依法治校背景下的高校程序性制度建設*

魯霜慧

(浙江經(jīng)貿職業(yè)技術學院，浙江 杭州 310018)

依法治校包含兩個層次的內涵，一是要理順國家教育行政管理部門與學校之間的關系，合理界定管理部門行政管理權與學校辦學自主權的界限范圍；二是要把學校的教育管理和辦學活動納入法治軌道，完善學校管理制度體系，使得學校管理在制度化、規(guī)范化、程序化軌道上運行，依法保障行政管理部門、學校、教職工、學生多方主體的合法權益。美國大法官道格拉斯認為：“程序是法治和恣意而治的分水嶺”，正當程序就是一種“超權力”的機制，它獨立于權力之外，又能對權力產生強大的約束力。[1]對高校而言，構建依法治校的和諧校園，就是要使高校管理和權力運行的每一個環(huán)節(jié)都遵循正當程序原則。因此，高校管理程序性制度的建設，對理順高校管理體制，構建和諧校園意義重大。

一、正當程序原則之于依法治校背景下高校管理的重大意義

正當程序原則來自于英國法中古老的“自然公正原則”，它包括兩個方面的含義：其一，任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官；其二，任何人在受到懲罰或其他不利處分時，應當為其提供公正的聽證或其他聽取其意見的機會。[2]前者主要強調對管理者行使管理權的行為進行約束，后者則強調對被管理者的權利給予合理的保護，兩者結合共同起到限制公權力行使的功能，實現(xiàn)公平、正義的目的。正當程序原則在行政過程中，是監(jiān)督和約束政府權力行使的過程和范圍，保護公民合法權益不受侵犯，實現(xiàn)公平、正義的重要方式和手段。

《高等教育法》第11條規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！备叩葘W校管理涉及方方面面，是一個多層次、全方位的命題，既有關系高校中長期發(fā)展規(guī)劃的重要文件的制訂，也有涉及部門日常事務如行政、干部人事、教務、學生、財務、科研、圖書后勤各個方面具體工作制度的制訂、落實。高等學校在這些領域的管理過程中，由于法律法規(guī)的授權而行使制定自治規(guī)范(主要是學校章程)、招生錄取與學籍管理、評定學生成績、授予畢業(yè)證書(學位證書)、行政獎勵處分、評聘職稱等多項權力，這些權力的行使對學生、教職工權益有重大影響。從高校權力行使的過程來看，具有單方意志和強制性等行政權力的主要特征。因此從高校與管理相對人之間的關系來看，校方行使了一定的行政管理職能，處于行政主體的地位，與相對人形成了行政法律關系。一旦高校管理者不適當?shù)匦惺孤殭鄤t易與相對人產生各種法律糾紛。而且在這類法律糾紛中，高校因控制著管理機器和主動權而使得其在與相對人的關系中處于絕對優(yōu)勢，相對人往往很難對抗高校權力的濫用。因而構建正當程序原則指導下的高校行政管理程序性制度體系，約束高校權力的行使、防止出現(xiàn)行政權力濫用和管理者的恣意妄為、實現(xiàn)高校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，乃是實現(xiàn)依法治校的基本前提。也是協(xié)調以人為本的理念和依法治校之間的關系，協(xié)調高校與師生之間的關系，實現(xiàn)和諧校園建設的重要方面。

二、我國高校管理過程存在諸多程序瑕疵，需要推進正當程序制度建設以保證依法治校目標的實現(xiàn)

正當、充分的程序規(guī)范對于保障自然人、法人和其他組織的合法權益有著重大意義。行政法對一些可能嚴重影響相對人合法權益的公權力的行使，往往加以嚴格的范圍界定和程序要求，這一方面是為了約束行政機關、特別是權力行使者個人的行為，促使其在做出行政行為的時候謹慎地考慮法律對其行為合法性、合理性的要求以及相對人的承受能力；另一方面也為相對人在遭遇行政行為的不法侵害時尋求法律救濟提供了制度保障。然而，在當前高校管理過程中,程序問題,無論是在理論上還是在實踐上都沒有引起管理者的足夠重視,高校的行政權力長期以來疏于程序制約。導致高校與學生、教職工之間因受教育權、職稱評聘、勞資分配等問題對簿公堂的案件頻頻發(fā)生。具體地分析這些案件，我們發(fā)現(xiàn)當前高校在程序性管理制度建設方面主要存在以下幾個問題：

1.部分高校管理程序性制度的缺乏和失當。如學生違紀處理，一般是先由學生本人以書面方式寫出檢查，陳述違紀的事實與過程，校方進行調查后直接做出處分決定。既沒有對學生的違紀事實及原因進行核查的程序也沒有允許學生就事實及其行為性質進行申辯、聽證的程序，甚至沒有處分決定的送達程序。究其原因，一是因為長期以來涉及高校運行管理的法律法規(guī)中程序性規(guī)范偏少，缺乏可操作的指導，因此高校管理者往往習慣于遵循歷史經(jīng)驗處理此類問題。二是現(xiàn)有的一些程序性制度不符合正當程序的要求。多數(shù)高校對處分、學位學歷授予、職稱評聘等涉及師生重大利益的事項也規(guī)定了一些辦理程序，進行層層審批。但這類審批實質上只是一種行政手續(xù)或者說流程，并沒有關于師生在行政過程中的程序性權利的規(guī)定，因此在很大程度上不符合正當程序原則的要求，甚至違反了國家相關法律、法規(guī)、部門規(guī)章的基本精神。導致真正意義上的正當程序即限制和制約高校的行政行為，維護當事人的知情權、辯護權和救濟權的程序性規(guī)范缺乏，使得通過正當程序控制行政過程，規(guī)范權力運行的目標落空。三是許多高校、特別是高校領導在意識上存在著輕視程序性制度建設的觀念。往往只看到程序性制度對權力運行的“規(guī)制或限制”功能，而沒有看到正當程序能促進權力運行的規(guī)范化和正當化，減少事后糾紛、有利于行政決定的執(zhí)行、提高行政效能、促進校園和諧的積極作用。

2.申訴制度形同虛設。申訴是指公民因受到國家機關的違法或不當處理，而通過向國家機關陳訴事實說明理由，請求重新處理的行為。[3]盡管我國《教育法》《高等教育法》《高校學生規(guī)定》都規(guī)定了師生對高校作出的紀律處分、學位學歷授予、職稱評聘等行政決定不服的，依法享有申訴的權利。但這種權利在在實踐中并沒有得到充分的保障與落實，有時甚至面臨著舉步維艱的尷尬局面。一方面是某些高校、特別是高校領導從觀念上沒有接受正當程序原則制約的意識，認為以“被申訴方”的角色出現(xiàn)有損其形象和權威。為了維護其形象和權威，往往千方百計維持原來的行政決定，使師生“有權向學?；蚪逃姓块T提出申訴”這一保障制度基本流于形式。另一方面，法律法規(guī)僅籠統(tǒng)地規(guī)定了當事人有申訴權，而對具體的申訴程序沒有規(guī)定，也沒有當事人的參與或者聽證的程序，往往是依據(jù)內部調查結論做出決定；同時高校與教育行政管理部門現(xiàn)實存在的人事、資金等方面的相關性，也使得教育行政部門在處理申訴事項上的公正性、公平性在一定程度上受到質疑。

3.權利人尋求法律救濟的最后保障：訴訟制度無法可循。我國《教育法》第42條規(guī)定了受教育者即學生對“......學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟......”的權利；但當學生就“人身權、財產權”以外的糾紛向法院起訴時，法院多以教育糾紛不屬于《行政訴訟法》第11條列舉的受案范圍為由駁回當事人的起訴或不受理該訴訟，使得學生的最后救濟希望也落空。同時《教育法》《高等教育法》對教職工不服高校的行政決定的訴訟權利，并沒有做出規(guī)定。而法院也往往以《行政訴訟法》第12條規(guī)定，“人民法院不受理......行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定......”為由，駁回教職工對高校提出的訴訟，因此了客觀上使得學生、教職工起訴高校的難度很大，維護權益的道路顯得異常艱難。

三、依法治校對于高校管理正當程序制度的設計要求

正當程序是高校管理中依法行政原則的具體體現(xiàn)。在制度設計、制度執(zhí)行過程中，是否堅持正當程序原則，是高校辦學自主權能否得到正確落實，自主管理權能否得到公正、恰當?shù)匦惺沟闹匾獦酥尽]有正當程序，高校管理就難以實現(xiàn)公開、公平和公正的目標，師生在高校行政過程中的權利也就難以得到保障和維護。正當程序的核心在于通知、聽證和說明理由。[4]因此行政公開和行政聽證是高校行政行為過程中必須遵循的兩項制度，其功能不僅在于維護行政行為中相對人的知情權，更有助于使相對獲得申訴和救濟的機會。

第一，行政公開原則。行政公開是指行政機關在行使行政職權時，除涉及國家機密、個人隱私以外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項。[5]具體在高校管理中，要求高校在作出影響師生合法權益的行政決定時，必須通過確定的方式向社會和本人公開，從而使相對人有獲得充分救濟的機會，同時社會公眾也可以通過這個窗口對高校行政行為的合法性進行監(jiān)督。因此高校在行政過程中，應當依據(jù)公開原則，將行政決定的送達和告知確立為基本制度，充分尊重師生在行政過程中的知情權；同時高校在做出可能影響師生相關權益、特別是不利于師生的決定時，應當在決定被執(zhí)行前向相對人說明理由，一方面“先取證后裁決”，避免高校通過事后取證來證明其行為的正當性、合法性等不符合正當程序規(guī)定的行為，另一方面通過有效溝通實現(xiàn)的信息對等，有利于行政決定的執(zhí)行和師生合法權益的維護。

第二，行政聽證原則。根據(jù)我國《行政處罰法》第42條規(guī)定，聽證是指在行政機關作出行政處罰決定前,由行政機關指派專人聽取案件調查人員和當事人就案件事實及其證據(jù)進行陳述、質證和辯論的法定程序。[6]聽證制度是行政公開原則的具體表現(xiàn)，充分體現(xiàn)了行政程序的公開、公平、公正。聽證制度在高校的實施，使得師生有權站在利害關系人的立場上，向高校的管理者、決策者反映自己的意見，由此影響高校的行政過程和決策走向，使行政相對人的權利與管理者的權力互相制衡，平衡各方利益。特別是在教育處分行政行為中，將申請聽證作為行政相對人的基本權利，將依申請進行聽證作為行政決定的生效要件，不僅對于保證行政相對人的知情權有重大意義；而且一方面使得相對人有機會為自己的行為及其性質進行辯護，另一方面使高校有機會全面了解事實真相和不同觀點；更重要的是，公開的聽證程序讓行政決定過程置于全體師生的監(jiān)督之下，使得決定的透明性、合法性大大增強。正如華東政法大學副校長郝鐵川博士所說:“傳統(tǒng)的行政處罰方式剝奪了被處分一方陳述的權利，相當于不通知被告到庭的缺席審判，不符合現(xiàn)代法治理念，這也是高校訴訟案件頻繁發(fā)生的原因之一”。為此，該校專門成立依法治校領導小組來審查現(xiàn)有的規(guī)章制度、審核有關部門起草的新制度、審查有爭議的處分決定，并決定今后涉及對教職工、學生的重大處分和學校其他重大決策都要舉行聽證會，在公開平等、程序公正的基礎上管理學校事務，完善了高校傳統(tǒng)的行政處分程序。

四、依法治校背景下對高校管理程序制度內容設計的幾點設想

高校是經(jīng)法律法規(guī)授權代表國家行使在教育管理、學位授予等方面的公權力的事業(yè)單位法人。因此在權力行使過程中必須嚴格遵循充分、正當?shù)某绦蛞?guī)則，以符合法治精神和育人理念的程序來規(guī)范、約束其管理權的行使。英國有一句古老的法諺說:“把程序制度化,就是法律?！盵7]在高校管理程序的設計過程中，應建立既滿足高校人才培養(yǎng)目標需要又適應高校改革與發(fā)展要求的、科學、嚴謹、明確、合理、操作性強的程序機制，及時清理不符合國家法律、法規(guī)、規(guī)章要求的規(guī)范性文件，避免制度運行的無序性和隨意性，杜絕權力濫用對師生合法權益的侵害，保障師生的知情權、抗辯權和申訴權，以程序正義促進實體正義的真正實現(xiàn)。

一般認為，正當程序包含實體性正當程序和程序性正當程序兩方面的內容：一方面，正當程序是一個實體法的規(guī)則，稱為實質的正當程序。這種意義的正當程序要求立法機關所制定的法律，必須符合公平與正義。另一方面，正當程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當程序。這種意義的正當程序要求一切機關在行使剝奪私人的生命、自由或財產的權力時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。[8]同時，正當程序在內容上是一個富有彈性的概念，“如果不顧時間、地點和具體情況而將正當程序解釋為一個僵硬的磚塊的話，這將令政府無法工作下去，因此，正當程序的內容必須隨情況而不同”。[9]可見，在實際的權力運行過程中，正當程序并沒有一個統(tǒng)一、固定的格式。同時，在高校的管理過程中，考慮正當程序還應兼顧工作效率及高校、教職工、學生等多方利益主體之間的平衡，所以對不同的行政管理行為適用相同程序是不現(xiàn)實的。[10]由此，就產生了以“最低限度的正當程序”來實現(xiàn)最低限度的公平正義的要求?！白畹拖薅鹊恼敵绦颉币笤诟咝９芾磉^程中應體現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，依法告知行政程序的啟動及其依據(jù)。告知包含兩個層次的內容，一是公開與高校管理相關的規(guī)章制度，確保所有的師生都有機會了解這些規(guī)章制度的內容、應如何遵守規(guī)章制度以及違反規(guī)章制度可能導致的后果，特別是可能影響師生利益的否定性后果；二是指高校在做出對特定行政相對人不利的決定之前，以書面通知的形式告知高校對其指控的內容，認定的相關證據(jù)，對該指控可能適用的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及相對人在行政程序中所享有的申辯、申請聽證等程序性權利。告知是行政相對人參與行政過程的開始，告知通知應該在行政程序開始前的一定時間送達，使得行政對象有必要的時間參與準備。在以往發(fā)生糾紛的案例中，很多就是因高校在作出決定之后才予以告知，沒有給予對象參與的機會而引發(fā)。

其次，做出具體行政行為的過程透明、公正。把權力行使過程置于公眾、媒體、社會的監(jiān)督之下，是實現(xiàn)程序正義乃至實體正義的前提，而暗箱操作是滋生腐敗和不公的溫床。在高校行政過程中，正當?shù)某绦蛟O計應當包含如下內容：一是在做出行政決定、特別是對行政相對人不利的決定時，應當說明該決定所依據(jù)的事實、適用的法律法規(guī)或規(guī)章制度以及該事實與法律法規(guī)或規(guī)章制度之間的因果關系以及影響該決定的各種因素；二是保證行政相對人在行政過程中的參與權，包括在高校做出決定之前，行政相對人有權對特定的參與行政人提出回避請求，聽取行政相對人的陳述、申辯，與相關證人進行質證，使得高校在做出決定之前再度審視其行政行為所依據(jù)的事實是否真實、理由是否充分、結論是否恰當；三是在做出重大行政決定(如改變或影響行政相對人的基本權利、改變身份關系以及影響其重大利益的)之前，進行必要的聽證程序，對聽證程序的發(fā)起、組織和做出聽證結論的過程，要有明確的規(guī)范；四是做出行政決定的主體應當適格，具體包括決定應當以高校名義作出、行政參與決定的人員嚴格遵守了回避制度的要求，作出決定的人和事先調查的人員應當分離，特別是證人不能參與決定過程；五是做出決定依據(jù)適當，做出決定必須嚴格依賴于調查所認定的事實和高校依上述程序公開的規(guī)章制度，傳聞證據(jù)在沒有其他證據(jù)相互印證的情況下，不能單獨作為認定事實的依據(jù);六是決定本身的內容合理，決定應該含有最初認定的事實、行政相對人自身的陳述和理由、經(jīng)過程序后最終認定的事實、裁定理由和結論，決定本身應該符合比例原則。

再次，設計合理的送達、權利救濟和備案程序。一是行政決定必須向本人送達才具有法律效力，行政相對人是未成年人的，應當向其監(jiān)護人送達，在行政決定影響相對人的重大權益時，即便相對人是成年人的，也要把決定相關內容通知其近親屬；二是在行政決定送達相對人時，應明確告知不服決定內容可以向校內申訴委員會提出申訴，向校內紀檢、監(jiān)察部門提出申訴，向教育行政主管部門提出行政復議，向法院提起行政訴訟等救濟途徑和時效要求，高校也應當設置相應專門、獨立的申訴機構；三是對已經(jīng)生效的重大行政決定，如開除學籍、開除公職等應報教育主管部門備案。

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