我國(guó)地票交易法律制度探析

閆 海，孟 娜

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136）

我國(guó)地票交易法律制度探析

閆 海，孟 娜

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136）

地票交易有利于農(nóng)地有效利用與城鎮(zhèn)化建設(shè)需求的互補(bǔ)，是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)?chuàng)新。地票交易是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在土地交易所內(nèi)以出讓方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，包括土地復(fù)墾、下達(dá)指標(biāo)、交易地票、使用地票等環(huán)節(jié)，其法律性質(zhì)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中對(duì)地票交易的規(guī)定較少，并且存在制度障礙。構(gòu)建我國(guó)地票交易法律制度的重點(diǎn)是地票交易的定價(jià)機(jī)制及交易規(guī)則，并且明確交易過程中的利益歸屬，健全與之配套的土地復(fù)墾制度。

地票交易；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地復(fù)墾；定價(jià)機(jī)制；交易規(guī)則

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，城市建設(shè)用地需求猛增，但是在一些農(nóng)村地區(qū)大量土地卻被閑置或浪費(fèi)。優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置是我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，也是以市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)土地資源節(jié)約利用的前提條件。盡管我國(guó)法律、法規(guī)、政策對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地予以嚴(yán)格控制，但是實(shí)踐中廣泛存在一些以農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)為交易對(duì)象的地下交易。因此，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)村建設(shè)用地入市的權(quán)利，為其公開、合法、有序地入市創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境[1]。2008年12月重慶市人民政府頒布《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《重慶市暫行辦法》），同月重慶農(nóng)村土地交易所正式掛牌成立，交易品種包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易：前者是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易；后者是指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，即地票交易。地票交易可以在農(nóng)地有效利用和城市建設(shè)的互補(bǔ)中發(fā)揮重要作用，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家、供地者及需地者三方的利益均衡：其一，地票交易可以緩解城市建設(shè)用地的緊缺壓力，有效滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)建設(shè)用地的大量需求；其二，地票交易有利于國(guó)家對(duì)相應(yīng)地區(qū)的耕地總量與城市建設(shè)用地規(guī)模的整體控制，可以提高農(nóng)村土地的利用效率，充分發(fā)揮農(nóng)用地和建設(shè)用地的功能，促進(jìn)耕地成片的空間布局；其三，農(nóng)民是地票交易的主體之一，通過參與交易而獲取相應(yīng)利益。因此，地票交易是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重大創(chuàng)新。我們將結(jié)合《重慶市暫行辦法》及重慶地票交易實(shí)踐，反思與重構(gòu)我國(guó)地票交易法律制度。

一 地票交易及其法律關(guān)系

所謂地票是指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，依據(jù)《重慶市暫行辦法》第18條，建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。地票交易是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在土地交易所內(nèi)以出讓方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。地票交易過程大致包括四個(gè)環(huán)節(jié)：第一，土地復(fù)墾。作為農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及作為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人的農(nóng)民等主體向集體經(jīng)濟(jì)組織提出復(fù)墾申請(qǐng)，由村民委員會(huì)審查后向鎮(zhèn)政府提出農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目申請(qǐng)，再經(jīng)申報(bào)、核實(shí)、登記、批準(zhǔn)及備案等手續(xù)，由國(guó)土管理部門確定土地整理機(jī)構(gòu)，即復(fù)墾項(xiàng)目的承擔(dān)單位。第二，下達(dá)指標(biāo)。土地管理部門對(duì)復(fù)墾合格的農(nóng)村建設(shè)用地變?yōu)楦氐那闆r予以審核，并下發(fā)置換指標(biāo)，即地票。第三，交易地票。此環(huán)節(jié)在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行，交易所需要提前對(duì)地票申請(qǐng)方的資格條件進(jìn)行嚴(yán)格審查，并將待交易的地票納入信息庫，及時(shí)向公眾公布。地票的購買者通常是開發(fā)商，地票持有人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選擇土地，通過“招、拍、掛”的方式進(jìn)行公平競(jìng)價(jià)，由政府將地票落地，最后價(jià)高者獲得城市建設(shè)用地使用權(quán)。第四，使用地票。在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置。征為國(guó)有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。

對(duì)于地票交易的法律性質(zhì)，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為，地票交易就是指標(biāo)的交易，而“指標(biāo)”，嚴(yán)格來說，就是一種授權(quán)性政策規(guī)定，即如果擁有某種指標(biāo)，則有資格或有權(quán)利為某種行為。簡(jiǎn)單的說，指標(biāo)是一種資格，一種權(quán)利[2]。有的學(xué)者認(rèn)為，地票交易的本質(zhì)是一種特許權(quán)交易，即對(duì)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地使用特許權(quán)的交易，產(chǎn)生自政府的計(jì)劃管理，內(nèi)容是向政府主張使用新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的資格，取得乃是基于對(duì)政府開墾義務(wù)的履行[3]。我們認(rèn)為，地票交易實(shí)質(zhì)上是基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一種指標(biāo)交易。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的子權(quán)利，后者初見于英國(guó)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)制法》。土地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利體系的重要組成部分，其與土地所有權(quán)相分離，成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)，充分挖掘農(nóng)用地的利用價(jià)值，改變土地現(xiàn)狀用途和利用強(qiáng)度而帶來土地增值利益。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而演化的產(chǎn)物，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增大，農(nóng)地發(fā)展權(quán)漸漸被重視。地票交易不是對(duì)土地本身的交易，而是一種指標(biāo)的交易，透過地票交易挖掘出了農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)能，即除耕種作用之外的建設(shè)用地的作用。因此，地票交易的法律性質(zhì)是基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一種交易。作為一種新型交易方式，地票交易的法律關(guān)系中主體、客體及內(nèi)容都具有一定的特殊性。首先，在地票交易的法律關(guān)系中主體主要包括：供票主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民；需票主體，即地票的購買者，通常是開發(fā)商；政府和農(nóng)村土地交易所。政府是規(guī)則的制定者、各項(xiàng)指標(biāo)的驗(yàn)收者及地票總量范圍的調(diào)控者，某種程度上，政府和農(nóng)民間是一種委托代理關(guān)系。作為供票主體的農(nóng)民和需票主體的開發(fā)商之間沒有直接買賣關(guān)系，在指標(biāo)置換過程中，政府作為招標(biāo)人和投標(biāo)人的開發(fā)商之間進(jìn)行交易。其次，地票交易法律關(guān)系中的客體是地票，即建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)。圍繞此指標(biāo)，由法律關(guān)系主體展開博弈，指標(biāo)獲取者最終擁有城市建設(shè)用地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)地票的真正價(jià)值。再次，地票交易法律關(guān)系的內(nèi)容，即法律關(guān)系主體在交易過程中所享有的權(quán)利以及需要承擔(dān)的義務(wù)。供票主體需要將自己的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為耕地，從而享有獲取溢價(jià)收益的權(quán)利。地票持有人則在付出相應(yīng)地票價(jià)格的前提下，有獲取城市建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。政府在整個(gè)過程中有義務(wù)把握好整體調(diào)控，規(guī)范交易過程，使交易有序進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民的利益，確保地票交易發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。

二 地票交易的法律依據(jù)及問題

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，以及“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，“在確保嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用年度計(jì)劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收進(jìn)行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)地方分成部分的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡，并對(duì)土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！边@個(gè)決定是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策先導(dǎo)，為貫徹落實(shí)決定，2005年國(guó)土資源部制定《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)），提出開展農(nóng)村建設(shè)用地整理土地產(chǎn)權(quán)研究，探索農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，研究提出促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策措施。2006年國(guó)土資源部批復(fù)下發(fā)了《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》（國(guó)土資函[2006]269號(hào)），同意天津市、江蘇省、山東省、湖北省、四川省等進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，2008年國(guó)土資源部又印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)），但是試點(diǎn)中的“掛鉤”項(xiàng)目是拆舊區(qū)建新區(qū)的概念，先“借”指標(biāo)再補(bǔ)，“先占后補(bǔ)”。2007年國(guó)家批準(zhǔn)重慶市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重要內(nèi)容之一，2008年國(guó)土資源部和重慶市政府簽訂了《推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，將重慶市納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。同年，12月重慶市人民政府通過了《重慶市暫行辦法》，規(guī)定設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所、指標(biāo)產(chǎn)生依據(jù)和指標(biāo)購買用途、農(nóng)村土地復(fù)墾堅(jiān)持的原則和申請(qǐng)復(fù)墾的條件及復(fù)墾的主體，以及指標(biāo)交易規(guī)則、交易價(jià)格和交易調(diào)控管理等內(nèi)容。2009年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定“統(tǒng)籌市區(qū)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展”以及“穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)。”為加強(qiáng)地票價(jià)款的使用與監(jiān)管，完善地票運(yùn)行機(jī)制，保障地票價(jià)款全部用于“三農(nóng)”，2010年重慶市國(guó)土房管局下發(fā)《關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見（試行）》（渝國(guó)土房管[2010]384號(hào)）。上述法規(guī)政策指明了土地管理的大方向，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地提供了法律依據(jù)，奠定了地票交易的制度依托，為地票交易的安全運(yùn)行提供了相應(yīng)的保障。

但是，由于地票交易作為法律規(guī)制的新型對(duì)象，可資借鑒的國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)較少，立法技術(shù)相對(duì)有限，問題復(fù)雜且涉及范圍廣等，地票交易仍受限于制度障礙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，立法層次較低，缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定。法律法規(guī)保障不足，既不利于地票交易的穩(wěn)妥運(yùn)行，也阻礙地票交易向全國(guó)其他地區(qū)的擴(kuò)展。一些地方政府的類似試點(diǎn)被叫停，充分說明該制度在法律上仍然存在不確定性[4]。第二，現(xiàn)有規(guī)范對(duì)于地票交易的具體細(xì)節(jié)缺乏規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中相當(dāng)多問題的處理無法律依據(jù)可尋，以致交易不流暢。例如《重慶市暫行辦法》僅在第25條規(guī)定地票交易價(jià)格，“市人民政府在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格?！钡谌仄苯灰走^程中的利益歸屬不夠科學(xué)。農(nóng)民雖然是地票交易主體之一，但是沒有完全參與其中，利益分配對(duì)農(nóng)民權(quán)益考慮相對(duì)不足。第四，法律上農(nóng)地復(fù)墾制度和耕地保護(hù)制度較為匱乏，難以調(diào)動(dòng)供票主體的積極性及保證復(fù)墾后的土地質(zhì)量，影響地票交易目的的實(shí)現(xiàn)。

三 我國(guó)地票交易法律制度的構(gòu)建

地票交易的定價(jià)機(jī)制、交易規(guī)則、收益分配及土地復(fù)墾是我國(guó)地票交易法律制度構(gòu)建的重點(diǎn)。

首先，地票交易定價(jià)機(jī)制的設(shè)計(jì)。在不活躍的指標(biāo)交易市場(chǎng)條件下，難以形成指標(biāo)的合理價(jià)格[5]?！吨貞c暫行辦法》只是規(guī)定了指標(biāo)交易指導(dǎo)，并沒有交易定價(jià)的具體規(guī)定，但一項(xiàng)交易的進(jìn)行如果沒有明確價(jià)格作為前提，勢(shì)必造成交易秩序的紊亂。地票價(jià)格的確定需要以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，全面權(quán)衡參與各方利益：地票價(jià)格若過高，可能會(huì)造成房?jī)r(jià)上漲或落地困難的局面；若過低，則會(huì)影響到農(nóng)民的利益，進(jìn)而造成地票的供應(yīng)短缺。對(duì)地票的定價(jià)必須考慮地票形成及交易過程中產(chǎn)生的成本：在復(fù)墾環(huán)節(jié)，涉及的是復(fù)墾成本以及拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用和相關(guān)建設(shè)費(fèi)用，復(fù)墾成本是地票價(jià)值中的首要構(gòu)成；在地票形成環(huán)節(jié)，涉及申請(qǐng)、報(bào)批、驗(yàn)收等程序，而由此也產(chǎn)生了相關(guān)的費(fèi)用；在地票交易過程中，交易秩序的維護(hù)、信息的發(fā)布等也會(huì)產(chǎn)生一些費(fèi)用，這些費(fèi)用最終在地票交易的定價(jià)中都要有所體現(xiàn)。上述僅是地票的成本價(jià)格，除此以外，在地票的價(jià)格構(gòu)成中還包括地票競(jìng)購者對(duì)地票選擇權(quán)的價(jià)格，所以對(duì)地票的定價(jià)要從地票產(chǎn)生成本和地票選擇權(quán)價(jià)格這兩個(gè)方面出發(fā)，按照市場(chǎng)定價(jià)和政府管制相結(jié)合的原則，以政府制定的基準(zhǔn)交易價(jià)格為基礎(chǔ)，構(gòu)建地票價(jià)格體系。

其次，地票交易規(guī)則的完善?！吨貞c市暫行辦法》第24條明確規(guī)定了指標(biāo)交易規(guī)則，包括將交易場(chǎng)所、申請(qǐng)方資格、競(jìng)購主體指標(biāo)納入信息庫等內(nèi)容。除了這些內(nèi)容以外，我們認(rèn)為立法還應(yīng)當(dāng)建立信息披露制度，確保農(nóng)民的信息獲取途徑以及加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)等。第一，借鑒上市公司信息披露制度，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)建立針對(duì)地票交易的信息披露制度。地票交易是較為活躍的運(yùn)行機(jī)制，信息不暢通會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱。如果在涉及多方利益、客體關(guān)乎民生及會(huì)產(chǎn)生巨大標(biāo)的數(shù)額的交易中沒有充分信息作為保障，就不會(huì)達(dá)到交易公平原則。具體建議如下：在主體上，由土地交易所以及政府有關(guān)部門對(duì)有關(guān)土地交易的政策方針、交易主體及相關(guān)信息等事先公布；在內(nèi)容上，對(duì)包括法律規(guī)范、政策指導(dǎo)、地票交易價(jià)格、地票持有人及其具體信息、每一筆交易的成交信息在內(nèi)的信息予以及時(shí)公布；在時(shí)間上，對(duì)地票交易相關(guān)信息的披露是個(gè)持續(xù)的過程，應(yīng)將定期披露與不定期披露相結(jié)合。第二，確保農(nóng)民的信息獲取途徑，保證農(nóng)民有權(quán)獲取與其相關(guān)的信息，建議由農(nóng)村集體組織配合政府部門及時(shí)將有關(guān)的復(fù)墾信息、政策規(guī)章、地票交易過程等傳達(dá)給農(nóng)民，或通過媒介方式宣傳，亦或組織農(nóng)民學(xué)習(xí)相關(guān)的知識(shí)來增加農(nóng)民的信息量，讓農(nóng)民更積極地參與其中。第三，建立地票交易市場(chǎng)監(jiān)管體系，包括對(duì)交易的整體運(yùn)行、地票公正性、交易規(guī)則遵守情況的監(jiān)察等等。通過農(nóng)村土地交易所的自我約束及賦予其一定監(jiān)察事項(xiàng)的權(quán)利、公眾的監(jiān)督以及對(duì)違規(guī)違法現(xiàn)象的處罰等手段，來建立對(duì)地票交易全方位的監(jiān)督和管理。

再次，地票交易中收益分配的明確。地票交易，能同時(shí)體現(xiàn)出國(guó)家、集體和個(gè)人的利益交織，因此，如何讓利益相關(guān)方通過合適的渠道和方式進(jìn)行表達(dá)，并形成某種制度性的妥協(xié)，是制度公信力的基礎(chǔ)[6]。地票交易除解決農(nóng)村建設(shè)用地的閑置、浪費(fèi)與城市建設(shè)用地緊缺的矛盾問題，也要實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村的目的，因此應(yīng)關(guān)注農(nóng)民的利益，否則無法體現(xiàn)公平交易原則，也會(huì)削弱農(nóng)民的積極性，以致不能實(shí)現(xiàn)交易的循環(huán)發(fā)展。地票的產(chǎn)生依賴于土地的復(fù)墾，地票的轉(zhuǎn)讓成交價(jià)減去復(fù)墾的成本，才是地票給農(nóng)村集體帶來的凈收益。但是經(jīng)過土地復(fù)墾后產(chǎn)生的指標(biāo)在法律上并未明確規(guī)定屬于農(nóng)民，而且在土地交易所內(nèi)進(jìn)行交易的主體也不是農(nóng)民本身，以致地票交易完成所產(chǎn)生的利潤(rùn)并沒有分配給農(nóng)民，換言之，地票最后獲得的價(jià)值和農(nóng)民擁有的土地價(jià)值不成比例。《重慶市暫行辦法》第31條規(guī)定，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定。”我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以法律方式明確的收益分配標(biāo)準(zhǔn)，以取代不必要的協(xié)商確定。

最后，與地票交易相關(guān)的土地復(fù)墾制度的改革。地票交易中的指標(biāo)產(chǎn)生于土地復(fù)墾，沒有良好的土地復(fù)墾制度做支撐，地票交易無從談起。2004年修正《土地管理法》第42條土地復(fù)墾針對(duì)的是因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，2011年《土地復(fù)墾條例》針對(duì)的是“對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地”，因此嚴(yán)格意義上以地票交易為目的的土地復(fù)墾缺乏上位法的依據(jù)，需要進(jìn)一步明確?！锻恋貜?fù)墾條例》延續(xù)國(guó)土資源主管部門為土地復(fù)墾的驗(yàn)收主體，同時(shí)第28條增設(shè)國(guó)土資源部門應(yīng)將初步驗(yàn)收結(jié)果公告，聽取相關(guān)權(quán)利人的意見。相關(guān)權(quán)利人對(duì)土地復(fù)墾完成情況提出異議的，國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步核查，并將核查情況向相關(guān)權(quán)利人反饋；情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見。我們認(rèn)為，復(fù)墾后土地仍是由農(nóng)民繼續(xù)使用，而相關(guān)政府門及參與實(shí)施復(fù)墾的單位并非最后的利用者，這些主體在此環(huán)節(jié)中只會(huì)從自身的利益出發(fā)，未必會(huì)充分考慮復(fù)墾后使用土地的農(nóng)民利益，因此應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民為復(fù)墾土地的相關(guān)權(quán)利人，并賦予其話語權(quán)，鼓勵(lì)其充分地參與其中，以有效保障農(nóng)民的權(quán)益。調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，也有利于地票交易順利進(jìn)行。此外，由于土地復(fù)墾成本較高，單憑農(nóng)民本身無法承擔(dān)，我們建議有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)比照《土地復(fù)墾條例》第34條對(duì)歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的土地復(fù)墾為耕地由縣級(jí)以上地方人民政府給予補(bǔ)貼，對(duì)于用于地票交易的土地復(fù)墾予以補(bǔ)貼，以推動(dòng)土地復(fù)墾的實(shí)施。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)改革從單純的城市走向城鄉(xiāng)結(jié)合的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，迫切需要制度上的配合?；谵r(nóng)地發(fā)展權(quán)的地票交易順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，能夠較好實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合和共同發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)加快地票交易的法制化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)各方利益平衡的可持續(xù)發(fā)展。

[1]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組.還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2010（2）:54-92.

[2]郭振杰,曹世海.“地票”的法律性質(zhì)和制度演繹[J].政法論叢,2009（2）:46-50.

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[5]吳義茂.建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的困境與規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)——以重慶“地票”交易為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（9）:24-28.

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D922.3

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1674-9014（2012）04-0059-04

2012-03-28

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律問題研究”（11BFX066）。

閆 海，男，遼寧本溪人，遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

劉英玲）