我國節(jié)水灌溉運(yùn)行管理模式及節(jié)水灌溉投入機(jī)制研究

馬金萍

【摘 要】由于我國水資源量相對偏少，加之時空分布及水土資源組合不均衡，以致缺水矛盾突出，并始終是制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要因素。這種水資源緊缺和水土資源的極不匹配，導(dǎo)致了我國水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生。從東南到西北幾乎所有耕地的絕大多數(shù)作物都需要不同程度的灌溉。目前灌溉面積僅占全國耕地面積的42%，干旱缺水限制了灌溉，也限制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。且隨著國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和人口急劇增長，干旱缺水狀況呈不斷加劇趨勢。

【關(guān)鍵詞】節(jié)水灌溉；運(yùn)行管理；投入機(jī)制；機(jī)制創(chuàng)新；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；綜合效益；和諧社會

0 引言

隨著全球性的淡水資源短缺、生態(tài)環(huán)境問題的日趨突出，世界各國均采取不同的節(jié)水灌溉工程、管理手段、政策法規(guī)等，推動農(nóng)業(yè)用水的高效利用，緩解水的供求壓力，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1 運(yùn)行管理模式探討

1.1 灌溉用水管理模式

對水資源在節(jié)水灌溉中的供需平衡，要從過去的以需定供轉(zhuǎn)變?yōu)樵诩訌?qiáng)需水管理、提高用水效率的基礎(chǔ)上，保證供水?！肮┧芾怼本褪峭ㄟ^增加供水來滿足需水的增長。我國過去的水利工作基本屬于供水管理，主要研究如何修建水利工程來滿足不斷增長的用水要求，而不問這種要求是否合理，這種管理必然導(dǎo)致水資源的浪費(fèi)和低效?！靶杷芾怼笔且罁?jù)已有的供水條件，通過對水資源的優(yōu)化配置和合理利用，來解決水資源的供需矛盾。它把水資源作為一種有限的珍貴資源，通過各種手段，不斷消除水資源利用中的不合理現(xiàn)象，提高宏觀和微觀的用水效率，以保障社會經(jīng)濟(jì)的增長。很明顯，水利工作的發(fā)展過程必需從“供水管理”為主逐步過渡到“需水管理”為主。

按灌溉水的管理方式，農(nóng)業(yè)用水體系可以劃分為供水型體系和需水型體系。在供水型體系里，供水方在體系內(nèi)調(diào)節(jié)配水量，而預(yù)先在水源工程決定一個固定的供水量。供水量和用水量之間的調(diào)節(jié)，聽取用水戶（務(wù)農(nóng)戶）的要求或供水方監(jiān)視需水量的情形下，仔細(xì)確定配水量。與此不同，需水型體系可自動適應(yīng)用水的需求。然而，由于農(nóng)業(yè)用水需在一定的時間、地域、水源的容量、設(shè)施容量以及調(diào)節(jié)容量的限制因素下實(shí)現(xiàn)，因此關(guān)鍵在于必須配備一定要求的設(shè)施結(jié)構(gòu)、采取相應(yīng)的灌溉水管理方式，以免貽誤農(nóng)時或造成水資源的浪費(fèi)。

農(nóng)業(yè)用水的管理方式，根據(jù)向末端水系供水時的決策程序，灌溉水管理方式可以劃分為下述三種方式：

（1）供水方主導(dǎo)型水管理方式是供水方根據(jù)水資源的富裕程度和農(nóng)作物種植的情況，參照以往的管理經(jīng)驗(yàn)估計(jì)供水量，以確定水供應(yīng)量的管理方式。該模式常會因供水與農(nóng)業(yè)用水不完全一致，造成水資源的浪費(fèi)。

（2）用水方部分主導(dǎo)型水管理方式系供水方根據(jù)用水方（務(wù)農(nóng)戶）申請的水量確定供水量的方式。供水時常會因申請水量的數(shù)據(jù)處理時間和控制系統(tǒng)的響應(yīng)速度等因素，影響及時灌溉。

（3）用水方主導(dǎo)型水管理方式則是用水方可在水資源的富裕程度和設(shè)施容量（包括調(diào)節(jié)容量）范圍內(nèi)確定水分配量的方式。其特征在于能及時灌溉。

在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，多采用方式（1）進(jìn)行灌溉，供水方對各末端用水地塊分配工程規(guī)劃時決定的配水量。當(dāng)實(shí)際需水量低于供水量情形下，從末端溢流口等處排泄管理用水；另一方面，處于經(jīng)常性缺水或枯水季節(jié)等水資源量不足時，供水方得嚴(yán)格管理末端各用戶分配的用水量和流量，限制灌溉水量，同時，需要配以輪灌（間歇配水）等管理手段。模式（2）的管理方式多見于大型灌溉體系。以上兩種管理模式適合于上游控制方式的明渠或開放型管道。管理方式（3）多用于井灌區(qū)或其它小型水利工程管理中，供水方只需進(jìn)行監(jiān)視的一種用戶自行（自律）型管理體系，因而可以節(jié)省水資源管理費(fèi)用。

1.2 節(jié)水灌溉管理體制

目前，主要有五種成功的管理模式，一是，公司型。工程由國家、集體、個人共同投資興建，以鄉(xiāng)水利站為依托，成立具有法人資格的灌溉公司，工程產(chǎn)權(quán)為國家所有，歸公司管理，按企業(yè)形式運(yùn)作，自主經(jīng)營，商品化供水。二是，公益型。由經(jīng)濟(jì)收入較高的富裕村，以集體投資形式興建節(jié)水工程，負(fù)責(zé)全村農(nóng)田灌溉。工程管理、設(shè)備維修和灌溉的費(fèi)用由村里負(fù)擔(dān)，農(nóng)戶僅繳納電費(fèi)。三是，股份型。一種形式是戶與戶合股，即由兩戶以上農(nóng)民共同集資購置節(jié)灌設(shè)備，主要以小型移動式噴灌為主，不僅澆自家地，也為周邊農(nóng)戶提供有償服務(wù)；另一種形式是國家與業(yè)主合股，如花卉苗木的節(jié)灌工程由國家和園場主合資興建，合股經(jīng)營，共擔(dān)風(fēng)險，共享盈利，按股分紅。四是，租賃制。一種，是國家在花園場內(nèi)興建節(jié)灌工程，行政主管部門與園場主簽訂租賃合同，規(guī)定工程交給園場主使用，園場主向主管部門定期繳納工程租賃費(fèi)；再一種，形式是國家將已建成的節(jié)灌工程交由鄉(xiāng)水利站經(jīng)營，租賃給農(nóng)戶使用。五是，業(yè)主型。一種形式，是以花卉業(yè)主自籌資金興建節(jié)灌工程，自建自管，水利部門進(jìn)行宏觀管理和技術(shù)指導(dǎo)；再一種形式，是節(jié)灌專業(yè)戶，即在政府少量資金的扶持下，農(nóng)戶自購小型移動式噴灌設(shè)備，為廣大周邊農(nóng)戶流動灌溉提供有償服務(wù)。

用戶參與管理決策的民主管理機(jī)制是節(jié)水環(huán)節(jié)不可缺少的重要因素之一。1990年代中期以來，我國結(jié)合大中型灌區(qū)更新改造和續(xù)建配套工作，在世界銀行和國際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點(diǎn)，重點(diǎn)放在支渠以下渠道，按渠系組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，創(chuàng)出了中國特色的用水戶參與灌溉管理模式。

（1）籌建農(nóng)民用水戶協(xié)會。首先對灌區(qū)農(nóng)民及鄉(xiāng)、村、組干部進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動，共同認(rèn)識和明白建立農(nóng)民用水戶協(xié)會的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區(qū)管理單位向當(dāng)?shù)卣鼍呱暾垐蟾?，取得政府同意?/p>

（2）編制灌區(qū)改革方案。一般采用“灌區(qū)管理單位+用水戶協(xié)會+用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區(qū)管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協(xié)會管理，減少行政干預(yù)。用水戶通過協(xié)會實(shí)現(xiàn)自主管理、良性運(yùn)行。建立起一種新型的供用水關(guān)系。

（3）成立用水戶協(xié)會。用水戶協(xié)會代表人數(shù)一般以用水組為單元，每個用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協(xié)會代表大會，代表大會要有3/4以上的代表出席，代表大會選舉產(chǎn)生協(xié)會主席和執(zhí)委會，并表決通過協(xié)會章程和工程管理、灌溉管理、水費(fèi)征收、財務(wù)管理等制度。協(xié)會要到民政部門登記注冊，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護(hù)。

2 節(jié)水灌溉投入機(jī)制研究

1980年代后期以來，我國節(jié)水灌溉投入機(jī)制，初步形成了政府投資、群眾籌資、社會融資、利用外資等多元化的投資格局。節(jié)水農(nóng)業(yè)工程具有較強(qiáng)的公益性，在多元化的投入渠道中，政府投入應(yīng)當(dāng)是主體，起導(dǎo)向作用。同時，要積極發(fā)揮市場機(jī)制的作用，積極鼓勵社會資本參與投資，采取多種投融資方式，拓寬籌資渠道。

節(jié)水灌溉的效益主要可分為社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。在我國，按發(fā)展節(jié)水灌溉的最大受益方主要可分為三種情況：一是，為改善生態(tài)環(huán)境所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)節(jié)水，如上游向下游讓水需要上游灌區(qū)節(jié)水；井灌區(qū)為減少地下水位下降需要井灌節(jié)水等，這類節(jié)水的主要受益者應(yīng)是國家；二是，兼有改善區(qū)域農(nóng)業(yè)用水條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的農(nóng)業(yè)節(jié)水，如節(jié)水為了擴(kuò)大或穩(wěn)定灌溉面積和改善原有的灌溉條件，這類節(jié)水的主要受益者是國家和農(nóng)民；三是，節(jié)水主要是改善和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，如對農(nóng)作物適時適量供水、提高品質(zhì)和早上市等，這類節(jié)水主要受益者是農(nóng)民和國家。可見在總體上，國家是農(nóng)業(yè)節(jié)水的最大受益者。

對于大多數(shù)地方，發(fā)展節(jié)水灌溉，必然要對作物用水進(jìn)行限制，如采用非充分灌溉制度，以降低單產(chǎn)換取區(qū)域總產(chǎn)提高為目的，對于單個農(nóng)戶來說不一定受益。即使在水資源充沛地區(qū)，單從改變灌溉技術(shù)來說，農(nóng)作物增產(chǎn)的輻度也不太大，除經(jīng)濟(jì)作物外，糧食作物一般也只在10%～20%。據(jù)調(diào)研，從水源到田間，新發(fā)展出1hm2節(jié)水灌溉面積平均約需投入45000元左右，改造1hm2節(jié)水灌溉面積也得投入7500～15000元；發(fā)展1hm2坡地改梯田約需投入30000元左右。

發(fā)展節(jié)水灌溉比傳統(tǒng)灌溉需要更多的投入，按照“誰受益、誰投資”的原則，全部由國家負(fù)擔(dān)發(fā)展節(jié)水灌溉的投資既不合理、也不可能，必須按照國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)的原則籌措資金。根據(jù)總理基金項(xiàng)目“華北地區(qū)節(jié)水型農(nóng)業(yè)技術(shù)體系研究與示范”對華北地區(qū)節(jié)水灌溉措施發(fā)展規(guī)模的粗略預(yù)測，要滿足華北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，按1990年的不變價格計(jì)算，到2000年需要在節(jié)水灌溉措施上投入約110億元，數(shù)額十分巨大。這么多的投入如按當(dāng)時貼息貸款的辦法全部由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有一定困難，若在貧困地區(qū)，則更難以承受，即使按“三三制”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)三分之一也要36.7億元，亦是一個不小的數(shù)目。如果不制定一個鼓勵發(fā)展節(jié)水灌溉的投入政策，就難以調(diào)動各方面的積極性，沒有相應(yīng)的投入，大規(guī)模發(fā)展節(jié)水灌溉是不可能的。

從現(xiàn)階段我國國情來看，除發(fā)展溫室大棚或經(jīng)濟(jì)作物等高產(chǎn)出的節(jié)水農(nóng)業(yè)，應(yīng)以業(yè)主或農(nóng)民為主投入外，我國節(jié)水灌溉的投入應(yīng)以國家為主。在發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入政策上，國家采取以農(nóng)民自籌為主，國家和地方適當(dāng)補(bǔ)助的多層次、多渠道籌集資金的辦法。國家和地方投入部分，主要有農(nóng)水補(bǔ)助費(fèi)、節(jié)水灌溉貼息貸款、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、扶貧資金、城市占地費(fèi)、以工代賑等。對于農(nóng)民，當(dāng)前農(nóng)業(yè)比較效益很低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，且收入增長速度下降，在發(fā)展節(jié)水灌溉中除少量投資外，一般主要承擔(dān)投勞部分。

針對節(jié)水灌溉中投入不足，國家采取“重點(diǎn)投入、擇優(yōu)扶持”以及“以益補(bǔ)農(nóng)”的投資政策，資金的來源主要通過“投入、挖潛、多元化”的途徑加以解決。重點(diǎn)投入，是國家選擇對國民經(jīng)濟(jì)全局有重大影響的、跨省跨流域的節(jié)水農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或國家級節(jié)水增效示范區(qū)以及對生態(tài)環(huán)境效益及社會效益較大和為解決流域上、下游用水矛盾而興建的節(jié)水灌溉工程，其資金由國家統(tǒng)一安排，重點(diǎn)投入。如黃河流域引黃灌區(qū)節(jié)水灌溉工程。

擇優(yōu)扶持，是指采取優(yōu)惠的政策擇優(yōu)投入。國家給予投資者一定的優(yōu)惠政策，鼓勵外商采用獨(dú)資、合資、合作等多種方式參與節(jié)水農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵各類節(jié)水灌溉項(xiàng)目積極爭取利用國際金融組織、外國優(yōu)惠貸款，利用外資項(xiàng)目的國內(nèi)配套資金應(yīng)優(yōu)先保證。國家投資應(yīng)該有重點(diǎn)地?fù)駜?yōu)而行，要從政策和資金上給予扶持?！耙砸嫜a(bǔ)農(nóng)”，是指由于大量的農(nóng)業(yè)水資源通過不同的途徑被轉(zhuǎn)移它用，受益者應(yīng)該主動采取一定的措施，對利益受損的農(nóng)民農(nóng)業(yè)給予一定的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)耐緩绞悄贸鲆徊糠仲Y金投資節(jié)水灌溉，減少農(nóng)民的損失。

“挖潛”就是充分挖掘現(xiàn)有投資渠道潛力，從制度及機(jī)制上確保已有資金的高效利用；“多元化”就是拓寬投資渠道，多方籌集資金；在水利建設(shè)基金中抽取一定的比例用于節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)，依據(jù)“誰投資，誰所有，誰管理，誰受益”的原則，國家集體個人一起上，吸引外資參與中國的節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)。

3 結(jié)束語

節(jié)水灌溉建設(shè)任務(wù)重，投資大，完全依靠政府投入不現(xiàn)實(shí)，為跨越節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展中資金供需缺口這道坎，在發(fā)展中，需大膽運(yùn)用市場機(jī)制，用足用活政策，廣辟投資渠道，擴(kuò)大節(jié)水灌溉建設(shè)投融資空間。在強(qiáng)化以政府為主導(dǎo)，集中國家資金建設(shè)大型水利工程的同時，堅(jiān)持以群眾為主體，發(fā)展當(dāng)?shù)毓?jié)水農(nóng)業(yè)。

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[責(zé)任編輯：王靜]