)可，不論那是個什么樣的方案，基于這樣一種普遍的認(rèn)知下，調(diào)解中的每一個人都是贏家?！笔聦嵉拇_如此：對于企業(yè)，也就是雇主一方而言，他們投入了很多時間和金錢在團(tuán)隊成員的教育上，當(dāng)然也就不想失去團(tuán)隊中的任何一員，而調(diào)解能夠?qū)幾h完滿地解決從而使本來打算離開的雇員很滿意地回到工作崗位上來，這是一筆潛在的無形收益；至于雇員，對于失而復(fù)得的工作機(jī)會和更平等的工作待遇相信沒有誰會魯莽地拒絕；除此之外，獲益良多的還有國家和社會，調(diào)解在糾紛解決中有效的功能發(fā)揮大大減輕了訴訟的負(fù)擔(dān)，對節(jié)約司法資源、提升司法效能、緩解訴訟拖延都有十分重要的意義，國家的安定和社會的有序也將在這樣一種良性的司法運作中得到有力的保證，從而最終惠及最大多數(shù)的社會民眾。

總之，EEOC調(diào)解程序的上述特點，型塑了EEOC平等就業(yè)糾紛處理程序的柔性理念。最后，需要補充的是EEOC調(diào)解的效力問題。當(dāng)事人在調(diào)解中達(dá)成的協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這和其他訴諸EEOC的就業(yè)歧視糾紛的處理協(xié)議效力一樣。如果任何一方認(rèn)為另一方已經(jīng)違背了協(xié)議，他或她可以聯(lián)系A(chǔ)DR協(xié)調(diào)員（the ADR Coordinator）。[4]

三、啟示：調(diào)解的規(guī)范化與行政權(quán)的轉(zhuǎn)型

（一）調(diào)解的程序化與規(guī)范化

EEOC所總結(jié)出的鼓勵當(dāng)事人選擇調(diào)解的十大理由，完全出自他們的經(jīng)驗之談。EEOC嚴(yán)格遵循調(diào)解的性質(zhì)，即當(dāng)事人的自愿性和自治性，自愿性賦予了調(diào)解程序上的正當(dāng)性，自治性則賦予了調(diào)解實體上的正義性。EEOC沒有提“調(diào)解優(yōu)先”的口號，但確實在勞資糾紛處理中實現(xiàn)了調(diào)解優(yōu)先的社會效果?！罢{(diào)解優(yōu)先”的前提是調(diào)解自身具有顯著的比較性優(yōu)勢。如果調(diào)解本身品質(zhì)不高，服務(wù)性不強(qiáng)，規(guī)范性不足，縱然是強(qiáng)制性的調(diào)解前置程序，也只能說是虛有其表。在EEOC的2008統(tǒng)計年度，通過調(diào)解實現(xiàn)了72.1%的和解率。[4]

EEOC的做法和經(jīng)驗對于我國調(diào)解實踐、勞動爭議解決乃至其他民事糾紛的解決都具有啟示意義和借鑒意義。其一，EEOC雖是執(zhí)行就業(yè)歧視方面的聯(lián)邦法律的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，卻仍然提供完全基于當(dāng)事人自愿的調(diào)解程序，而不帶有強(qiáng)制性。相比之下，我國行政機(jī)關(guān)的糾紛處理職能，尤其是調(diào)解職能在弱化，因為調(diào)解需要更多的耐心和熱情，需要的是平等的協(xié)商而不是壓制性的管理，而行政機(jī)關(guān)往往重點關(guān)注企業(yè)行為的行政責(zé)任，而對當(dāng)事人之間的民事糾紛粗獷對待，公權(quán)力優(yōu)位于私權(quán)利。其二，EEOC提供的是高品質(zhì)的專業(yè)的規(guī)范的調(diào)解服務(wù)，調(diào)解奉行基本的程序公正原則，?如調(diào)解程序與調(diào)查程序分開，并且調(diào)查員不由調(diào)解員擔(dān)任，以避免調(diào)查員產(chǎn)生偏見。其三，調(diào)解在EEOC處理就業(yè)歧視控訴的程序中，具有明確的程序位置，即調(diào)解在EEOC的程序中具有明確的可預(yù)測性，是一種制度化和程序化的裝置，作為EEOC提供的調(diào)解，首先是一項可供當(dāng)事人選擇的程序，其次才是調(diào)解活動。

（二）我國行政權(quán)的轉(zhuǎn)型與調(diào)解在我國勞動行政監(jiān)察程序中的位置

EEOC將調(diào)解程序融入到就業(yè)歧視控訴處理機(jī)制中，在行政權(quán)的行使過程中融入非強(qiáng)制性的調(diào)解服務(wù)，并在案件進(jìn)入EEOC后將調(diào)解程序設(shè)置為優(yōu)先考慮的程序，體現(xiàn)了EEOC以糾紛處理、勞動者權(quán)利及時救濟(jì)為第一導(dǎo)向的理念，進(jìn)而體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)利的尊重，以及公權(quán)力的服務(wù)性質(zhì)。就我國而言，勞動爭議是我國社會大量存在的糾紛類型，并且存在大量的潛在勞動爭議，如嚴(yán)重的就業(yè)歧視問題，如果我國《憲法》中的人權(quán)原則得到落實，此類爭議也將大量出現(xiàn)。?就目前的勞動爭議解決，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的勞動爭議調(diào)解和仲裁都出現(xiàn)了實效性不足的問題，仲裁前置很大程度上是多了一個審級，勞動爭議仲裁糾紛解決能力的薄弱已經(jīng)凸顯出來。?筆者認(rèn)為，遏制用人單位的勞動違法，最大程度地保護(hù)勞動者權(quán)益，主要不應(yīng)該在“司法”階段，勞動爭議的司法化，已經(jīng)喪失了最好的勞動者權(quán)益保護(hù)時機(jī)。勞動爭議的解決和勞動者權(quán)益的保護(hù)，最佳狀態(tài)是用人單位嚴(yán)格遵守國家的勞動法規(guī)，最佳救濟(jì)方式是在“行政”階段。

現(xiàn)代國家是行政國家，中國更是極端的行政國家。國家對社會的干預(yù)，從意識形態(tài)滲透到行為控制，無所不在，也因此，行政權(quán)對于民事權(quán)利的保護(hù)，將十分直接和高效。以拖欠雇員工資為例，筆者曾以欠薪逃匿行為入罪的討論為契機(jī)，提出：欠薪逃匿往往是欠薪在前，逃匿在后；開始只是欠薪，而所欠薪酬的累積對企業(yè)形成巨大的負(fù)擔(dān)，逃匿則成為一種逐利行為，由此才會有欠薪逃匿行為并形成社會危害。由此，筆者認(rèn)為，勞動執(zhí)法和監(jiān)察部門應(yīng)該加大檢查力度，確保勞動者的工資報酬按月得到支付，由此資方不可能欠下巨額工資報酬以致以逃匿方式處置。切斷欠薪，也就切斷了逃匿的動因，這也是嚴(yán)格貫徹《勞動法》第91條和《勞動合同法》第85條的需要。申言之，如果《勞動法》第91條和《勞動合同法》第85條得到良好的遵守，勞動行政部門積極履職，欠薪逃匿行為一般是不會發(fā)生的。[10]

但是，在中國語境下，通過勞動行政監(jiān)察程序及時而有效地保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，存在如下障礙，一是行政權(quán)的規(guī)范性弱恣意性強(qiáng)，二是行政權(quán)的服務(wù)性弱管束性強(qiáng)。

我國法治進(jìn)程中的行政權(quán)力，自覺性不足、約束力不及、規(guī)范性弱，權(quán)力行使與否以及如何行使存在恣意性。在勞動行政執(zhí)法領(lǐng)域，我們看到了勞動爭議的井噴，而鮮見勞動行政部門的“運動式執(zhí)法”，缺乏“運動式執(zhí)法”與“運動式執(zhí)法”盛行一樣，都值得觀察和深思。拖欠工人工資已經(jīng)成為中國社會的常態(tài)事件，自殺式勞動維權(quán)層出不窮，但已經(jīng)不是“屢試不爽”，媒體對此的熱情也已經(jīng)消退，社會的敏感神經(jīng)似乎也逐漸麻木。勞動爭議行政救濟(jì)嚴(yán)重不足、司法救濟(jì)程序的冗長，則助長了拖得起的用人單位的囂張氣焰。加之我國行政程序尚未確立法治原則，具體行政行為的程序性極其欠缺，行政程序法立法障礙重重，?至今沒有基于勞動違法特殊性的用人單位勞動違法行政處理程序。行政權(quán)的恣意性，勞動監(jiān)察力度不足，導(dǎo)致了《勞動法》第 91條和《勞動合同法》第85條未能廣泛為用人單位遵守。如果說行政權(quán)不積極履職（行政不作為）是一種違法，那么可以說，任何勞動違法事件背后都存在某種程度的行政違法。

另一方面，我國行政權(quán)的管束意識而不是服務(wù)意識占優(yōu)。我國的行政立法帶有行政化、部門化的特征，“許多行政部門通過‘法制建設(shè)’將職能和權(quán)力合法化、最大化”?！氨砻嫔峡磥硎侵貙嶓w、輕程序，本質(zhì)上看則是固化‘管理法’的思維。”“‘管理法’依然是現(xiàn)時許多單行行政法律、法規(guī)最明顯的特征。這些法律強(qiáng)調(diào)行政部門對社會和民眾的管理和約束，卻沒有將對行政權(quán)自身控制放在核心位置上?！盵11]在勞動保障領(lǐng)域，“管理法”以及行政機(jī)關(guān)慣有的管束意識導(dǎo)致了行政執(zhí)法的機(jī)械和僵硬，并最終導(dǎo)致勞動者的民事權(quán)益得不到有效的保護(hù)，“管理法”的管理目標(biāo)也難以實現(xiàn)。原因在于，其一，具體的勞動行政法律關(guān)系往往基于勞動法律關(guān)系產(chǎn)生，如拖欠勞動者工資，用人單位不僅僅要承擔(dān)民事責(zé)任，還要承擔(dān)行政責(zé)任，此種情況下行政責(zé)任顯然是基于民事責(zé)任產(chǎn)生的。就行政責(zé)任與民事責(zé)任的關(guān)系，一般性的理解是并行的，但并行的結(jié)果就是行政責(zé)任事實上的優(yōu)先。其二，勞動行政救濟(jì)程序缺乏柔性協(xié)商機(jī)制。例如，《勞動保障監(jiān)察條例》第26條規(guī)定：“用人單位有下列行為之一的，由勞動保障行政部門分別責(zé)令限期支付勞動者的工資報酬、勞動者工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的差額或者解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補償；逾期不支付的，責(zé)令用人單位按照應(yīng)付金額50%以上1倍以下的標(biāo)準(zhǔn)計算，向勞動者加付賠償金：（一）克扣或者無故拖欠勞動者工資報酬的；（二）支付勞動者的工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的；（三）解除勞動合同未依法給予勞動者經(jīng)濟(jì)補償?shù)??！眲趧诱叩墓べY報酬和經(jīng)濟(jì)補償，屬于勞動者可以處分的民事權(quán)利，即使是訴諸司法，也奉行處分原則和調(diào)解原則，而行政監(jiān)察程序則沒有賦予當(dāng)事人協(xié)商的機(jī)制。

總之，用人單位不懼怕勞動違法，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真執(zhí)法，或者說存在大量的執(zhí)法漏洞。我國政府的權(quán)力是總體性的，雖然不能說已經(jīng)滲透到了社會的所有層面，但是行政職權(quán)依法履職則是不存在能力障礙的，而科技手段、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，則會強(qiáng)化行政權(quán)的執(zhí)法能力。對行政程序救濟(jì)民事權(quán)利的憂慮，不在于行政權(quán)力的實效性，而在行政權(quán)力的恣意性和惰性。恣意的權(quán)力是不可能真正為人民服務(wù)的，行政程序法治由此成為依法行政的關(guān)鍵。行政程序法治不僅僅是行政權(quán)力自我墮落和腐敗的約束機(jī)制，也是行政權(quán)力更好地實現(xiàn)“為人民服務(wù)”的美好承諾的程序裝置。

綜上，在勞動行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政權(quán)的運作應(yīng)該邁向程序法治，并適當(dāng)植入程序運作的柔性機(jī)制，即協(xié)商與調(diào)解。而行政權(quán)運作中使用調(diào)解機(jī)制，也是“大調(diào)解”的原理之一。需要注意的是，我國的調(diào)解，無論是司法調(diào)解、行政調(diào)解，還是人民調(diào)解，在很大程度上還處于“臨時性調(diào)解”(“ad hoc”conciliations)的階段，缺乏調(diào)解的程序意識，離“規(guī)范化調(diào)解”(“institutional”conciliations)?還有很長的距離，而調(diào)解所謂的中立、保密、協(xié)商、共贏等品質(zhì)在我國的調(diào)解實務(wù)中，似乎并不明顯，也因此，我國的調(diào)解更多的是“調(diào)處”。鑒于我國行政權(quán)力的恣意性和調(diào)解的低質(zhì)化，要實現(xiàn)“調(diào)解優(yōu)先”，除了輿論宣傳等方式外，糾紛處理程序的優(yōu)化，調(diào)解程序的適當(dāng)分立，以及高質(zhì)量、專業(yè)化、規(guī)范化的調(diào)解服務(wù)，均是必不可少的。

四、結(jié)語

在一個生存壓力與日俱增，基本生存保障十分不足的社會，勞動權(quán)和勞動者權(quán)益在很大程度上就是生存權(quán)。對勞動權(quán)和勞動者權(quán)益的恣意侵犯，怠慢保護(hù)，就是對公眾生存狀況的漠視。不僅僅司法是公力救濟(jì)，行政救濟(jì)也是公力救濟(jì)，而經(jīng)由公力救濟(jì)支持的調(diào)解，是公力救濟(jì)的附設(shè)ADR。如果沒有有效的公力救濟(jì)和社會救濟(jì)，那么國家對私力救濟(jì)的禁止也就沒有了正當(dāng)性，私力救濟(jì)也將一再以悲劇的形式上演?？傊?，對于社會的失范，不能治“病”于未發(fā)，那退而求其次是治“病”于微發(fā)，勞動行政機(jī)關(guān)應(yīng)該切實履行監(jiān)察職責(zé)；同時，我國的勞動行政執(zhí)法程序應(yīng)該植入調(diào)解程序，尤其是勞動者提起控訴的勞動爭議案件。就勞動爭議解決，我國的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》已經(jīng)規(guī)定了調(diào)解程序，而在勞動監(jiān)察行政程序中適當(dāng)植入調(diào)解程序以解決爭議，則是行政調(diào)解運作本身和規(guī)范化運作的有效方式。勞動爭議仲裁和訴訟，實際上是治“病”于已發(fā)，較之未發(fā)和微發(fā)，所需療程更多，療效可能更差。

注釋：

① 參見EEOC官網(wǎng)：http://www.eeoc.gov/eeoc/index.cfm。關(guān)于其成立的歷史背景，參見“Pre 1965: Events Leading to the Creation of EEOC”，http://www.eeoc.gov/eeoc/history/35th/pre1965/index.html，last visited Dec. 62011。責(zé)執(zhí)行的聯(lián)邦法律，參見“aws Enforced by EEOC”ttp//www.eeoc.gov/laws/statutes/index.cfm，last visited Dec. 62011。1978年《反懷孕歧視法》意在修訂1964年《民權(quán)法》第7章，以禁止基于懷孕的性別歧視。1964年《民權(quán)法》歷經(jīng)修改，后收入《美國法典》第42卷第2000e條至2000e-17條。

② 關(guān)于EEOC在全美的辦公室分布及管轄情況，參見“EOC Office List and Jurisdictional Map” ，http://www.eeoc.gov/field/index.cfm。

③ 美國聯(lián)邦政府中第一個獨立規(guī)制委員會是1887年成立的州際貿(mào)易委員會（The Interstate Commerce Commission）。

④ 將獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)歸入行政權(quán)的主張，可參見Geoffrey P. Miller：“Independent Agencies”，The Supreme Court Review,Vol. 1986,1986,pp. 41-97。

⑤“Equal Employment Opportunity Commission’s Alternative Dispute Resolution Policy Statement”，參見http://www. eeoc. gov/ policy/docs/adrstatement.html。

⑥ 關(guān)于EEOC的調(diào)解項目的歷史，參見“History of the EEOC Mediation Program”，http://www.eeoc.gov/eeoc/mediation/history.cfm。另可參見 Matthew A. Swendiman,“The EEOC Mediation Program:Panacea or Panicked Reaction?”，Ohio State Journal on Dispute Resolution，Vol.16,2011,pp.391-408。

⑦ 關(guān)于涉及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的就業(yè)歧視指控處理程序，參見“Overview Of Federal Sector EEO Complaint Process”，http://www. eeoc.gov/federal/fed_employees/complaint_overview.cfm。

⑧ 關(guān)于EEOC處理就業(yè)歧視控訴程序的例外情形及注意事項，參見“Filing a Lawsuit”，http://www.eeoc. gov/ employees/lawsuit.cfm。

⑨ 關(guān)于EEOC提起訴訟的效力問題，參見Gary Ian Horowitz,“The Binding Effect of EEOC-Initiated Actions”，Columbia Law Review, Vol. 80, No. 2,Mar., 1980, pp. 395-419。

⑩ EEOC鼓勵當(dāng)事人選擇調(diào)解的理由，制作成了英語視頻資料，下載鏈接為：http://www.eeoc. gov/ eeoc/ mediation/ 10reasons.cfm。下文的總結(jié)主要來源于此視頻的內(nèi)容。

? 但凡程序，就存在程序公正的問題。我國調(diào)解實踐對調(diào)解程序公正性的漠視，以及我國訴訟程序中程序公正元素的缺乏，都反映了程序公正在我國立法中的不良遭遇。

? 如2011年11月20日，中國政法大學(xué)憲政研究所發(fā)布的《2011年國家公務(wù)員招考中的就業(yè)歧視狀況調(diào)查報告》顯示，作為調(diào)查對象的中央國家機(jī)關(guān)和人民代表大會、人民法院、人民檢察院、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、工會六個部門所涉及的近萬個崗位的公務(wù)員招考標(biāo)準(zhǔn)，全部存在健康歧視和年齡歧視，此外招考還在政治面貌、性別、戶籍、地域等方面存在歧視性要求。

? 根據(jù)筆者初步的調(diào)查，勞動爭議仲裁的地方保護(hù)主義、專業(yè)性的不知、程序不規(guī)范，都遠(yuǎn)比法院嚴(yán)重，也由此導(dǎo)致了權(quán)威的嚴(yán)重不足。

? 關(guān)于中國行政程序立法的艱難歷程，參見申欣旺：“一部難產(chǎn)了25年的基本法”，《中國新聞周刊》2010年第17期。

? “臨時性調(diào)解”和“規(guī)范化調(diào)解”的分類，源于《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會國際商事調(diào)解示范法》的評注，認(rèn)為“規(guī)范化調(diào)解”一般受某一具體規(guī)范規(guī)則管轄。參見《貿(mào)易法委員會國際商事調(diào)解示范法及其頒布和使用指南（2002年）》，聯(lián)合國出版物，出售品編號：C.05.V.4，第17頁。

[1] 提出有關(guān)就業(yè)歧視的控告[EB/OL].(2011-11-30)[2011-11-30].http://www.eeoc.gov/languages/chinese/filing.pdf.

[2] Filing a Lawsuit[EB/OL].(2011-11-30)[2011-11-30].http://www.eeoc.gov/employees/lawsuit.cfm.

[3] The Charge Handling Process[EB/OL].(2011-11-30)[2011-11-30].http://www.eeoc.gov/employees/process.cfm.

[4] Questions And Answers About Mediation[EB/OL].(2011-11-30)[2011-11-30].http://www. eeoc.gov/eeoc mediation/qanda.cfm.

[5] Judicial Responses to the EEOC’s Failure to Attempt Conciliation[J].Michigan Law Review,1982(2):433-454.

[6] History of the EEOC Mediation Program[EB/OL].(2011-11-30)[2011-11-30].http://www. eeoc.gov/eeoc/ mediation /history.cfm.

[7] 投訴在職場遭遇不公平,EOC去年接逾七萬封舉報信[EB/OL].(2006-03-30).[2011-11-30].http:// xmwb.news365.cn/mgb/t2006 0330_884474.htm.

[8] [日]小島武司,伊藤真.訴訟外糾紛解決法[M].丁婕,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2005:162-163.

[9] 何兵.和諧社會和糾紛解決機(jī)制[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007:268.

[10] 吳俊.欠薪逃匿行為入罪需慎行[A].法治論壇(第15輯)[C].北京:中國法制出版社,2009:93-94.

[11] 王錫鋅.將行政程序法治進(jìn)行到底[J].中國新聞周刊,2010(17):19.

D971.225;D922.5

A

1674-8557（2012）01-106-09

2011-12-05

國家社科基金重點項目（10AFX010）

吳俊（1985-），男，四川新都人，清華大學(xué)法學(xué)院2011級訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生；楊瑤瑤（1986-），女，浙江義烏人，工商銀行義烏市分行職員。

王魏紅）