發(fā)展學(xué)前教育需要“政府主導(dǎo)”

趙雄輝 李紅婷

近些年來(lái)，學(xué)前教育得到政府的高度重視，許多政府管理人員和老領(lǐng)導(dǎo)積極開展專題調(diào)研，主動(dòng)撰寫文章和出版專著呼吁政府承擔(dān)更多的發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育由“市場(chǎng)主導(dǎo)”向“政府主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。湖南省人民政府顧問(wèn),湖南省民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)唐之享先生的新作《人生的奠基石：湖南學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究》（2011年6月由海南南方出版社出版）就是研究學(xué)前教育發(fā)展對(duì)策和促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的給力之作。

唐之享先生從2009年開始，組織課題組成員利用近兩年時(shí)間，在湖南省范圍內(nèi)，按照不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，抽樣調(diào)查了長(zhǎng)沙、常德、郴州、婁底、益陽(yáng)、吉首等6個(gè)地區(qū)12個(gè)縣9個(gè)區(qū)的學(xué)前教育情況，查閱了湖南省教育廳有關(guān)文件及信息中心文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)；在此基礎(chǔ)上利用綜合分析與比較研究等方法，最終完成這本20多萬(wàn)字的著作。

全書在總結(jié)湖南學(xué)前教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析了湖南現(xiàn)階段學(xué)前教育發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、形勢(shì)與任務(wù)、成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與根源，重新審視了湖南學(xué)前教育的地位、重點(diǎn)、布局和發(fā)展措施。從增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)、建立公平公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、繼續(xù)深化辦學(xué)體制改革、完善管理模式、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)等方面，回答了為什么發(fā)展學(xué)前教育、發(fā)展什么樣的學(xué)前教育、怎樣發(fā)展學(xué)前教育等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，探索了“后普九時(shí)代”湖南學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的新思路，讓人讀來(lái)感受良多。在此結(jié)合自己對(duì)學(xué)前教育發(fā)展政策的一些學(xué)習(xí)體會(huì)，談三點(diǎn)看法。

一、學(xué)前教育發(fā)展不能總“被”市場(chǎng)化

改革開放以來(lái)，國(guó)家政策提出：“發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持‘兩條腿走路的方針，農(nóng)村應(yīng)以群眾集體辦園為主，充分調(diào)動(dòng)社（鄉(xiāng)）、隊(duì)（村）的積極性，同時(shí)要積極恢復(fù)和發(fā)展教育部門辦的幼兒園?！闭且?yàn)閷?shí)行了“群眾集體辦園與教育部門辦園兩條腿走路”的方針，明確了教育行政部門對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的責(zé)任與權(quán)力，我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)得以不斷發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段生產(chǎn)力水平不高，國(guó)家財(cái)力有限，在農(nóng)村地區(qū)尚無(wú)法普及學(xué)前三年教育的實(shí)際情況，認(rèn)為舉辦一年制的學(xué)前班是當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的最佳途徑。為此，1986年6月，教育部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》，大力推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前班的發(fā)展，并使得學(xué)前班在過(guò)去20多年中成為農(nóng)村學(xué)前教育的傳統(tǒng)辦學(xué)模式。

從20世紀(jì)90年代后半期開始，中國(guó)開始進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，教育產(chǎn)業(yè)化、教育市場(chǎng)化的呼聲一浪高過(guò)一浪。在學(xué)前教育市場(chǎng)化、社會(huì)化觀念的沖擊下，從20世紀(jì)90年代末開始了幼兒園辦園體制和管理體制的改革。1996年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》中一個(gè)十分顯著的變化就是淡化學(xué)前教育的福利性，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育具有群眾性、地方性和社會(huì)性等特點(diǎn)，允許集體性、民辦性幼兒園自負(fù)盈虧辦學(xué)。1997年，國(guó)家教委發(fā)布的《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》再次強(qiáng)調(diào)：“幼兒教育屬于非義務(wù)教育，發(fā)展這項(xiàng)事業(yè)應(yīng)堅(jiān)持政府撥款，主辦單位和個(gè)人投入、幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)、社會(huì)廣泛捐助和幼兒園自籌等多種渠道解決。”文件同時(shí)明確指出：“家長(zhǎng)送子女入園應(yīng)當(dāng)承擔(dān)費(fèi)用?！睆亩鴮?shí)現(xiàn)了所謂“由單位福利到多元化供給”的轉(zhuǎn)變，政府逐步退出學(xué)前教育領(lǐng)域。2003年3月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《教育部等部門關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]13號(hào)文件）進(jìn)一步將學(xué)前教育推向市場(chǎng)化。

同時(shí)，有關(guān)農(nóng)村的稅費(fèi)改革實(shí)施以后，地方政府的財(cái)政能力普遍下降，許多貧困的鄉(xiāng)、區(qū)政府幾乎沒有財(cái)政收入。加上“九五”期間，正是中國(guó)義務(wù)教育“普九”的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村學(xué)前教育在普及義務(wù)教育的壓力下，許多地方政府為了甩包袱，片面理解甚至歪曲政府出臺(tái)的有關(guān)學(xué)前教育的政策與文件。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿效城市幼兒園改制的做法，將教育部門和集體創(chuàng)辦的一些幼兒園出售或承包給個(gè)體經(jīng)營(yíng)，也有一些地方政府在中小學(xué)布局調(diào)整中完全漠視了農(nóng)村學(xué)前教育的需要，調(diào)整中如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園不在合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，不管是否需要，隨即被撤銷。還有部分地區(qū)為確保“兩基”達(dá)標(biāo)，任意侵占幼兒園或?qū)W前班的校舍。因此，十五期間農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重滑坡現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，集體辦的幼兒園在整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)中所占的比例已經(jīng)由1995年的63%下降到19%，在園幼兒人數(shù)由52%下降到了11%；同年，全國(guó)農(nóng)村幼兒園由1995年的10.67萬(wàn)所下降到6.0221萬(wàn)所，減少43.56%；在園幼兒人數(shù)也由1995年的1624.90萬(wàn)人下降到1016.9235萬(wàn)人，減少37.42%。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村民辦幼兒園在此陣痛中得到催生與發(fā)展。以湖南農(nóng)村幼兒園為例，2009年，湖南農(nóng)村教育部門辦的幼兒園只有269所，占湖南農(nóng)村幼兒園總數(shù)的11%；集體辦的只有55所，比例僅有2%；而社會(huì)力量辦園的所數(shù)為2146所，占湖南農(nóng)村幼兒園總數(shù)的87%。但這些農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展基本上處于自發(fā)、自為狀態(tài)，在園幼兒安全隱患普遍存在，未注冊(cè)的幼兒園也比較多。

實(shí)踐證明，市場(chǎng)化解決不了學(xué)前教育發(fā)展的問(wèn)題。過(guò)去十年我省學(xué)前教育發(fā)展滯后的事實(shí)證明，過(guò)度依賴社會(huì)和市場(chǎng)的辦園體制無(wú)法體現(xiàn)學(xué)前教育作為公共服務(wù)體系的基本性質(zhì)，也無(wú)法滿足最廣大人民群眾對(duì)學(xué)前教育的需求。

二、學(xué)前教育發(fā)展亟需“政府主導(dǎo)”

促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，關(guān)鍵是要解決由誰(shuí)發(fā)展學(xué)前教育、采取何種措施促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的問(wèn)題。在《人生的奠基石：湖南學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究》一書中，作者對(duì)未來(lái)湖南學(xué)前教育的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃與設(shè)計(jì)，并明確提出湖南學(xué)前教育跨越式發(fā)展目標(biāo)。作者指出，湖南學(xué)前教育要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須堅(jiān)持公辦為主、公益性為主，政府投入為主，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公共財(cái)政支撐、多渠道投入相結(jié)合的學(xué)前教育發(fā)展機(jī)制。

回顧國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的歷史可知，學(xué)前教育在20世紀(jì)逐漸發(fā)展成為公眾性的責(zé)任。特別是1989年聯(lián)合國(guó)頒布《兒童權(quán)利公約》以來(lái)，許多國(guó)家紛紛采用立法的形式確立學(xué)前教育的地位。國(guó)家通過(guò)制定政策、加強(qiáng)管理介入學(xué)前教育成為一個(gè)世界性的發(fā)展趨勢(shì)，公共財(cái)政支持是國(guó)家介入學(xué)前教育的重要方式。例如，英國(guó)將普及幼兒教育當(dāng)做政府的一項(xiàng)重要政策，英國(guó)3～5歲幼兒的公共教育由各地方教育當(dāng)局負(fù)責(zé)提供。法國(guó)的幼兒學(xué)校不論公立、私立，都由法國(guó)教育部管轄，并且是免費(fèi)的。歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）的國(guó)家主要是通過(guò)公共財(cái)政來(lái)支持學(xué)前教育。

目前，湖南正處于工業(yè)化、城市化、國(guó)際化、市場(chǎng)化加速時(shí)期。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入黃金發(fā)展期，社會(huì)對(duì)教育的支撐能力逐步增強(qiáng)，人民群眾對(duì)教育特別是優(yōu)質(zhì)教育的需求不斷增長(zhǎng)，為實(shí)現(xiàn)教育多層次、多樣化發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。一方面，出于對(duì)人力資源的解放，學(xué)前教育需求持續(xù)升溫；另一方面，重視、加強(qiáng)和發(fā)展學(xué)齡前兒童教育是社會(huì)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是教育自身建設(shè)、發(fā)展的結(jié)果。

基于國(guó)際上發(fā)展學(xué)期教育的經(jīng)驗(yàn)和湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，唐之享先生認(rèn)為促進(jìn)學(xué)前教育跨越式發(fā)展的關(guān)鍵：要堅(jiān)持政府投入為主，逐步提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)中的比重；要大力發(fā)展普惠性幼兒園，保障弱勢(shì)社會(huì)群體接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)與權(quán)力；要建立專項(xiàng)建設(shè)資金、專項(xiàng)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)基金，加強(qiáng)示范幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、農(nóng)村合格幼兒園建設(shè)；還要制定和完善地方法規(guī)，提供必需的學(xué)前教育資源。政府主要是通過(guò)財(cái)力、物力、人力資源的提供和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定來(lái)保證學(xué)前教育能以高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量實(shí)施。這些觀點(diǎn)是負(fù)責(zé)任的，對(duì)政府決策和教育管理是有價(jià)值的，值得認(rèn)真思考和對(duì)待。

三、學(xué)前教育需要公辦教育和民辦教育共同發(fā)展

在學(xué)前教育“政府主導(dǎo)”的背景下，民辦幼兒園怎樣管，管到什么程度，成為困擾政府部門的一個(gè)新問(wèn)題。即使下階段逐步加大財(cái)政投入，由于之前欠賬太多，積累下來(lái)的問(wèn)題太多，以政府當(dāng)前的財(cái)力，不可能一下子解決學(xué)前教育的所有問(wèn)題。

政府主導(dǎo)不代表政府主辦和包攬整個(gè)學(xué)前教育發(fā)展。一個(gè)健全的學(xué)前教育發(fā)展格局，應(yīng)該由公辦和民辦兩部分組成，二者不可相互替代，卻是相輔相成。在《湖南省建設(shè)教育強(qiáng)省規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，把加快普及學(xué)前教育作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，并明確指出：“加大政府統(tǒng)籌力度，堅(jiān)持學(xué)前教育的公益性和普惠性，落實(shí)以縣為主、縣鄉(xiāng)共管的幼兒教育管理體制，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園格局?！痹凇度松牡旎汉蠈W(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究》一書中，唐之享先生也指出：考慮到湖南當(dāng)前財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，以及民間資本的潛力與積極性，下階段湖南學(xué)前教育的跨越式發(fā)展，需要的社會(huì)參與不是更少而是更多，需要營(yíng)造的環(huán)境不是更苛刻而是更寬松。既要充分體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用和辦園導(dǎo)向，又要有利于最大限度地廣泛動(dòng)員與利用社會(huì)各方面力量共同辦園。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)背景下，政府對(duì)民辦教育的管理主要是進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)控。要規(guī)范民辦幼兒園的準(zhǔn)入制度，規(guī)范民辦幼兒園收費(fèi)管理，保障民辦園的合法權(quán)益，落實(shí)民辦幼兒園和公辦幼兒園的平等法律地位，在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評(píng)定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面，讓民辦幼兒園依法享有與公辦幼兒園同等的權(quán)利，在財(cái)政許可范圍內(nèi)加大對(duì)民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)扶持，縮小公辦和民辦幼兒園之間的差距。

實(shí)踐證明，市場(chǎng)化解決不了學(xué)前教育發(fā)展的問(wèn)題，但通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，吸納社會(huì)資金投向?qū)W前教育，突破國(guó)家發(fā)展學(xué)前教育資金不足的瓶頸，具有極其重要的積極意義。市場(chǎng)機(jī)制有利于滿足不同層面需求，擴(kuò)大家長(zhǎng)的教育選擇權(quán)，也會(huì)提高辦園的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)取意識(shí)。因此，在我省發(fā)展學(xué)前教育的過(guò)程中，繼續(xù)支持社會(huì)力量參與辦學(xué)，努力建構(gòu)公辦、民辦共同發(fā)展的學(xué)前教育辦學(xué)格局是時(shí)代所需，也是社會(huì)所需。

（作者單位：湖南省教育科學(xué)研究院）