公共政策“經濟人”假設的批判

■陳冬梅 謝金林

公共政策“經濟人”假設的批判

■陳冬梅 謝金林

“經濟人”;公共政策;公共選擇理性

亞當·斯密所創(chuàng)造的“經濟人”范式是微觀經濟學中個體經濟行為分析的理論基礎。布坎南與塔洛克為了建立一門邏輯一致的政治學，將經濟學的這一范疇用于政治學中，形成理性選擇理論，對現(xiàn)實政治決策各方的博弈進行了深刻的描繪，并指出政府失靈的根本原因。但是，一系列的現(xiàn)實問題使我們不得不反思，經濟理性是否就是政治理性?經濟學是否就是公共決策的萬能科學?如何重建政策的公共理性?對公共政策的“經濟人”假設進行批判，也許是解決這些問題的邏輯前提。

一、從經濟算計到政治計算——“經濟人”假設的發(fā)展軌跡

“經濟人”的假設與分析最早源于亞當·斯密。他在論及財富生產的動機時說:“人類幾乎隨時隨地都需要同胞的協(xié)助，想要僅僅依賴他人的恩惠，那是一定不行的。他如果能夠刺激他們的利己心，使有利于他，并告訴他們，給他做事，是對他們自己有利的，他要達到目的就容易多了?！盵1](P14)又說:“在這場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。也并不因為事非出于本意，就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益。”[2](P27)在這兩段論述中，斯密指出了“經濟人”假設的三層含義:首先，自利是人的經濟行為的最初動力，是人類參與經濟活動的最原始動機，也是社會財富得以產生的原始動因。其次，交換與分工是自利的個人實現(xiàn)自己利益的最有效的手段。就自然狀況而言，無論是能力還是資源稟賦的分配都是不平衡的，所以，分工可以創(chuàng)造出比事必躬親更好的生活和更多的財富。更好的生活使得我們需要互相幫助，但這種幫助不是出自于恩惠而是出自于自我利益實現(xiàn)的需要。最后，自利的動機自然可以達成社會公共利益的最大化。在斯密看來，人的動機雖然都是自利，但是只要存在好的制度，市場秩序運行良好，自然的自利行為比有意識的行為能更好地實現(xiàn)社會利益的需要。

斯密的“經濟人”假設成功地為分析人的經濟行為找到了邏輯起點。但是，“經濟人”在微觀經濟學中的應用還是得力于邊際學派的功勞。邊際學派的帕累托、瓦爾拉斯發(fā)展了“經濟人”假設，但奠定微觀經濟學“經濟人”范式的經濟學家是阿羅·德布魯諾，他提出了三個假定:(1)消費者偏好具有完備性、自反性和傳遞性假設;(2)生產集合和消費集合閉性假設;(3)生產集合和消費集合凸性假設。第一個假定，意味著消費者完全了解自己的偏好，并且是在掌握完全信息的情況下作出行為與選擇。第二個假定，意味著選擇的范圍足夠寬，包含了全部可能的生產集合和消費集合，市場所有的供給與需求正好均等，所有人的需要都可以得到滿足，社會經濟資源也得以最充分的利用。第三個假定，意味著行為主體具有很強的計算能力，能夠選擇出實現(xiàn)自身最大利益的行為。因此，“經濟人”具有尋求最大化的目的，而且在信息是完全而充分的時候就可以實現(xiàn)這一目標。

將“經濟人”范式從經濟學中引入政治分析的“始作俑者”是公共選擇理論創(chuàng)始人布坎南與塔洛克。在他們之前，人們總是認為人們在經濟活動中的動機是自利，而在政治活動中的動機卻是利他，經濟行為與政治行為完全不一樣。為了更好地分析政府的失靈，也為了將經濟學與政治學聯(lián)系起來，建立起一貫的邏輯體系的雄心，布坎南對經濟學的本質進行了新的解釋，他認為經濟學的中心任務并不是研究稀缺資源的配置，而是研究交易過程。對經濟學研究中心問題的轉移為將經濟學分析方法引入政治學分析創(chuàng)造了前提性轉換。他們又再進一步指出，將人的經濟行為動機與政治行為動機對立起來是錯誤的。同一個人，其行為動機不可能是矛盾的。事實上，政治行為與經濟行為一樣，都是一種交易的行為，其最基本的動機都是獲利。他們還指出:“基本上，按照個體主義的國家觀，政治的或集體的行動與此非常相同。兩個以上的個人會發(fā)現(xiàn)，合力完成某些共同的目標，對彼此都有好處。在某種非常實在的意義上，他們?yōu)楂@得共享的產出而交換‘投入’”[3](P20)。這樣，他們最終達到了消除經濟學與政治學之間鴻溝的目的，建立了作為交易政治學的公共選擇理論，順利地實現(xiàn)了經濟學與政治學的統(tǒng)一。在公共選擇理論的視野中，政治與經濟一樣，都是利益的交易，公共決策無非是政治的計算而已。

公共選擇理論政策范式主要內容包括:第一，理性“經濟人”假設。他們認為，理性行為就是追求最大利益的行為。正如奧而森所說，當一個人的行為“既有效率又有有效果的手段追求其目標”時，他的行為是理性行為。[4](P18)無論是經濟活動還是政治活動，功利是人們作出行為選擇時的唯一動機?！叭藗冏穼嗬?、福利，不是來自官員的恩惠，不是來自對公共利益的考慮，而是出自他自利的打算?！盵5](P142－143)普通公民之所以參與公共決策，進行投票，并不是因為他們對公共事務關心，而是出自其自利的打算。同樣，“民主政治中的政治家與經濟中追求利潤的企業(yè)家是類似的。為了實現(xiàn)他們的個人目的，他們制定他們相信能獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產能獲得最多利潤的產品一樣……”[6](P295)第二，政治決策過程本質是政治交易。在他們看來，人類社會是由經濟市場和政治市場共同組成的，二者的邏輯是一致的，我們完全可以根據人們在經濟市場的行為來觀察與解釋人們在政治市場的行為。公共物品是政治市場交易的對象，選民、利益集團是公共物品的需要者，政治家和官員則是公共物品生產者，前者與后者通過討價還價，最終完成政治市場的交易行為。所以，作為公共選擇的政治過程，實質是相互交換的過程，是經由選舉、公共政策制定、公共物品供給幾個環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來的一種資源配置過程，實質是決策參與各方利益交易過程。第三，備選方案的最終選擇取決于該方案與其他方案的成本與支出差額比。哪一個方案最后會成為策略的選擇，這取決于這一方案與其他方案相比較的預期收益與成本支付的差額。

二、祛魅還是返魅——公共政策“經濟人”假設的成就與困境

通過對人性的黑暗的刻畫與描述，公共選擇理論以其現(xiàn)實主義的態(tài)度對公共決策進行了理性的分析，也無情地指出了政府失靈的可能性。一旦籠罩在國家之上的具有迷信色彩的神圣光環(huán)被祛除，留給我們的將是對國家的功能及其運行的理性審視與考察，這將有利于我們對政策進行更為科學的研究。

祛魅之一:國家是一個“稻草人”。

“公共政策運動興起于一個假設——經典公共行政已經走到了盡頭”[7](P13)?，F(xiàn)代公共政策產生與興起就是因為現(xiàn)實政府并不如經典公共行政理論而言的那樣高效率，因而希望通過改進政府決策以提高其工作效率。如果國家被神光所籠罩，國家權力是人類理智所不可認知的，則政府的決策也會被蒙上迷信的色彩，任何科學的政策研究將不可能進行。國家神化在歷史上有過很長的傳統(tǒng)。盧梭認為國家“不外是公意的運用”[8](P35)，而國家權力是不可分割的、絕對的、至高無上的權力使他的社會契約論走向了“朕即國家”的集權主義。黑格爾將盧梭的浪漫主義國家神化理論推進了一步，指出“國家是倫理理念的現(xiàn)實”[9](P253)，“國家目的就是普遍的利益本身，”[9](P269)“國家高高站在自然生命之上，正好比精神高高地站在自然界之上一樣。因此人們必須崇敬國家，把它看作地上的神物”[9](P285)。誠然，國家權力本質是一種公共權力，是公共意志的表達，國家的存在合理性及其倫理辯護就根植于公共利益之中。但是，公共利益與個體利益又有著一致性，如果將國家神圣化，將有可能導致國家權力對公民合法權利進行任意擠壓，而走上集權主義的道路，使民主的精神湮滅于專制之中，也不利于民主理論的發(fā)展。源于對國家的“幽暗意識”，為了保護公民的權利，為了民主不至于受到專權的侵犯，近代政治哲學家大多希望國家只是保留在“守夜人”的角色之內，不要再往前邁出一小步。市場的失靈導致了凱恩斯主義，但正當人們?yōu)閯P恩斯的貢獻而歡欣時，政府對經濟的強大干預又一次使政府陷入到巨大的財政赤字之中。布坎南的公共選擇理論也正是對凱恩斯主義的又一次修正。與“守夜人”政府的“幽暗意識”相比，他對國家的理論卻是黑色的。在他看來，并不存在所謂的公共利益，而國家是公共利益的代表更是無稽之談。其實國家沒有任何自己的想法，國家只不過是“程序與機制的集合體”，公共政策只不過是不同利益需要者討價還價的結果，國家在其中只是承擔一個“稻草人”角色。政府與市場一樣，都有失靈的可能性，市場的失靈并不是將市場事務交由政府處理的理由。所以，“我們必須從一方面是利己主義和狹隘的個人利益驅使的經濟人，另一方面是超凡入圣的國家——邏輯虛構中擺脫出來，將調查市場的缺陷與過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門?！盵10](P87)既然國家不再是超凡入圣的，國家也有失靈的時候，那我們面臨的任務就是科學地考察國家運行機制，改善國家作為公共權力機構的管理活動。這就是祛魅所具有的積極性的一面。但是，這并不意味著就要用市場來拯救政府的失靈。國家權力本質是公共權力機構，其任務是進行公共服務。政府與市場有著不同的邏輯與法則，公共選擇理論試圖從經濟學中尋找政府的治理之道，無異于緣木求魚，其方法可能會導致致命的錯誤。

祛魅之二:政策不是包治百病的靈丹妙藥。

市場不是萬能的，當“無形之手”在指揮經濟發(fā)展與社會秩序運行中出現(xiàn)問題時，人們都寄希望于政府這只有形的手，希望通過政府政策的干預來糾正市場的失靈。但是“有形之手”對經濟與社會的干預無疑會產生巨大的行政成本，而且，在現(xiàn)實中，因為政治本身不是完美無缺，尋租與腐敗不可能根除，所以政府也會有失靈之時。“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件。”[11](P19)“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重?！盵12](P28)以布坎南為代表的公共選擇理論，從“經濟人”范式深刻地揭示了公共政策失靈的原因。首先，公共利益是不存在的，“在公共決策過程中實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，而又存在著各種特殊利益之間的締約過程?！盵13](P225)由于不存在公共利益的目標，政策也只不過是各種利益之間的互相妥協(xié)，而對于一些公共存在的問題并沒有人真正愿意關心，也沒有任何一個是出于解決公共問題的動機而參與決策的，所以最終選擇的決策也無法對公共問題進行有效的解決。其次，決策信息不完全。任何信息的獲取都是需要支付一定的成本，而參與決策者都希望實現(xiàn)自我利益最大化，無論是政治家還是選民，當他們在權衡收益與成本時，他們就不愿意為收集更多更全面的信息而支付高額的成本，只是在有限的信息條件下進行決策，所以容易導致政策失誤。最后，人性的不完美。沒有人出于公共精神與公共利益的需要參與決策，他們在決策過程中總是計較自己的得與失，不可能全面考慮。選民只要有機可乘，他們一定會選擇搭便車的策略;而政治家與官員則也只會選擇那些可以使自己獲益的政策，而對公共利益視而不見。

公共選擇學派的祛魅運動有利于對國家與政策進行更深刻的研究。但是，從另一方面看，公共選擇學派這種“經濟人”假設將利他性與公共精神都排除在政治學研究之外，對人性的這種灰暗的假定也容易為一些沒有公共精神、不負責任的官員與政治家歪曲，為一些不良的政府行為，如尋租與腐敗進行辯護，無意中又給公共政策添上了幾分魅惑。

返魅之一:政治的計算必定導致政策尋租。

尋租是指“人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動?！盵10](P89)經濟學的研究表明，市場由競爭進入壟斷時，壟斷企業(yè)可以通過對產品價格與產量的壟斷而獲得比自由競爭更高的利潤。而消費者卻會因為企業(yè)的壟斷則不得不支付比完全競爭高得多的價格。政策本質是對社會價值的權威性分配，公共政策直接影響企業(yè)資源的配置與使用。在壟斷利潤的誘使下，企業(yè)希望政府通過政策與公共權力改變生產資源的配置或者限制其他企業(yè)進入這一產品的生產，使其壟斷某一產品或對某一產品保持壟斷地位。如果通過對政治權力支付一定比例的租金就可以獲得高額的壟斷利益，在“經濟人”的求利動機驅使下，肯定會產生尋租的欲求。這時，尋租發(fā)生與否就取決于決策者是否具有收取租金而按照壟斷企業(yè)的意志制定公共政策、任意決定社會資源配置的愿望與能力。所以，尋租的本質是公共決策者與壟斷企業(yè)的利益交易，是對公共權力的歪曲。公共選擇學派將政治行為與經濟行為等同，將人性的多樣性簡化成唯一的求利性，認為政治的過程其實也就是經濟利益的計算過程，政治的法則與市場的法則完全一致，所以，產生出政策尋租現(xiàn)象將是不可避免的。這樣，公共選擇理論無形之中為政策尋租進行了某種辯護，也給公共政策增添了幾分妖魔化的色彩。盡管他們也提出了一些方法與制度的設計以限制尋租活動的發(fā)生，但是，如果官員們都沒有政治責任、公共精神與各種道德情懷，制度也因為人類理性不及而不可能十全十美，也就無法完全解決尋租問題的發(fā)生。

返魅之二:政策只不過是利益的蹺蹺板。

公共政策是公共意志的體現(xiàn)，一旦政策偏離了公共意志，而為某些利益集團或階層服務，政策就被異化，蒙上了幾分妖魔化的色彩。公共選擇理論何以給公共政策蒙上了一層妖魔化的面紗?他們認定，政治與市場一樣，完全服從交易法則，政策參與者都是希望利益最大化的極端個人主義者，將特殊時期狹隘的人性當作人性的全部內容，這樣公共政策也就不會再是公共意志的體現(xiàn)，也根本不存在公共利益，有的只是官員與利益集團之間的利益計算。政治的計算使得決策過程最終演化成了選民、利益集團、政治家與官員之間的赤裸裸的利益交易，公共政策也成了力量不均的利益要求者之間的一塊蹺蹺板。政治決策蛻化成利益的追逐所產生的后果就是公意的淪喪，公眾受到奴役。當公共政策決策者如果出于私利而制定政策，那么政策必定會背離其公共性之本質，成為對公眾的一種奴役。

三、全面理解斯密——公共政策“經濟人”假設如何走出困境

“經濟人”范式的公共政策人性假設之所以走入了誤區(qū)，就是因為狹隘地理解斯密的理論。眾所皆知，斯密的兩部偉大的著作《國富論》與《道德情操論》是同時寫作的，雖然前者強調自利對于國民財富生產的重要性，后者強調道德情感，但這二者并不是互相矛盾，也不存在“經濟人”與“道德人”的人格分裂問題。將人性簡單地定位于自利，這只是后學者對斯密理論的片面的理解，全面地理解斯密不僅有利于我們對經濟學的理解，也有利于我們正確看待公共決策問題。

健全的人格中包含了自利與利他兩個方面。亞當·斯密在《道德情操論》中指出:“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關心別人的命運，把別人的幸?？闯墒亲约旱氖虑椋m然他除了看到別人幸福而感到高興外，一無所得?！盵13](P1)斯密所說的這種關心他人幸福與痛苦的心理力量就是“同情”。因為同情心是人所皆有，所以，每個人其實都具有兩種身份:現(xiàn)實的我與作為公正的旁觀者的我。同情感規(guī)范并引導著人類的經濟行為，使人們在自利的經濟活動中理性地考慮對方的利益與需要，雙方互惠互利，而不是只顧自己的利益與要求。所以，“當我們考慮任何一個人的品質時，我們當然要從兩個角度來考察它:第一，它對個人自己幸福所能產生的影響;第二，它對其他人的幸福所能產生的影響?！盵13](P103)自利與利他都是人的行為動機，在健康的人格中，二者是互相結合的。任何一個方面的缺失都會導致人格的分裂與不健全。除此之外，人性中還具有更高尚的情操——正義感。公正作為一種更高級的情感，有力地守護著社會秩序的運行，為社會制度提供了合理的基礎。由此看來，公共選擇學派對人性的狹隘的理解，只是片面對斯密理解的結果，這也正是導致其理論失誤的根本原因。

理性選擇有著比自利更為豐富的內容。在公共選擇學派看來，理性選擇也就是排他性地在個人利益基礎上做出系統(tǒng)選擇。正是因為對個人利益的狹隘定義，“所以他們的理性選擇模型將使得人們很難指望倫理、正義、后代利益等等考慮，可以在我們的選擇和行動中發(fā)揮什么作用?！盵14](P267)公共選擇學派對理性的理解過于狹隘，那是因為他們對人性理解過于狹隘所致。如果我們將理性定義為合理地實現(xiàn)自己的目標，如果我們肯定人性中包括了自利與利他等豐富的內涵，那么理性選擇的內容也可能更為豐富。作為經濟學中自利的傳播者，亞當·斯密對于人性之中的“仁愛”、“慷慨”、“公共精神”等有利于他人的品質的重要性有著十分深刻的認識，將倫理精神趕到政治哲學門外的不是亞當·斯密的學說，而是公共選擇學派所主張的極端利己主義假設。公共選擇學派錯誤地闡釋理性選擇，把理性地達到目標的方法簡單地歸結為討價還價，這是不科學的。事實上，利益的計算并不是在解決公共問題時達到目標的唯一方法?；旧纤械墓矄栴}都有著錯綜復雜的利益關系，很多時候根本無法權衡不同的利益的輕重、先后。這時，我們所要做的不是簡單地實現(xiàn)利益最大化，而是需要去尋找出一些更好的標準去衡量各種利益需要，以便最后能作出決策。為找出更恰當的標準，就需要盡可能多地獲取相關的信息，這也讓公共討論變得非常必要。因為只有通過公共討論，讓各種不同意見、觀點都匯集起來，我們才能看清所要解決的公共問題的全貌，然后才能決定采用什么樣的標準，優(yōu)先確保哪種利益的實現(xiàn)。公共討論是一種民主論壇，討論的公民在發(fā)表自己見解的同時也在聽取他人見解，并會因此修正自己的生活計劃，能夠幫助公民達成對社會公共利益的共識。這種共識又能在以后的公共討論中起奠基作用，是國家民主政治決策的基礎?？梢?，與利益計算相比較，民主的決策程序更是理性選擇的重要內容。

除了狹隘地理解理性選擇之外，公共選擇學派對政治活動的本質與目的也作出了極其狹隘的理解。公共選擇學派的學者將政治等同于利益的計算，認為政治活動的目的就是為了最大化自我利益。如果我們從歷史的角度對其進行審視，就不難發(fā)現(xiàn)這種觀點的錯誤之處。古希臘人將參與城邦公共事務作為每一個公民應盡的職責，也看作是城邦給予的一種神圣的榮耀。他們對公共領域和私人領域進行了嚴格的區(qū)分，把公共領域置于私人領域之上。一個人無論是多么富有，如果他被剝奪了參與政治活動的權利，那他就不可以獲得自由，也被剝奪了創(chuàng)造豐功偉績的能力。所以，亞里士多德斷言“人是政治的動物”，一個人如果離開了城邦的公共生活，他將淪為一件“物”而不再成為一個人，就像古希臘眾多的奴隸一樣。作為一個完全自由的、以多樣性為前提的領域，公共領域讓人類得以擺脫終有一死的宿命，實現(xiàn)了生命的永存與自由。人們只有走進公共領域，積極參與政治活動，才能實現(xiàn)人對一般動物的超越?，F(xiàn)代社會領域的興起，不僅使公共領域與私人領域的邊界變得模糊不清，而且將原來僅僅屬于私人領域中的經濟活動上升到公共世界之中。公民合理生活計劃必須依賴社會這一合作體系才可能得以實現(xiàn)，社會需要對其基本結構與制度進行合理安排，什么是合理安排以及如何實現(xiàn)合理安排，即為政治活動的本質與目標。如果這樣理解政治，我們才不至于在公共決策中迷失正確的方向。

[1](英)亞當·斯密．國民財富的性質和原因的研究(上卷)[M]．北京:商務印書館，1972．

[2](英)亞當·斯密．國民財富的性質和原因的研究(下卷)[M]．北京:商務印書館，1972．

[3](美)詹姆斯·M．布坎南，戈登·圖洛克．同意的計算[M]．北京:中國社會科學出版社，2000．

[4]格林，沙皮羅．理性選擇理論的病變——政治學應用批判[M]．桂林:廣西師范大學出版社，2005．

[5]布坎南，羅根基，雷家端．經濟學家應該做什么[M]．成都:西南財經大學出版社，1988．

[6]Downsa，An Economic Theory of Democracy．New York:Harper＆ Row，1957．

[7]Donald F．Kettl，Public Administration for Twenty －First Century America，Baltimore And London，The Johns Hopkins Press，2002．

[8](法)盧梭．社會契約論 [M]．北京:商務印書館，2003．

[9](德)黑格爾．法哲學原理[M]．北京:商務印書館，1995．

[10]忻林．布坎南的政府失敗理論及其對我國政府改革的啟示[J]．政治學研究，2000，(3)．

[11]James．Buchanan， The Theory of Public Choice，Ann Arbor，The University of Michigan Press，1972．

[12](美)詹姆斯·M．布坎南．自由、市場與國家[M]． 上海:三聯(lián)出版社，1989．

[13](英)亞當·斯密．道德情操論[M]．北京:商務印書館，1997．

[14](美)阿瑪蒂亞·森．以自由看待發(fā)展[M]．北京:中國人民大學出版社，2002．

“經濟人”是公共選擇學派公共政策的基本范式，這一范式源自于經濟學的分析方法。公共選擇學派“經濟人”假設有助于對政策失靈現(xiàn)象進行現(xiàn)實的描述與分析，但是由于這一學派對人性的狹隘理解，他們無意中卻又使公共政策陷入了歧途，認為政策也只不過是各種利益相關者之間的互相妥協(xié)，所以最終選擇的決策也無法對公共問題進行有效的解決，同時，由于人性的不完美和決策只是在有限的信息條件下進行，所以容易導致政策失誤。公共選擇理論之所以走入了這一誤區(qū)，根本性的原因就是因為對亞當·斯密理論的片面理解以及錯誤地闡釋理性選擇，把理性地達到目標的方法簡單地歸結為討價還價。與利益計算相比較，民主的決策程序更是理性選擇的重要內容。

F091．33

A

1004－518X(2012)04－0065－05

陳冬梅(1964—)，女，井岡山大學商學院副教授，主要研究方向為政治經濟學、公共關系學;(江西吉安343009) 謝金林(1973—)，男，哲學博士，云南財經大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為政治倫理與古代倫理。(云南昆明 650221)

【責任編輯:薛 華】