關(guān)于義務(wù)教育公用經(jīng)費問題的探討——以上饒市為例

吳海金

（上饒市財政局，江西 334000）

管好用好義務(wù)教育公用經(jīng)費，是關(guān)系義務(wù)教育均衡發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展、財政資金安全高效的大事，是促進我國基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)。自2006年我國實行免費義務(wù)教育政策以來，全國每年超過1.5億義務(wù)教育階段中小學(xué)生享受此項政策，每年國家財政投入義務(wù)教育公用經(jīng)費1300多億元。如何管好用好這筆資金，本文通過對江西省上饒市12個縣（市、區(qū)）的148所義務(wù)教育階段中小學(xué)校的調(diào)研，進行一些分析與探討。

一、義務(wù)教育公用經(jīng)費的投入與使用成效

（一）補助標(biāo)準(zhǔn)

2007年1月，江西省人民政府印發(fā)《關(guān)于深化義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的實施意見》（贛府發(fā)【2007】3號），標(biāo)志著義務(wù)教育全免費政策在江西省正式全面推行。2007年公用經(jīng)費（含免雜費）補助標(biāo)準(zhǔn)為：農(nóng)村小學(xué)230元/年，農(nóng)村初中290元/年，城市小學(xué)300元/年，城市初中380元/年。2008年調(diào)整提高為小學(xué)300元/年，初中500元/年。2010年調(diào)整提高為小學(xué)400元/年，初中600元/年，同時對不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點按100人核定補助。2011年提高為小學(xué)500元/年，初中700元/年，繼續(xù)對不足100人的農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點按100人核定補助。

上饒市總投入經(jīng)費為：2007年2.57億元，2008年3.24億元，2009年3.55億元，2010年4.3億元，2011年5.28億元。在總投入經(jīng)費中，中央財政分擔(dān)比例為74.96%（有7個縣享受西部政策），省級財政分擔(dān)比例為19.71%，市（縣）級財政分擔(dān)比例為5.33%。

（二）經(jīng)費落實渠道

中央和省級補助資金直接撥入縣級財政國庫“義務(wù)教育經(jīng)費特設(shè)專戶”?？h級財政部門將中央、省級補助連同本級配套資金每年分4次每學(xué)期分2次劃撥到本級教育部門“教育會計核算中心”賬戶?！敖逃龝嫼怂阒行摹睂⒔?jīng)費指標(biāo)再分解到各初中和中心中學(xué)，分戶核算，實行報賬制。為確保春季開學(xué)經(jīng)費所需，省財政廳近兩年均采取了上年度末提前下達(dá)、總經(jīng)費情況提前告知措施，大大方便了學(xué)校的經(jīng)費使用。

（三）支出結(jié)構(gòu)分析

據(jù)對上饒縣的調(diào)查，財政撥付的義務(wù)教育公用經(jīng)費支出中，用于教學(xué)成本及教學(xué)業(yè)務(wù)管理支出小學(xué)約為40%，中學(xué)約為50%；用于培訓(xùn)、會議、招待、保險等非直接教學(xué)業(yè)務(wù)支出小學(xué)約為15%，中學(xué)約為18%；用于教師降溫費、取暖費、退休教師費用、臨時聘用人員工資等人員支出小學(xué)約為16%，中學(xué)約為8%；用于改善辦學(xué)條件、添置教學(xué)設(shè)備的教育發(fā)展支出小學(xué)約為29%，中學(xué)約為24%。

不同的學(xué)校，因各種原因，經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)會有很大差異。如橫峰縣葛源中學(xué)2010年維修費24.67萬元，占總支出46.83%。信州區(qū)用于教師“三保一金”、取暖降溫費、退休人員費用、以及師資不足學(xué)校聘請的代課人員費用等人員經(jīng)費，近4年來共支出1273.74萬元，占公用經(jīng)費總支出23.08%。萬年縣12所被調(diào)查的學(xué)校，其人員經(jīng)費占公用經(jīng)費總支出的比重最低的13.33%，最高的23.47%，平均達(dá)到18%。玉山縣被調(diào)查的4所中學(xué)和8所小學(xué)，招待費支出占總支出比重分別為10%和8%。

（四）取得的成效

1.歷史性轉(zhuǎn)變。義務(wù)教育全免費，是世世代代中國老百姓的美好愿望，經(jīng)過政府的艱苦努力，最終得以實現(xiàn)，是劃時代的大事，是我國教育史上歷史性成就，是具有里程碑意義的重大改革，是繼農(nóng)村免除農(nóng)業(yè)稅之后的又一次農(nóng)村改革和發(fā)展大事件。

2.經(jīng)費得保障。2007年實行義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革以來，當(dāng)年財政補助執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與2006年比較：農(nóng)村小學(xué)從40元提高到230元，農(nóng)村初中從60元提高到290元，2008年至2011年4年時間3次調(diào)整提高補助標(biāo)準(zhǔn)，頻率非常高，步伐比較大。2011年執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與2007年比較：小學(xué)增加270元，初中增加410元，分別提高117%和141%，年均增幅超過20%。

3.教育得發(fā)展。義務(wù)教育公用經(jīng)費保障機制的建立，鞏固并穩(wěn)步提高了義務(wù)教育入學(xué)率。小學(xué)入學(xué)率達(dá)到99.92%，初中入學(xué)率達(dá)到98.46%。確保了學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，改善了教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)條件，提升了教學(xué)發(fā)展質(zhì)量。近幾年，教師培訓(xùn)力度加大，每年安排的教師培訓(xùn)經(jīng)費都超過5%。教學(xué)儀器設(shè)備大量添置，上饒縣、德興市每年安排的教學(xué)儀器設(shè)備購置經(jīng)費都達(dá)到15%。房屋建筑得到及時維修，每年安排的房屋建筑簡易維修經(jīng)費都在10%左右。

4.地方財政減壓力。5年來，在總投入經(jīng)費中，中央財政分擔(dān)比例逐步提高，從2007年的52.4%提高到2011年的74.96%，省級財政分擔(dān)比例從40.7%下降為19.71%，市（縣）級財政分擔(dān)比例從6.9%下降為5.33%。中央通過實行向地方傾斜、向艱苦貧困地區(qū)傾斜的轉(zhuǎn)移支付政策，大幅減輕了地方財政尤其是縣級財政支出壓力，有利于地方社會經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。

5.百姓得實惠。實行免費義務(wù)教育，上饒市105.6萬名中小學(xué)生直接受益，大頭在農(nóng)村，所以農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，提升了農(nóng)村發(fā)展能力。據(jù)測算，5年來各級財政安排的補助資金相當(dāng)于全市農(nóng)民減少支出18億元，戶均年減負(fù)315元。

二、義務(wù)教育公用經(jīng)費使用中存在的主要問題

為規(guī)范和加強義務(wù)教育公用經(jīng)費的管理，提高資金使用效益，各級財政和教育部門均出臺了公用經(jīng)費支出管理辦法，明確了公用經(jīng)費使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，注重加強經(jīng)費使用的流程管理。各地在執(zhí)行過程中成績是主流的，效果非常明顯。但是，由于現(xiàn)行的公用經(jīng)費支出管理辦法還不夠完善，各地各校情況千差萬別，管理素質(zhì)高低不同，辦法規(guī)定跟不上形勢變化，導(dǎo)致在公用經(jīng)費使用過程中存在許多問題或難題，造成公用經(jīng)費的使用效益大打折扣，并滋生其他問題。主要問題有：

1.預(yù)算約束疲軟。雖然學(xué)校按規(guī)定編制了公用經(jīng)費支出預(yù)算，按照“商品和服務(wù)支出”、“其他資本性支出”細(xì)化到項到目，但實際執(zhí)行過程中隨心所欲，編制的預(yù)算和執(zhí)行的結(jié)果基本沒有關(guān)系。具體表現(xiàn)在“三超”，即超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、超權(quán)限。一些臨時代課人員的工資、門衛(wèi)工資、財政應(yīng)負(fù)擔(dān)的醫(yī)保金、住房公積金，學(xué)校上繳的工會經(jīng)費、學(xué)校建設(shè)造成的欠款償還、教師旅游考察開支、校園死傷事件賠款、退休教師的住院慰問金和死亡撫恤金、上級主管部門分?jǐn)偟臅h費、管理費等，都屬于超范圍開支。招待費過多、綠化費過高、年節(jié)福利費過濫、租車費過高過頻等都屬于超標(biāo)準(zhǔn)開支。超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)開支，無預(yù)算計劃的“其他資本性支出”，以及教育主管部門平調(diào)中小學(xué)校經(jīng)費、中心中學(xué)過多“統(tǒng)籌”“擠占”完小經(jīng)費等往往都屬于超權(quán)限開支。

2.村完小經(jīng)費被嚴(yán)重擠占。據(jù)調(diào)查，各地普遍存在擠占村完小公用經(jīng)費現(xiàn)象。其中極少數(shù)擠占非常嚴(yán)重的，達(dá)到額定標(biāo)準(zhǔn)的80%-90%，多數(shù)為擠占較嚴(yán)重的超過50%。擠占的方式是教育主管部門統(tǒng)籌15%左右用于設(shè)備統(tǒng)一購置（有的多年未分配任何設(shè)備給被統(tǒng)籌村完?。?，中心小學(xué)集中50%-60%用于對村完小管理、教輔書和耗材統(tǒng)一購買、教師培訓(xùn)開支、會議費開支、招待費開支、中心小學(xué)經(jīng)費缺口分?jǐn)偟?。如調(diào)查的上饒縣4所中心小學(xué)對各自所屬村完小平均"統(tǒng)籌"情況是：2007年-2010年生均“統(tǒng)籌”分別為149元、184元、192元和265元，分別占當(dāng)年公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的60.8%、61.3%、64%和66%。調(diào)查的廣豐縣幾所完小及教學(xué)點，其中心小學(xué)分配的公用經(jīng)費只有15元-40元。

3.學(xué)校財務(wù)管理薄弱。縣級中小學(xué)校的財務(wù)納入教育會計核算中心統(tǒng)管，學(xué)校實行報賬制。但報賬員多為教師兼任，有會計上崗證的寥寥無幾，他們?nèi)狈蚁嚓P(guān)政策及財經(jīng)法規(guī)的了解，沒有接受專業(yè)培訓(xùn)，基本上是按校長意志辦事。在原始票據(jù)、報賬及時性、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、資產(chǎn)管理、財務(wù)公開等許多方面都不按規(guī)定執(zhí)行。少數(shù)校長對教育公用經(jīng)費的使用極不負(fù)責(zé)，對教育主管部門"統(tǒng)籌"學(xué)校經(jīng)費沒有積極反映，甚至變本加厲的"統(tǒng)籌"村完小經(jīng)費，有的以到相關(guān)部門辦事名義在縣城吃喝玩樂。

4.財政監(jiān)管難以到位?？h級教育會計核算中心在代理學(xué)校做賬，履行管理職責(zé)，發(fā)揮積極作用的同時，也為教育主管部門和中心小學(xué)“統(tǒng)籌”下屬單位經(jīng)費提供了便利，充當(dāng)了資金調(diào)控的操盤手角色。由于中小學(xué)校實行報賬制，所有財務(wù)資料在核算中心保存，財政部門只能到核算中心了解情況，翻翻憑證，很難與當(dāng)事人當(dāng)面核實有關(guān)事項，有的問題被虛假憑證掩蓋而無法發(fā)現(xiàn)。發(fā)現(xiàn)可疑問題，核算中心與學(xué)校相互推脫。教育會計核算中心在票據(jù)審核過程中，有些往往也是幫學(xué)校完善手續(xù)，虛假列支，共同對付財政檢查，造成財政監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)不了真實情況。

三、幾點建議

針對當(dāng)前義務(wù)教育公用經(jīng)費使用過程中存在的一些突出問題，必須從理順財務(wù)管理體制，硬化預(yù)算約束，規(guī)范內(nèi)部管理，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善管理辦法等方面進一步加強管理，確保資金專款專用，以財育才。

1.積極落實教育經(jīng)費增長要求，分階段提高義務(wù)教育公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，避免其他項目支出擠占公用經(jīng)費。2012年實現(xiàn)財政教育經(jīng)費投入占GDP4%目標(biāo)，以后也要確保法定增長，為教育事業(yè)提供了更多的財政支持及經(jīng)費保障。在支出領(lǐng)域，應(yīng)乘機將財政應(yīng)負(fù)擔(dān)的“三保一金”、殘疾人就業(yè)保障金、工會經(jīng)費、教師培訓(xùn)經(jīng)費、退休教師死亡撫恤金、學(xué)生校方安全責(zé)任保險、學(xué)生飲用水、學(xué)生宿舍設(shè)施設(shè)備添置、學(xué)生食堂設(shè)施設(shè)備添置、安保人員經(jīng)費、必須的臨時代課人員經(jīng)費等列入財政專項安排，避免過多的其他項目支出擠占公用經(jīng)費。同時，根據(jù)教育運轉(zhuǎn)和發(fā)展的需要，分階段提高義務(wù)教育公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，力求確保年平均增幅高于財政經(jīng)常性收入增幅。

2.強化預(yù)算約束，全面推行國庫集中支付，嚴(yán)防公用經(jīng)費被"擠占"現(xiàn)象。要按照《國務(wù)院關(guān)于深化義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》（國發(fā)【2005】43號）關(guān)于"推進農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校預(yù)算編制制度改革，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理各項支出"的要求，以及財政部、中國人民銀行有關(guān)財政國庫管理制度改革試點方案的精神，將義務(wù)教育階段初中、中心小學(xué)和村完小一律實行國庫集中收付，分別單獨核算。特別要從體制上明確村完小的獨立核算地位，徹底根除中心小學(xué)擠占村完小經(jīng)費的體制隱患。取消現(xiàn)行的教育會計核算中心代理做賬管理模式，各初中、中心小學(xué)和村完小在縣級財政部門單列戶頭，分戶核算，村完小的會計核算可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所代理。進一步規(guī)范教育主管部門和中心小學(xué)的統(tǒng)籌行為，任何“統(tǒng)籌”、“擠占”都必須經(jīng)同級財政審核、政府審批。

3.規(guī)范學(xué)校財務(wù)管理，實行財務(wù)公開。必須強化校長責(zé)任意識，做到厲行節(jié)約、勤儉持家。必須提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，推行憑會計證上崗，自覺維護財經(jīng)紀(jì)律。學(xué)校財務(wù)管理做到公開透明、每月公布，接受各方面監(jiān)督。

4.修訂完善公用經(jīng)費管理辦法。一是按實際情況將財政沒有專項安排的人員經(jīng)費列入允許開支范圍。二是嚴(yán)格制止教育主管部門和中心小學(xué)"統(tǒng)籌"、"擠占"行為。三是對現(xiàn)行管理辦法一些內(nèi)容細(xì)化量化。建議在廣泛征求意見基礎(chǔ)上，及時修改完善，重新制訂義務(wù)教育公用經(jīng)費管理辦法，并規(guī)定執(zhí)行期限，超過期限再研究修訂，重新發(fā)布。

5.建立績效考評機制。參照西方國家的做法，對義務(wù)教育公用經(jīng)費支出開展績效考評。內(nèi)容主要包括四個方面:（1）目標(biāo)評價,即對公用經(jīng)費支出的績效目標(biāo)制定的合理性、明確性的評價；（2）財務(wù)評價,即對公用經(jīng)費資金來源、支出合理性、管理規(guī)范性進行考評；（3）結(jié)果與影響評價,即對公用經(jīng)費支出計劃或項目完成結(jié)果及其持續(xù)影響力進行評價；（4）資源配置和社會效應(yīng)評價,即對公用經(jīng)費分配合理性、有效性以及社會效應(yīng)的大小進行考評。