從“一人一事多案”信訪現(xiàn)象看如何“案結(jié)事了”
——以北京某分院級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴案件受理為視角

文◎楊鵬飛

從“一人一事多案”信訪現(xiàn)象看如何“案結(jié)事了”
——以北京某分院級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴案件受理為視角

文◎楊鵬飛*

一、“一人一事多案”現(xiàn)象

（一）“一人一事多案”的典型案例

李某某戶口登記信訪案。李某某的小女兒李某系超計(jì)劃生育子女，因無計(jì)劃生育部門出具的證明，無法在當(dāng)?shù)嘏沙鏊k理戶口登記。針對(duì)這一自然事實(shí)，李某某先后數(shù)次以派出所不履行法定職責(zé)為由向法院提起訴訟。后經(jīng)一、二審法院審理共做出判決14份、裁定11份。對(duì)于法院做出的判決和裁定，李某某又向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，由此產(chǎn)生2件行政申訴案件。同時(shí)，李某某堅(jiān)稱派出所不給李某上戶口系瀆職犯罪，長(zhǎng)期向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告，由此產(chǎn)生立案監(jiān)督案件2件。綜上，李某因“孩子無法上戶口”這一事實(shí)，在司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生案件29件。

周某相鄰權(quán)糾紛信訪案。周某家農(nóng)業(yè)大棚與鄰居盧某家林地相鄰。周某因自家大棚被毀，堅(jiān)稱系與自己素有矛盾的盧某所為，同時(shí)聲稱當(dāng)?shù)嘏沙鏊窬瘡埬骋蛳当R某家親戚而包庇偏袒。基于這項(xiàng)事實(shí)，周某先后以相鄰權(quán)糾紛向法院提起民事訴訟，向公安機(jī)關(guān)控告盧某涉嫌故意毀壞財(cái)物罪，向檢察機(jī)關(guān)控告張某涉嫌徇私枉法罪。由此，在法院產(chǎn)生民事案件2件，在公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生案件1件，在檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生民事申訴案件1件、立案監(jiān)督案件2件。

戴某交通事故賠償信訪案。戴某系一起普通交通事故被害人的母親，因?qū)r償數(shù)額不滿將駕駛員告上法庭，同時(shí)堅(jiān)稱法院承辦法官王某故意偏袒肇事方，而向檢察機(jī)關(guān)提起控告。由此，在法院產(chǎn)生民事案件2件，在檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生民事申訴案件1件、立案監(jiān)督案件2件。

這些案件的信訪人長(zhǎng)期到各個(gè)司法機(jī)關(guān)纏訪、鬧訪，有時(shí)采取堵大門、滯留接待大廳、故意向接待人員進(jìn)行言語挑釁等方式制造影響，想以此引起領(lǐng)導(dǎo)重視推動(dòng)事情解決。

（二）“一人一事多案”現(xiàn)象的含義及特征

“一人一事多案”，即同一信訪人圍繞同一“自然事實(shí)”選擇從不同角度表達(dá)訴求，由此在不同司法機(jī)關(guān)和同一司法機(jī)關(guān)不同部門形成多起案件，且信訪人對(duì)所有這些案件的司法處理結(jié)果均不滿意而常年四處上訪的信訪現(xiàn)象。

這一信訪現(xiàn)象呈現(xiàn)出以下特征：首先，基礎(chǔ)案件類型集中。此類信訪案件的基礎(chǔ)案件均系民事行政類案件。這類案件由于關(guān)乎信訪人個(gè)體性核心利益甚至生計(jì)問題，且案件背后的自然事實(shí)即是信訪人日常生活的一部分，如上述個(gè)案中的“上戶口”問題、鄰里糾紛問題以及孩子致殘問題等，由此使得信訪人常年“生活在案件中，很難走出”。其次，案件“終局性”處理權(quán)集中于檢察機(jī)關(guān)。盡管法院對(duì)案件所作裁判具有終局性。但信訪人總是以“檢察院具有法律監(jiān)督權(quán)”為由，堅(jiān)持到檢察機(jī)關(guān)信訪。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)由于享有立案監(jiān)督權(quán)，而將這類案件的終局處理權(quán)吸納其中。最后，“一人一事多案”易向涉檢信訪積案轉(zhuǎn)化。此類案件的初次處理未做到“案結(jié)事了、人民滿意”，之后，歷經(jīng)多項(xiàng)法律程序，案件當(dāng)事人之間的對(duì)立越來越尖銳，矛盾化解難度愈來愈大，加之信訪人在檢察機(jī)關(guān)做出處理決定后再無法律程序可走，必然促使案件向涉檢信訪積案轉(zhuǎn)化。

二、“一人一事多案”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

（一）程序性設(shè)計(jì)——北京市分院級(jí)別面臨的新問題

此種信訪現(xiàn)象之所以成為北京市分院級(jí)別面臨的新問題，是由于北京市人民檢察院制定實(shí)施的一項(xiàng)訴訟監(jiān)督細(xì)則，賦予了分院對(duì)立案監(jiān)督申訴案件的管轄權(quán)和最終決定權(quán)，直接造成了“案件進(jìn)入分院的渠道增多、而信訪人救濟(jì)性權(quán)利出口現(xiàn)無”的現(xiàn)狀，進(jìn)而促使“一人一事多案”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1.進(jìn)入渠道增多。這類信訪案件進(jìn)入分院的渠道有三種：一是民事行政類案件申訴；二是舉報(bào)瀆職類犯罪；三是申請(qǐng)立案監(jiān)督。其中，第一種渠道系根據(jù)兩審終審制的司法裁判原則和級(jí)別對(duì)等的監(jiān)督原則而確定的，也是最為主要的渠道；第二種渠道系檢察機(jī)關(guān)的法定偵查職能，但一般很少有案件通過此渠道直接進(jìn)入；第三種渠道系2009年北京市人民檢察院為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督而制定的 《北京市人民檢察院刑事立案監(jiān)督細(xì)則（試行）》實(shí)施后新拓展的一種渠道，目前正逐漸成為一種案件流入的主要渠道。（如《北京市人民檢察院刑事立案監(jiān)督細(xì)則（試行）》第30條規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院受理的被害人或其他當(dāng)事人不服下級(jí)人民檢察院同意公安機(jī)關(guān)不立案理由的案件，上級(jí)人民檢察院的偵查監(jiān)督部門經(jīng)審查同意原辦理意見的，應(yīng)當(dāng)制作《不立案理由審查意見通知書》”。這一規(guī)定將原本在基層檢察院即已終結(jié)法律程序的控告事項(xiàng)的最終決定權(quán)上提至分院。）這種拓展使得原本在基層檢察院即已終結(jié)法律程序的控告事項(xiàng)最終決定權(quán)提至分院。上述3件信訪案中，均通過民事行政申訴進(jìn)入分院民行處。同時(shí)，1件以控告二審法官瀆職進(jìn)入分院反瀆局，余下2件民事行政申訴案件當(dāng)事人也以控告方式通過第三種渠道將2件案件送入分院偵監(jiān)處。

2.救濟(jì)性權(quán)利出口現(xiàn)無。從程序設(shè)計(jì)來看，由于當(dāng)前民事申訴案件辦理中遵循的一次復(fù)查原則和立案監(jiān)督申訴程序的設(shè)計(jì)，四件信訪案中，除戴某舉報(bào)瀆職案可繼續(xù)向北京市人民檢察院繼續(xù)進(jìn)行立案監(jiān)督申訴外，其余案件均再無法律救濟(jì)程序，而只能選擇走向大信訪。

（二）信訪人的利益考量

1.信訪人到檢察機(jī)關(guān)信訪成本較小。由于到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理任何案件均不收取費(fèi)用，使得信訪人在民事權(quán)利受到侵害時(shí)，到法院進(jìn)行訴訟程序后再到檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)行使權(quán)利成本較小。3件信訪案件中，信訪人大都無業(yè)或無固定工作，有的甚至就居住在檢察院附近，走訪成本較少。“從社會(huì)角度來看，影響訴訟和涉訴上訪數(shù)量增加的最可能是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的失業(yè)和隱形失業(yè)，這使得上訪者的機(jī)會(huì)增加，而與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后交通便利了，也使上訪的各種成本都降低了。 ”［1］

2.對(duì)法律的模糊性認(rèn)知。由于對(duì)法律的模糊認(rèn)識(shí)，信訪人將民事侵權(quán)類行為與侵害人身、財(cái)產(chǎn)類犯罪行為的相近性放大，通過同時(shí)向法院和公安機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)和表達(dá)訴求，以爭(zhēng)取個(gè)人利益最大化。信訪人的這種認(rèn)知在客觀上也“制造”出了案件。如周某信訪案。

3.信訪人預(yù)期利益較大。信訪人基礎(chǔ)預(yù)期利益而不斷變化訴求將案件吸附于檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)前大信訪并不能真正快速解決問題，且由于司法政策方面“法律職業(yè)主義”向“司法群眾路線”的轉(zhuǎn)向?qū)π旁L人解決實(shí)際問題是極為有利的。信訪人迫于 “救濟(jì)性權(quán)利出口現(xiàn)無”這一現(xiàn)實(shí)，想出了不斷變換表達(dá)訴求角度“制造案件”的對(duì)策。

（三）問題解決的可能性較小

1.現(xiàn)代法律裝置在矛盾化解上的“失靈”。盡管“推動(dòng)中國(guó)的訴訟量增加和涉法上訪數(shù)量增加的主要變量是中國(guó)社會(huì)的變遷”，但“司法自身也摘不干凈”。如周某信訪案中，自然事實(shí)其實(shí)是“鄰里糾紛”。而用現(xiàn)代化的法律裝置（侵權(quán)訴訟、控告程序）去解決這項(xiàng)糾紛，實(shí)踐已經(jīng)證明是失靈的。

2.執(zhí)法辦案結(jié)果與信訪人預(yù)期差距較大。檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的處理很難使信訪人滿意。如某分院民行處2010年共辦結(jié)711件案件，其中提出抗訴案件11件，后被法院改判4件，維持2件，5件仍處于法院審理當(dāng)中。2011年上半年，偵監(jiān)處共受理立案監(jiān)督申訴案件11件，無一件改變?cè)涣笡Q定或作出不同意下級(jí)人民檢察院審查意見的處理結(jié)論。

3.有些問題根本不可能通過法律途徑解決。有些信訪人反映的問題屬于不可能通過法律途徑得到救濟(jì)的，如李某信訪案中的自然事實(shí)系“要給超生兒童上戶口”，這屬于向國(guó)家基本政策發(fā)出的質(zhì)疑。這種問題想通過司法途徑得到解決的可能性并不大。

三、如何看待“一人一事多案”現(xiàn)象

（一）“一人一事多案”中的法治因素

從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，“一人一事多案”屬于正常法律現(xiàn)象，或許可以成為我國(guó)法制不斷健全、法律程序不斷完善甚至“法制現(xiàn)代化”的佐證?！皬倪@里，我們還可以悟出中國(guó)法制現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵問題，即通過形成和強(qiáng)化法的中介機(jī)制來?yè)P(yáng)棄行政命令與民間調(diào)解的茍合，其中最重要的工作是建立和健全一套公正而合理的法律程序。［2］

“一人一事多案”是部門職能分工及法律程序精細(xì)化發(fā)展的必然結(jié)果，同一自然事實(shí)從不同角度觀察，必然產(chǎn)生出多項(xiàng)法律訴求，而這些法律訴求依法應(yīng)當(dāng)通過不同法律程序予以解決。如周某信訪案中，基于“大棚被毀壞”這一自然事實(shí)產(chǎn)生出的 “主張得到合理賠償”、“控告行為人涉嫌犯罪”、“控告辦案人員涉嫌瀆職犯罪”三項(xiàng)法律訴求必然要?dú)w屬于不同司法機(jī)關(guān)辦理。

（二）“一人一事多案”中的信訪因素

1.信訪人的個(gè)體性因素。信訪人常年纏訪鬧訪，很難為普通人所理解和包容。在信訪積案化解中，“信訪人具有一定的特質(zhì)”也往往成為信訪積案無法化解案件的說辭。對(duì)于信訪人的特質(zhì)，我們不應(yīng)當(dāng)過分強(qiáng)調(diào)，而是應(yīng)當(dāng)將采取一種更為開闊的人生視野去看待他們，用一種更為苛責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)去審視他們的案件，甚至用一種深刻的思維去反思我們思考問題時(shí)的站位。

2.執(zhí)法辦案的標(biāo)準(zhǔn)——兩種完全不同的標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)辦理案件的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果我們依照民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法的規(guī)定，可簡(jiǎn)單表述為“認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確”。如果我們依照《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》（中辦發(fā)［2009］22號(hào)）的表述，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是“案結(jié)事了、息訴罷訪、人民滿意”。

如果采用第一種標(biāo)準(zhǔn)，3件信訪案件經(jīng)過諸多嚴(yán)密司法程序、諸多司法人員的深思熟慮而得出的統(tǒng)一裁判意見，想必應(yīng)當(dāng)是 “認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確”。然而，我們放到第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下去看，似乎3件信訪案件背后的數(shù)十件案件無一達(dá)標(biāo)。

（三）在執(zhí)法辦案中開展好群眾工作——兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合點(diǎn)

對(duì)于兩項(xiàng)完全不同的執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)，我們可以從司法純正性與政治性、形式法治與實(shí)質(zhì)法治甚至人治與法治等角度去分析和論爭(zhēng)。但此處從加強(qiáng)群眾工作角度強(qiáng)調(diào)兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。

1.首先要堅(jiān)持公正廉潔執(zhí)法。司法具有中立性和獨(dú)立性，但并不排斥其可以同時(shí)具有能動(dòng)性和開放性。執(zhí)法辦案具有自由裁量權(quán)，但應(yīng)當(dāng)配之以良好的職業(yè)道德和職業(yè)倫理。“即使有完美的保障審判獨(dú)立之制度，有徹底的法學(xué)之研究，然若受外界的引誘，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學(xué)知識(shí)為其作奸犯科之工具，有如為虎附翼，助紂為虐，是以法學(xué)修養(yǎng)雖為重要，而品格修養(yǎng)尤為重要。”［3］

2.要讓群眾理解、接受、支持我們的執(zhí)法辦案依據(jù)。執(zhí)法辦案依據(jù)在于事實(shí)與法律。對(duì)于事實(shí)，由于當(dāng)前民事案件審判中不斷強(qiáng)化法官居中裁判、舉證責(zé)任分配和證據(jù)裁判的審判理念，法官審判依據(jù)的事實(shí)只能是法官根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則和邏輯法則對(duì)證據(jù)進(jìn)行認(rèn)識(shí)而得出的案件事實(shí)，并不能保證其必為客觀事實(shí)。因此，執(zhí)法辦案中在對(duì)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)善于傾聽當(dāng)事人的訴求、應(yīng)當(dāng)下力氣調(diào)查當(dāng)事人提出的能夠證明事實(shí)真相而自身又無法提供的證據(jù)、要敢于堅(jiān)持自己的內(nèi)心確信并善于與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，力求在事實(shí)認(rèn)定上達(dá)成共識(shí)。

對(duì)于法律，由于法律本身的普遍性、穩(wěn)定性、概括性以及文字表述的有限性以及社會(huì)活動(dòng)的復(fù)雜性，都決定了法律條文的抽象性和模糊性是不可避免的。然而，在選擇適用法律時(shí)，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)有能力、敢于并善于向案件當(dāng)事人講清楚法律適用理由，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)開放的司法場(chǎng)域中進(jìn)行司法裁判。

3.執(zhí)法辦案中注重盡早解決信訪問題。涉法涉訴信訪問題核心是權(quán)益問題，雖然產(chǎn)生的原因各異，但多數(shù)都與群眾權(quán)益保障不及時(shí)、不到位有關(guān)。群眾權(quán)益受到了傷害，希望通過司法途徑討回公道，社會(huì)矛盾糾紛就以案件形式進(jìn)入政法機(jī)關(guān)。《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》（中辦發(fā)［2009］22號(hào)）的基本思路中明確提出“四個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持把解決問題放在首位，堅(jiān)持依靠基層解決問題，堅(jiān)持把問題解決在基層，堅(jiān)持依靠法制解決問題。

很多信訪積案到了最后被成功化解，但也付出了大量的人力、物力、財(cái)力。如果我們能夠按照“抓早、抓小、抓苗頭”的辦案思路，在執(zhí)法辦案當(dāng)中能夠盡早、盡快研究解決信訪人的問題，或許可以節(jié)約相當(dāng)一部分社會(huì)資源。

注釋：

［1］蘇力：《關(guān)于能動(dòng)司法與大調(diào)解》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。

［2］季衛(wèi)東：《現(xiàn)代法治國(guó)家的條件——〈現(xiàn)代社會(huì)中的法律〉（代譯序）》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年春季號(hào)。

［3］史尚寬：《憲法論叢》，臺(tái)北榮泰印書館1973年版，第336頁(yè)。

*北京市人民檢察院第二分院［100078］