淺析我國排污權(quán)交易中存在的問題和解決方法

毛致偉 郭萍 李文 （天津市河西區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站 天津300201）

淺析我國排污權(quán)交易中存在的問題和解決方法

毛致偉 郭萍 李文 （天津市河西區(qū)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)站 天津300201）

針對(duì)我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，分析了建立和實(shí)施排污權(quán)交易制度的必要性和可行性。根據(jù)我國現(xiàn)狀提出我國實(shí)行排污權(quán)交易制度可能存在的問題，并提出解決方法。

排污權(quán)交易 總量控制 環(huán)境

1 排污權(quán)理論的發(fā)展概況

排污權(quán)是指在滿足環(huán)境要求的條件下確立量化的單位污染物排放的權(quán)利。這種權(quán)利可以通過政府無償分配、有償分配或拍賣等方式取得。這種權(quán)利在當(dāng)事人之間的流轉(zhuǎn)行為就是排污權(quán)交易，污染物的排放控制則是通過這種交易方式來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)應(yīng)的排污權(quán)交易制度就是指由政府制定出特定區(qū)域的排污量上限，按此上限發(fā)放許可，并在市場(chǎng)上交易的制度。最早由美國人戴爾斯在《污染、財(cái)富和價(jià)格》一文中提出，隨后美國在《清潔空氣法案》中對(duì)此做出立法性規(guī)定，并將其應(yīng)用于實(shí)踐，取得了很好的效果。在環(huán)境管理中，實(shí)行排污權(quán)交易是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)趨勢(shì)，它的出現(xiàn)意味著利用市場(chǎng)手段也可以較好地治理污染，是管理環(huán)境手段的重要補(bǔ)充。目前，德國、澳大利亞、英國等國家不同程度地借鑒了美國采用的排污權(quán)交易制度，并有效地削減了CO2等溫室氣體的排放。

2 我國建立排污權(quán)交易制度的必要性

2.1 濃度控制制度的缺陷要求實(shí)施總量控制

濃度控制需要的監(jiān)測(cè)設(shè)備簡(jiǎn)單，實(shí)施管理方便，對(duì)管理人員水平要求不高，適合我國20世紀(jì)80～90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，對(duì)控制我國環(huán)境污染具有重要作用。但濃度控制存在濃度標(biāo)準(zhǔn)未和環(huán)境中的污染物濃度相聯(lián)系、未考慮污染源的處理能力、未和環(huán)境容量相聯(lián)系等不足。企業(yè)只要達(dá)到政府規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)，就沒有進(jìn)一步的動(dòng)力去減少排放量。而且由于費(fèi)率或稅率一般是固定的，經(jīng)常低于治污的邊際成本，就出現(xiàn)了企業(yè)寧愿交稅交費(fèi)而不去花錢去改進(jìn)設(shè)備或者購買治污設(shè)備以減少污染排放的情況。

2.2 環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及環(huán)境污染后果需要建立更有效的環(huán)境管理體制

我國多年推行濃度控制的結(jié)果是，環(huán)境狀況不但未能改善，而且呈惡化趨勢(shì)。嚴(yán)重的環(huán)境污染制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、危害人體健康、影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至直接影響我國的對(duì)外貿(mào)易和國際形象。

2.3 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提出環(huán)境管理體制改革的要求

從國際上看，現(xiàn)今排污權(quán)交易的應(yīng)用越來越廣泛，其范圍已經(jīng)從一國內(nèi)部擴(kuò)展到國家之間，而這種變化的發(fā)生主要源于2005年2月《京都議定書》的生效。從表面上看，是削減各國碳等排放物的排放量，但其實(shí)質(zhì)是促使各國不斷提高科學(xué)技術(shù)水平，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，是對(duì)發(fā)展中國家粗放式的經(jīng)濟(jì)增長制度的制約。未來20年，我國將全面建設(shè)小康社會(huì)并加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。人口的持續(xù)增長對(duì)環(huán)境承載力構(gòu)成空前的威脅，使消費(fèi)需求急劇膨脹，從而對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響；城市化和工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城市環(huán)境問題更加突出和復(fù)雜；經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長，使稀缺的環(huán)境資源更加緊缺，傳統(tǒng)污染型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)觀念將繼續(xù)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生新的壓力。這些都呼喚著我國排污權(quán)交易制度的早日實(shí)行。

3 我國建立排污權(quán)交易制度的可行性

3.1 排污權(quán)交易制度與濃度控制相比具有明顯的優(yōu)勢(shì)

排污權(quán)交易制度作為推行總量控制的有效手段，具有濃度控制等污染防治戰(zhàn)略無可比擬的優(yōu)越性。在內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制上，在排污權(quán)交易制度下，如果企業(yè)采用先進(jìn)工藝或者投資污染治理設(shè)備，就可以將多余的排污許可證在市場(chǎng)上出售或貯存起來，以備后用。治理污染從一種政府強(qiáng)制行為轉(zhuǎn)變成企業(yè)自主的積極行為。排污權(quán)交易以環(huán)境有償使用為前提，通過核定區(qū)域內(nèi)排污總量，建立供求雙方交易市場(chǎng)等措施，探索出一條將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)的有效途徑。實(shí)施排污權(quán)交易制度有利于政府利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控，使非排污單位主動(dòng)改善環(huán)境狀況成為可能；有利于優(yōu)化資源配制，成本最小化；有利于污染物排放的持續(xù)削減，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2 我國實(shí)施排污權(quán)交易制度可借鑒國外比較成熟的經(jīng)驗(yàn)

美國國會(huì)于1977年對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行修訂，又為解決修正后的法律實(shí)施中出現(xiàn)的矛盾提出了排污權(quán)交易制度的設(shè)想，引入了“排放減少信用”（允許排放量與實(shí)際排放量之間的差額）這一概念，并圍繞“排放減少信用”制定了包括銀行政策、泡泡政策、抵消政策和“排放減少信用”可進(jìn)行交易政策等排污權(quán)交易制度計(jì)劃。由于排污權(quán)交易制度的實(shí)施，使美國在削減二氧化硫排放量的“酸雨計(jì)劃”中，能以最低的代價(jià)控制二氧化硫排放量，完成可能要耗費(fèi)幾十億美元才能完成的年削減10 t二氧化硫排放量的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)污染治理成本最小化。英國政府為了有效削減二氧化碳等溫室氣體的排放，從2002年開始在國內(nèi)各企業(yè)實(shí)行自由買賣的二氧化碳排放量交易制度。政府將實(shí)行這一制度的企業(yè)逐一注冊(cè)登記、建立賬戶，并為企業(yè)削減二氧化碳排放量建立獎(jiǎng)勵(lì)基金。

3.3 我國有實(shí)施總量控制、開展排污權(quán)交易的法律規(guī)定和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

排污權(quán)交易理論對(duì)于實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的靈活性有著無可比擬的優(yōu)點(diǎn)。在我國20世紀(jì)90年代就開展了一定規(guī)模的試點(diǎn)，涉及的污染物包括大氣污染物、水污染物及生產(chǎn)配額。國家環(huán)保總局1994年開展第一批6個(gè)城市排污權(quán)交易的試點(diǎn)；1997年，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)（BEDI）和美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)（EPA）合作開展了排污權(quán)交易研究項(xiàng)目（本溪和南通）；2003年3月，國家環(huán)?？偩謱?duì)包括山東在內(nèi)的7省市開展二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，完成了多項(xiàng)排污權(quán)交易案例，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.4 溫室氣體排放指標(biāo)的交易實(shí)踐

根據(jù)《京都議定書》，溫室氣體的排放指標(biāo)可互相買賣。目前世界上已形成了溫室氣體的供需市場(chǎng)，世界銀行是全球溫室氣體排放指標(biāo)的最大買家。世界銀行已積累了8.6億美元碳基金（一些發(fā)達(dá)國家不想削減溫室氣體排放量而出錢購買排放指標(biāo)的資金），準(zhǔn)備用于發(fā)展中國家進(jìn)行溫室氣體削減的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國政府對(duì)世界銀行在我國推行基金項(xiàng)目計(jì)劃已經(jīng)認(rèn)可，并由國家發(fā)展和改革委員會(huì)主管。

4 我國實(shí)行排污權(quán)交易制度存在的問題

4.1 環(huán)境容量難于測(cè)定

排污權(quán)交易制度是以總量控制為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。“容量總量控制”符合生態(tài)科學(xué)規(guī)律，是環(huán)保部門的理想選擇，但也是一項(xiàng)極其復(fù)雜且艱巨的基礎(chǔ)性研究工作，其耗資巨大，要經(jīng)過幾年甚至幾十年才能獲得所需的大量環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。還必須對(duì)特定污染物在該地域的遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律進(jìn)行深入分析，這樣才能保證最終確定的環(huán)境容量的科學(xué)性和客觀性。所以理論上的分析過程要付之實(shí)踐，還需要我們的環(huán)保主管部門和環(huán)?？蒲性核朔刂乩щy，做大量具體、細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作。

4.2 缺少法律基礎(chǔ)

排污權(quán)交易政策的基礎(chǔ)是對(duì)污染物排放實(shí)行總量控制，而關(guān)于總量控制的立法是實(shí)施總量控制的關(guān)鍵。如果要在全國推廣實(shí)行排污權(quán)交易政策，就必須有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的國家級(jí)法規(guī)出臺(tái)，或至少各個(gè)地方要有關(guān)于總量控制和排污權(quán)交易的地方法規(guī)。因?yàn)榭偭靠刂频膶?shí)質(zhì)是對(duì)污染物的排放總量規(guī)定了上限，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上說，就是明確了凈化污染物的環(huán)境容量資源是有限的或是稀缺的。也就是說，總量控制指標(biāo)可以經(jīng)過適當(dāng)?shù)姆峙?，變成產(chǎn)權(quán)明晰的“商品”。有效的產(chǎn)權(quán)制度要求產(chǎn)權(quán)的擁有者可以轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，控制它名下的資源，并對(duì)處理這些資源享有一切收益承擔(dān)一切成本。盡管我國排污權(quán)交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒有制定出全國統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)。即便是相應(yīng)的地方性法規(guī)，也只有個(gè)別省市才有。所以中國目前缺乏在全國范圍內(nèi)實(shí)行排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)。

4.3 排污權(quán)買賣與分配公平

沒有排污權(quán)的初始分配，就不可能有排污權(quán)交易。有的企業(yè)買不到排污權(quán)就轉(zhuǎn)向?qū)φ嚓P(guān)職能部門“公關(guān)”，受各自利益的驅(qū)動(dòng)一些政府部門也往往不會(huì)放棄借此時(shí)機(jī)獲益，不會(huì)完全放棄一些配額交易的權(quán)力。因而，排污權(quán)交易過程仍擺脫不了政府部門的強(qiáng)力干預(yù)，仍有可能出現(xiàn)以政代企的行為。另外排污權(quán)在污染企業(yè)之間進(jìn)行買賣，特別是不同區(qū)域的污染企業(yè)之間進(jìn)行買賣，會(huì)存在著污染物的區(qū)域轉(zhuǎn)移問題，損害了排污指標(biāo)購買方所在地居民的環(huán)境利益，從而引起地區(qū)間的不公平。

4.4 企業(yè)排污量測(cè)定與權(quán)力尋租

目前，在企業(yè)排污量的測(cè)定技術(shù)方面，廣泛提倡在企業(yè)排污口安裝“環(huán)保黑匣子”和污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)儀等，使企業(yè)的排污行為隨時(shí)處于決策當(dāng)局的控制之下。但是政府失靈與權(quán)力尋租問題依然存在，很多重污染企業(yè)偷排、暗排現(xiàn)象頻頻，究其原因源于某些政府官員也像經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的其他人一樣，追求的也是某種特殊利益，而不完全是全民利益，有可能出現(xiàn)與公眾的愿望相悖的決策。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)法律的監(jiān)督，使政府依法行政，并抑制行政權(quán)力的膨脹，否則排污權(quán)交易無法達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)。

5 解決問題的方法

5.1 確定排污權(quán)發(fā)放總量，奠定排污權(quán)交易制度基礎(chǔ)

從技術(shù)原理講，總量控制分為“容量總量控制”和“目標(biāo)總量控制”。由于現(xiàn)階段實(shí)施“容量總量控制”的條件還不成熟，這使“目標(biāo)總量控制”成為我國環(huán)保部門確定排污權(quán)發(fā)放總量的現(xiàn)實(shí)選擇。近幾年來各地開展的排污權(quán)交易制度試點(diǎn)所依據(jù)的總量指標(biāo)事實(shí)上均為目標(biāo)總量，一般由環(huán)境主管部門根據(jù)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染源情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素綜合考慮來確定。但依據(jù)目標(biāo)總量確定排污權(quán)發(fā)放總量應(yīng)注意兩個(gè)問題：①發(fā)放總量應(yīng)適當(dāng)小于該區(qū)域當(dāng)前的實(shí)際排放總量，不能因?qū)嵤┡盼蹤?quán)交易制度而導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化。②對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求太高，發(fā)放數(shù)量過小，也會(huì)使排污權(quán)交易價(jià)格過高，造成排污成本超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力或技術(shù)不可行，導(dǎo)致排污者不購買排污權(quán)，而采取非法排污或偷排等冒險(xiǎn)行為。

5.2 制定并完善法律法規(guī)，保障排污權(quán)交易制度的順利實(shí)施

排污權(quán)交易作為一種市場(chǎng)導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，必須在相應(yīng)的法律保障下，才具有合法性和權(quán)威性。首先，要修改現(xiàn)行法律中關(guān)于“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“三同時(shí)”的規(guī)定，改變“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”審查內(nèi)容，引入凈得政策，減輕新建企業(yè)審查負(fù)擔(dān)。其次，要進(jìn)行排污權(quán)交易制度配套立法，制定確保排污權(quán)交易順利的法律法規(guī)。提高現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其高于污染治理成本，并完善超過總量排污的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦法等配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)；制定排污總量核定制度，確定排污總量的上限；完善排污權(quán)初始配置制度，保證配置的公平、公正、公開。最后，要建立健全排污權(quán)交易監(jiān)督制度，在相應(yīng)的環(huán)保法律、行政法規(guī)中明確規(guī)定排污權(quán)交易合同應(yīng)由環(huán)保部門批準(zhǔn)；健全污染源在線監(jiān)控制度，防止排污單位超總量排放、偷排；建立對(duì)排污權(quán)交易的跟蹤監(jiān)督制度，促使排污權(quán)交易雙方完成其承諾的污染治理責(zé)任，督促雙方履行交易合同；建立違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，加大對(duì)違法行為的監(jiān)督懲治力度。

5.3 制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)處罰辦法

目前環(huán)保在線監(jiān)測(cè)設(shè)備只能對(duì)企業(yè)正規(guī)渠道排放的污染物進(jìn)行計(jì)量，對(duì)非正規(guī)渠道排放的污染物則束手無策，可是很多小企業(yè)為了取得更多的經(jīng)濟(jì)利益，逃避檢測(cè)，大量偷排污染物。要彌補(bǔ)環(huán)保在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的缺陷，最有效的辦法就是加強(qiáng)污染物產(chǎn)生源的監(jiān)測(cè)?？蓞⒄铡叭瑫r(shí)制度”，在線監(jiān)測(cè)設(shè)備也和污染企業(yè)同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，并把在線監(jiān)測(cè)設(shè)備放置在污染物產(chǎn)生源處，杜絕偷排的可能性。同時(shí)，管理部門在檢查中發(fā)現(xiàn)沒有取得排污權(quán)的企業(yè)，應(yīng)堅(jiān)決禁止排污，并處以重罰甚至是采取吊銷工商營業(yè)執(zhí)照等處罰方式，逐步建立起以市場(chǎng)手段為主、法律手段、技術(shù)手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系。

5.4 確定合理的初始分配方案，使企業(yè)在公平的環(huán)境下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)

對(duì)還沒有確定排污權(quán)初始分配方案的地方，要促進(jìn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，就要改變過去的那種無償分配方式，采用拍賣、標(biāo)價(jià)出售等有償使用的處理方式。

5.5 轉(zhuǎn)變政府職能，做污染權(quán)交易制度的推行者

政府的職能必須發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，應(yīng)專注于“立規(guī)則，當(dāng)裁判”。從過去直接發(fā)放排污配額轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼蹤?quán)市場(chǎng)交易的監(jiān)督者和保護(hù)者，回歸政府本應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧ㄎ弧?/p>

6 結(jié)語

排污權(quán)交易制度已在歐美等發(fā)達(dá)國家得到廣泛的應(yīng)用，在我國也進(jìn)行了廣泛的“試點(diǎn)”工作，雖然還存在著種種問題，但排污權(quán)交易制度必將取代濃度控制制度，成為政府實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的有力工具?！?/p>

[1]張安華.排污權(quán)交易的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Ψ治鯷M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

[2]劉軍，臧海瑞.關(guān)于排污權(quán)交易制度的討論[J].電力科學(xué)與工程，2009（4）:74-78.

2012-03-06