村尺度空間規(guī)劃研究綜述

蔡玉梅，鄧紅蒂，王 靜，劉愛霞

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京 100035）

村尺度空間規(guī)劃研究綜述

蔡玉梅1,2，鄧紅蒂1，王 靜1,2，劉愛霞1,2

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京 100035）

研究目的：為構建合理的空間規(guī)劃體系、服務于相關規(guī)劃的開展提供參考。研究方法：歸納綜合法。研究結(jié)果:村級土地利用規(guī)劃處于探索階段，較多應用精明增長和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)理念，形成了公眾參與為主導的規(guī)劃方法，但還存在著規(guī)劃定位不明、規(guī)劃研究不足、鄉(xiāng)村特色考慮不足、管理實施薄弱等問題。研究結(jié)論：未來研究的主要方向及重點是對村尺度空間規(guī)劃的定位、基于多樣化的鄉(xiāng)村特色的規(guī)劃技術和方法以及村尺度空間管制的研究。

土地利用規(guī)劃；村尺度；空間規(guī)劃；鄉(xiāng)村特色

2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確了建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務，對新農(nóng)村建設提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總體目標。在這一背景下，村尺度空間規(guī)劃的實踐及研究逐步開展，主要包括村級土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃等。本文將這些規(guī)劃統(tǒng)稱為村尺度空間規(guī)劃，對研究現(xiàn)狀進行評述，以期為構建合理的空間規(guī)劃體系，提高規(guī)劃水平，服務于相關規(guī)劃的開展提供參考。

1 村尺度空間規(guī)劃的定位

村尺度空間規(guī)劃的定位決定于空間規(guī)劃體系。有研究表明英國西南英格蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃分為區(qū)域規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃和地方三個層次：在區(qū)域?qū)用娣治鲟l(xiāng)村地區(qū)共同特征的基礎上制定整體的規(guī)劃目標；次區(qū)域?qū)用婢唧w研究相應的經(jīng)濟發(fā)展、住房供應、旅游等措施；地方規(guī)劃是在特定的目標與要求下具體進行規(guī)劃設計的環(huán)節(jié)[1]。有研究建議村莊規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段，總體規(guī)劃階段包括村域規(guī)劃和建設用地圖則兩個層次，村莊詳細規(guī)劃階段分為整治規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃兩個部分[2]。也有研究構建了村莊規(guī)劃體系的村莊布點規(guī)劃和村莊綜合規(guī)劃雙層次模式[3]。有研究表明村級土地利用規(guī)劃定位為鄉(xiāng)級規(guī)劃控制下的土地利用詳細規(guī)劃。根據(jù)“以圖管地”和“圖數(shù)相符”的原則，以鄉(xiāng)級規(guī)劃確定的各類用地面積，確定每塊土地的用途[4]。也有研究構建了“一條主線、多項支撐”的新農(nóng)村規(guī)劃體系，其中的“一條主線”由市、區(qū)新農(nóng)村空間規(guī)劃、鎮(zhèn)域村莊布局規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃組成，“多項支撐”是指通過各類專項規(guī)劃、相關研究、標準制定等[5]?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了村莊規(guī)劃的定位，其他不同類型村尺度空間規(guī)劃體系及定位尚不明晰。

2 村尺度空間規(guī)劃的內(nèi)容

村級土地利用規(guī)劃處于探索之中，對規(guī)劃內(nèi)容的認識有不同的觀點。有研究認為村級土地利用規(guī)劃應重視“指標主導”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的指標分解，指標分解問題尤為重要[6]。有研究認為村級土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃在村級尺度上的投影，主要內(nèi)容包括土地利用現(xiàn)狀分析、規(guī)劃目標和任務確定、土地利用結(jié)構和布局調(diào)整、土地利用分區(qū)、土地整治復墾和開發(fā)、制定實施規(guī)劃的措施[7]。有的認為村級土地利用規(guī)劃是規(guī)劃和設計的綜合，主要內(nèi)容包括土地權屬界線的確定與調(diào)整、土地利用結(jié)構調(diào)整與布局、村莊調(diào)整與布局、交通水利設施配置與設計、基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定、農(nóng)用地內(nèi)部規(guī)劃設計、土地利用綜合平衡核算[4]。有研究提出包括統(tǒng)一的基礎平臺、協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃和統(tǒng)一互動的管理在內(nèi)的管理一體化思想土地利用規(guī)指導村級土地利用規(guī)劃[8]。也有研究認為小尺度研究將成為土地利用規(guī)劃研究的總體趨勢，應深化村級土地利用規(guī)劃的空間布局優(yōu)化[9]。有研究提出村莊布點規(guī)劃是村莊整治工作的前提，村莊布點規(guī)劃應以發(fā)展宜農(nóng)產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民增收為目的，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設[10]。

新農(nóng)村建設規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊規(guī)劃以及中心村建設的內(nèi)容也與村級土地利用規(guī)劃內(nèi)容相關。研究認為，新農(nóng)村建設規(guī)劃的內(nèi)容則更多地以農(nóng)民致富為目標。有人總結(jié)了城市郊區(qū)村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)村、特色產(chǎn)業(yè)村、革命老區(qū)村和貧困山區(qū)村5個典型案例，認為新農(nóng)村建設規(guī)劃首先突出了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以富民為目標，兼顧村莊布局規(guī)劃，實行村莊功能分區(qū)[11]。也有研究重構新農(nóng)村規(guī)劃的框架，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊整治、公共基礎設施和市政基礎設施、保護與發(fā)展、規(guī)劃與實施[12]，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃主旨與態(tài)度的轉(zhuǎn)變從“植入”到“主導”，規(guī)劃體系與模式的新延展從“個體”到“系統(tǒng)”，規(guī)劃策略與制度的新提升，從“藍圖”到“過程”[13]。村莊規(guī)劃應以“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明”為目標，以問題為導向，建立基于“價值觀—技術—機制”的邏輯技術策略與規(guī)劃過程[14]。中心村建設措施中，產(chǎn)業(yè)支撐是經(jīng)濟基礎，多元化資金籌措是保障，制度創(chuàng)新是重要推動力，鄉(xiāng)土特色是靈魂，可持續(xù)發(fā)展是目標[15]。提出新農(nóng)村規(guī)劃的幾個創(chuàng)新，一是注重公眾參與，搭建對話平臺，在尊重村民意愿的基礎上進行規(guī)劃；二是注重兩規(guī)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌村莊發(fā)展；三是以近期規(guī)劃為重點，重視過程控制，加強對規(guī)劃實施過程的指導，變規(guī)劃為行動計劃[16]。

用途管制分區(qū)是土地利用規(guī)劃的核心，不同規(guī)劃層級有不同的分區(qū)內(nèi)容。目前全國和省級土地利用總體規(guī)劃采用綜合分區(qū)，市級土地利用總體規(guī)劃采用功能分區(qū)，縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級采用用途管制分區(qū)。確定村級土地利用規(guī)劃分區(qū)內(nèi)容非常重要。有研究認為村級土地利用規(guī)劃應劃分為利于土地經(jīng)營管理而組建的地域單元，即土地利用片，土地利用片不僅是一個利于組織生產(chǎn)、進行經(jīng)營管理的基本單元,也是一個較微觀具體、易于實現(xiàn)土地承包、轉(zhuǎn)包、租賃、流轉(zhuǎn)和精細化管理的基本單元，也是規(guī)劃土地利用類型、數(shù)量和空間配置的基本單位，還是形成土地利用科學分區(qū)，實現(xiàn)土地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的基礎[17-19]。也有研究從個別村的特點出發(fā)，將村土地利用規(guī)劃為綠色糧食產(chǎn)地、綠色水果產(chǎn)地、無公害糧食產(chǎn)地、無公害水果產(chǎn)地、一般糧食產(chǎn)地、生態(tài)防護林6種類型并進行地塊編號，針對不同地塊給出不同區(qū)的生態(tài)管護建議及施肥類型[20]。

此外，研究內(nèi)容方面還包括基于0.25m分辨率，服務于空心村土地綜合整治的村域尺度土地利用現(xiàn)狀分類體系構建[21]，村莊的三維景觀模擬技術[22]，以及借鑒日本《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治建設法》和《村落地區(qū)整治建設法》對中國農(nóng)村規(guī)劃與建設的啟示[23]等方面。

3 村尺度空間規(guī)劃的理念和方法

當前村級土地利用規(guī)劃處于試點和探索期，較多的應用了精明增長理念和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)理念，形成了公眾參與為主導的規(guī)劃方法。

3.1 規(guī)劃理念

精明增長概念是20世紀90年代以來被作為傳統(tǒng)發(fā)展模式的一種替代形式提出來的。借鑒城市規(guī)劃理念，有研究在村莊規(guī)劃中借鑒精明增長理論，提出劃定村莊控制線、保護開敞空間、提供多樣化住宅、強化填充式建設等對策，以控制村莊建設的無序蔓延[24]。在促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展方面，有研究表明，國外生態(tài)村主要重視鄉(xiāng)村景觀建設、美學價值、綠色生態(tài)建筑的建設，強調(diào)覆蓋空間異質(zhì)性以及建筑物的節(jié)能、節(jié)水、綠湖及材料綠色化等[25]。也有研究對有關村莊規(guī)劃、設計、污水與垃圾處理、雨水資源化、綠色建材以及能源利用等方面的理論與技術在生態(tài)村規(guī)劃建設中的應用進行了探索[26]，尤其是在山區(qū)村規(guī)劃中強調(diào)山區(qū)生態(tài)的保護[27]。有些研究則應用這些理念開展生態(tài)村建設的探索[28-29]。

3.2 分類指導

截至2010年，全國有行政村69.15萬多個，各村在區(qū)位、土地面積、資源稟賦、土地利用特點、產(chǎn)業(yè)特點和發(fā)展階段、民族文化等多方面都存在很多的差異，因此，很難如市（區(qū)）級土地利用規(guī)劃或縣（區(qū)）級土地利用規(guī)劃等編制全國統(tǒng)一的技術規(guī)程。分類分區(qū)進行村級土地利用規(guī)劃成為多數(shù)研究者的共識。有研究者認為大城市區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村村莊從發(fā)展路徑上可分為5種類型：產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展帶動型、郊區(qū)化房地產(chǎn)帶動型、城市綜合改造型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務型、旅游產(chǎn)業(yè)帶動型，新農(nóng)村建設應以此進行分類指導[30-31]。也有研究提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下村莊整治建設遵循的8項原則，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、分類指導、村民自愿、循序漸進、利益平衡、特色資源保護、生態(tài)安全和規(guī)劃協(xié)調(diào)[32]，將分類指導放在重要地位。

3.3 公眾參與方法

中國當前的土地利用規(guī)劃的方法通常以土地利用評價、土地需求預測、土地管制分區(qū)、情景分析以及土地利用規(guī)規(guī)劃的影響評估等理性方法及部門協(xié)調(diào)的方法為主。無論是土地利用規(guī)劃技術規(guī)程還是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法，都同樣采用“政府組織、部門合作、專家領銜、公眾參與、科學決策”的編制方式。村級土地利用規(guī)劃作為規(guī)劃的最底層，公眾參與為主導的方法成為多數(shù)研究的共識。

關于參與式方法的必要性，有研究把公眾參與從體現(xiàn)規(guī)劃知情權和監(jiān)督實施的手段變成規(guī)劃決策的依據(jù)，利于規(guī)劃實施[33]。有研究認為聯(lián)絡性規(guī)劃的特點是聯(lián)絡或溝通，是規(guī)劃工作的核心，信息根植在各參與者的理解中[34]。有研究提出在村莊規(guī)劃中引入契合村莊發(fā)展的參與式發(fā)展理念，表現(xiàn)為村民主導規(guī)劃和規(guī)劃適度介入兩個方面[35]，村莊建設規(guī)劃尊重民意與引導村民相結(jié)合是內(nèi)在要求，細致規(guī)劃基礎設施和環(huán)境整治是必要要素，低投入塑造景觀是必要措施[36]。也有研究從正反兩反面評價了北美公眾參與的歷史背景和利弊，認為中國的公眾參與應采用中國式的公眾參與[37]。

關于公眾參與的具體方法，有研究認為，村級規(guī)劃應以當?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)民為主體的新的規(guī)劃理念，采取上下結(jié)合的參與式規(guī)劃方法，最大限度地讓當?shù)剞r(nóng)民積極參與，突出農(nóng)村特色；同時，應高度重視規(guī)劃實施過程的有效監(jiān)督[38]。有研究采用“頭腦風暴法”，從城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的改善作為規(guī)劃的切入點，分7個步驟討論公眾參與土地利用規(guī)劃的過程和方法[39]。有研究認為規(guī)劃可操作性的村土地利用規(guī)劃必須引進參與式的規(guī)劃方法，建立了公眾參與村級土地利用規(guī)劃的步驟、方法等一套流程[40]。

如何保障公眾參與的落實，有研究提出了基于WEBGIS平臺下的中國土地利用規(guī)劃參與模型，并對實施參與式土地利用規(guī)劃提出了轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路、明晰集體土地權屬及流轉(zhuǎn)、建立綜合協(xié)調(diào)部門、強化公眾參與意識并給予其法律保障等政策性建議[41]。也有研究認為村莊規(guī)劃為實施公眾參與的關鍵在于村民主人翁意識的確立（法律權利）、規(guī)劃師角色的調(diào)整（協(xié)調(diào)者）以及政府職能的轉(zhuǎn)變（政務公開透明）[42]。有研究認為應營造公眾參與的氛圍、健全公眾參與的制度和法律保障、完善信息公開渠道、提高公眾參與方式的科學性[43]，也有研究擴大和增加公眾參與范圍及深度、培養(yǎng)參與意識、豐富參與方式以及建立公眾參與法律保障[44]。有研究提出村莊整治形成部門聯(lián)動、上下反饋的制度要先行，要建立統(tǒng)一規(guī)劃、各方參與、城鄉(xiāng)聯(lián)動、持續(xù)幫扶的長效機制[45]。

4 村尺度空間規(guī)劃研究的特點

（1）空間規(guī)劃定位以及相關的內(nèi)容研究尚未達成一致。中國的空間規(guī)劃體系正處于構建之中。受管理體制的約束，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上仍然是“三規(guī)”并存。村級土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃等法定和非法定的規(guī)劃都具有一定的關聯(lián)性，規(guī)劃之間的關系研究薄弱，村級土地利用規(guī)劃等定位不明。因此，缺乏分工明確、相互銜接的空間規(guī)劃體系，村級空間規(guī)劃的定位仍處于探索中。

（2）村莊規(guī)劃研究較多，村級土地利用規(guī)劃研究較少。受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響，各種村莊規(guī)劃研究較多，尤其是參與式規(guī)劃方法方面，探索了規(guī)劃的理念、不同類型村莊規(guī)劃的技術和方法。村級土地利用規(guī)劃以土地用途管制分區(qū)的研究為主，受村級土地利用規(guī)劃處于試點探索階段的影響，系統(tǒng)深入的規(guī)劃方法研究尚不多見。

（3）借鑒鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃理念為主，具有鄉(xiāng)村特點的理念研究不足。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應更多體現(xiàn)“合而不同”的本質(zhì)。大于1∶2000比例尺的村級土地利用規(guī)劃與1∶10000比例尺為主的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃在分類、分區(qū)等方面均有許多不同。鄉(xiāng)村的文化特色和產(chǎn)業(yè)特點、生活習慣和要求等與城市居民也有所不同，一些城市規(guī)劃的理念比如精明增長不能直接應用于鄉(xiāng)村，許多鄉(xiāng)村的人口在減少，村莊在萎縮。目前的村級土地利用規(guī)劃及相關研究中鄉(xiāng)村的特點研究仍然不足。

（4）以規(guī)劃編制的研究為主，規(guī)劃實施管理的研究薄弱。多數(shù)研究關注規(guī)劃編制方法的探索，而規(guī)劃編制的本質(zhì)在于滿足實施的需求，“實施導向”以及“協(xié)作式”規(guī)劃是目前規(guī)劃發(fā)展的主流。如何對規(guī)劃進行實施管理，包括監(jiān)測、評估以及如何分析農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)以及集體建設用地使用制度改革對規(guī)劃的影響，如何保障規(guī)劃的實施等研究尚缺乏。

5 結(jié)論與展望

（1）基于空間規(guī)劃體系的村尺度空間規(guī)劃定位逐步明晰。與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上規(guī)劃不同，實踐探索和規(guī)劃研究階段的村尺度空間規(guī)劃的定位決定于中國空間規(guī)劃體系的特點。屬于“法定規(guī)劃”還是“非法定規(guī)劃”（不含村莊規(guī)劃）、“多規(guī)合一”還是“各規(guī)獨立”，“空間主導”還是“指標主導”，“實施性規(guī)劃”還是“指導性規(guī)劃”以及與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃的關系等方面研究將成為規(guī)劃定位研究的主要方面。

（2）具有鄉(xiāng)村特色的村尺度空間規(guī)劃技術和方法逐步開展。即便是進入了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展階段的德國、英國和美國等國家，鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃仍然具有不同的特點。與中國現(xiàn)階段發(fā)展相適應的適度集中的鄉(xiāng)村土地利用布局、混合式的鄉(xiāng)村用地模式、不同強度的鄉(xiāng)村用地標準、多樣化的鄉(xiāng)村用地結(jié)構，多種類型的鄉(xiāng)村土地用途管制分區(qū)以及與鄉(xiāng)村“熟人文化”相適應的鄉(xiāng)村規(guī)劃的公眾參與方法等都與城鎮(zhèn)規(guī)劃有許多不同。因此，需深入開展符合鄉(xiāng)村特點的村尺度空間規(guī)劃技術研究。

（3）適應社會主義市場經(jīng)濟體制特點的空間管制將成為規(guī)劃的重點?！翱臻g管制”是發(fā)達國家空間規(guī)劃（包括美國的綜合規(guī)劃、德國的農(nóng)村整治規(guī)劃、英國的地方發(fā)展框架等相關規(guī)劃）的共同特點。在市場經(jīng)濟體制不斷完善的趨勢下，“指標控制”與“分區(qū)控制”相結(jié)合的規(guī)劃模式將逐步走向“空間管制”為主導的模式，研究不同的空間類型以及制定相應的管制規(guī)則非常重要。

（4）體現(xiàn)多樣性或多元化的村尺度空間規(guī)劃模式逐步形成。中國鄉(xiāng)村地域遼闊，自然類型多樣，經(jīng)濟發(fā)展階段不同，文化傳統(tǒng)更是各異；與城市之間的差異相比，鄉(xiāng)村之間的差別更大；與小尺度的縣以上空間規(guī)劃相比，大比例尺的村空間規(guī)劃差異性更大，因此，統(tǒng)一的空間規(guī)劃模式和方法難以操作。在促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的目標下，各具特色的多樣化空間規(guī)劃模式將成為研究的方向。

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State of Arts on the Spatial Planning at Village Level

CAIYu-mei1,2,DENG Hong-di1,WANG Jing1,2,LIU Ai-xia1,2
（1.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China;2.Key Laboratory of Land Use,MLR,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to provide the scientific references for the design of reasonable spatial planning system and related village plans.Method used was the deductive analysis.The results indicated that the land use planning at village levelwas still in its initiating stage,such as it only applied the concepts of smart growth,sustainable development,and public participation.However,there were also many weaknesses such as the role of the plan was unclear,lack of related researches,paying less attention to the rural character and the implementation of the planning.The paper concluded that the main direction of future research was tomake a clear role of village planning,explore technology and method of spatial planning based on the diversity of rural characteristics and the spatial control at village level.

land use planning;village level;spatial planning;rural character

F301.23

A

1001-8158（2012）01-0091-06

2011-12-20

“十一五”國家科技支撐計劃課題“村鎮(zhèn)住宅土地利用分區(qū)管制技術研究”（2008BAJ08B03）。

蔡玉梅（1970-），女，遼寧鐵嶺人，博士，研究員。主要研究方向為空間規(guī)劃。E-mail:caiyumei@263.net