法制宣傳教育能力試論

李 鋮 (湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011) ■文

法制宣傳教育能力試論

Tentative Discussion on the Education Capacity of Legal Publicity

李 鋮 (湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011) ■文

法制宣傳教育是“將法律交給人民的工程”。自1986年啟動以來，我國的法制宣傳教育已走過25年，取得了有目共睹的顯著成績。但不可否認(rèn)的是，“長期以來，法制宣傳教育工作的理論研究弱于實踐研究，弱于工作研究。①王進(jìn)義：《法制宣傳教育的性質(zhì)、價值及創(chuàng)新初探》，《中國司法》，2004年第10期。”這不能不說是遺憾的事。在當(dāng)前社會管理創(chuàng)新已成為全黨全社會的一項戰(zhàn)略性歷史任務(wù)的新形勢下，法制宣傳教育在面臨大好發(fā)展機遇的同時也面臨自身發(fā)展的挑戰(zhàn)。如何在新形勢下提高法制宣傳教育能力，從而充分發(fā)揮在社會管理創(chuàng)新和全面建設(shè)小康社會中的應(yīng)有作用，不論從理論還是從實踐看，系統(tǒng)研究法制宣傳教育能力，無疑具有重要的意義。

一、深化法制宣傳教育能力研究的必要性

當(dāng)前，法制宣傳教育主要體現(xiàn)為一項政府的社會管理、社會服務(wù)職能②司法部辦公廳編：《全國司法廳 (局)長提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班文集》，法律出版社2005版，第305頁。。因而從職能部門的角度出發(fā)，“職能”只解決我們要做什么的問題，是一種規(guī)范性的東西。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)主要解決如何履行職能的問題，這就是法制宣傳教育能力問題?！凹訌姾蛣?chuàng)新社會管理，是社會管理領(lǐng)域的一場深刻改革。③周永康：《加強和創(chuàng)新社會管理 建立健全中國特色社會主義管理體系》，《求是》，2011年第9期?！痹谏鐣芾韯?chuàng)新的改革過程中，作為提高全民法律素質(zhì)、推進(jìn)依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作，法制宣傳教育必將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，而能力的高低與否，則直接決定了其今后的作為空間和發(fā)展方向。

第一，加強和創(chuàng)新社會管理必然要求加快建立法治社會。法治是人類社會最先進(jìn)的治理模式，社會管理最大的創(chuàng)新就是落實依法治國基本方略。對法制宣傳教育來說，這不能不說是一種能力的挑戰(zhàn)。從法制宣傳教育發(fā)展的歷程可以看出，其已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普法的范疇，已成為黨和國家推進(jìn)法治進(jìn)程和進(jìn)行社會法治建設(shè)動員的一種重要形式，具有政治與社會性④梅義征：《論“五五”普法的目標(biāo)、主要任務(wù)和工作方式》，《中國司法》，2005年第8期。。這就意味著法制宣傳教育必須跳出自身部門的局限性，以一種能力的表現(xiàn)統(tǒng)攬、協(xié)調(diào)各方搞好全社會的法制宣傳教育，促進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)，實現(xiàn)法治文明。

第二，加強和創(chuàng)新社會管理必然要求形成法治的推動力量。作為上層建筑層面的法治，不僅要求我們普及法律常識，而且應(yīng)更重視現(xiàn)代法治觀念的普及，從而在社會建立普遍的法律信仰，形成根本性的法治社會推動力量。而這就是法制宣傳能力的質(zhì)的表現(xiàn)。或說，如果普及法律常識是法治社會最起碼的條件的話，那么有無法律信仰以及程度的高低，則標(biāo)志著一個國家的法治水平。因而這也構(gòu)成了法制宣傳教育能力發(fā)展的內(nèi)在動力，是自身發(fā)展的必然要求。第三，加強和創(chuàng)新社會管理必然要求促進(jìn)發(fā)展與公正?！鞍l(fā)展與公正是中國特色社會主義的兩大根本問題。實現(xiàn)真正意義上的社會公平和正義，是科學(xué)社會主義最基本的價值追求。⑤李景田：《中國特色社會主義旗幟上鮮明地寫著發(fā)展與公正——在全國黨校系統(tǒng)紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立90周年理論研討會上的主旨報告》，《學(xué)習(xí)時報》，2011年7月11日?！卑l(fā)展與公正也是法治社會要解決的基本問題。一是通過創(chuàng)造公開、公平、公正、可預(yù)期的法治環(huán)境，形成經(jīng)濟發(fā)展的法治優(yōu)勢、法治保障，而這也是提升發(fā)展的軟實力和長遠(yuǎn)競爭力。二是從法理的角度看，公平正義感來源于法律價值觀，這意味著法制宣傳教育必須以最大的能力限度，去宣傳貫穿于中國特色社會主義法律體系中的公平正義精神，特別是在國家、公共和個人利益發(fā)生沖突的時候，必須促成當(dāng)事人在選擇上體現(xiàn)法治精神和法律價值觀，實現(xiàn)全局意義上的公平正義。這兩者都決定法制宣傳教育不能機械講讀，照本宣科，而必須從能力的高度推動工作、實現(xiàn)目標(biāo)。

同時，加強法制宣傳教育能力研究也是解決自身問題的現(xiàn)實需要。從調(diào)研看，當(dāng)前的法制宣傳教育遇到不少新情況、新問題，如普法群體呈現(xiàn)多元化，急需改變單一渠道;群眾對法律的需求表現(xiàn)多樣性，急需改變單調(diào)手段;法制宣傳教育內(nèi)容趨向深化、細(xì)化，簡單化的做法急需改變;法制宣傳教育力量呈現(xiàn)多元化，急需改變政府單一主導(dǎo)的現(xiàn)狀，尤其是歷經(jīng)五個五年普法后，社會大眾的法律常識已有一定基礎(chǔ)，防止法律工具主義、實用主義及所謂的“百姓挾法與執(zhí)法者相斗、執(zhí)法者挾法與百姓相斗”，這都要求法制宣傳教育工作者提升理論素養(yǎng)和工作能力，否則無法以法律服人、以工作服人。另外工作中反映出的體制不順、制度不全、作風(fēng)不實、效果不佳及與時代發(fā)展的要求不適應(yīng)等，都需通過提升法制宣傳教育能力來解決。因為能力是顯在的內(nèi)因，而內(nèi)因是促進(jìn)工作發(fā)展的根本力量。這就要求全面、系統(tǒng)研究法制宣傳教育能力，以形成相對完備的理論指導(dǎo)、推動實踐。

二、法制宣傳教育能力的構(gòu)成特質(zhì)

從分類上看，法制宣傳教育能力應(yīng)屬于政府能力體系，因為它目前屬政府部門的職能。從政府能力的角度看，馬克思·韋伯強調(diào)維系政府所需物質(zhì)手段的合法使用，認(rèn)為國家能力就是國家合法地使用那些獨占性權(quán)力活動的能力。結(jié)構(gòu)功能學(xué)派強調(diào)，“政府能力是指建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機構(gòu)，并使他們具有制定政策和在社會中執(zhí)行政策，特別是維護(hù)公共秩序和維護(hù)合法性的能力。⑥［ 美］A·阿爾蒙主編：《政治經(jīng)濟學(xué)：體系過程和政策》，上海譯文出版社1998年版，第433頁?！惫策x擇學(xué)派則從政策的制定或執(zhí)行效果的角度理解政府能力，如認(rèn)為政府能力是政府完成任務(wù)的潛力或是政府吸引資源投入以滿足社會整體需求的能力等?；貧w國家學(xué)派的喬·米格達(dá)爾則認(rèn)為，“國家能力是國家通過各種計劃、政策和行動實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)人所尋求的社會變化的能力，主要表現(xiàn)在滲透社會組織、規(guī)制社會關(guān)系，抽取資源和以特定方式使用資源等方面。⑦時和興：《關(guān)系限度制定》，北京大學(xué)出版社1996年版，第152頁?！痹谖覈鴮W(xué)者中，以王紹光和胡鞍鋼的觀點具有代表性，認(rèn)為政府能力“是指中央政府將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，包括汲取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強制能力，并主要體現(xiàn)為政府的財政能力。⑧王紹光、胡鞍剛：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第6頁?！?/p>

從概念分解看：宣傳，是指用演說、文字、文藝等方式向群眾說明講解;教育，在此主要指社會教育，指通過教育使人明白道理之意。能力，指能勝任某項任務(wù)的主觀條件⑨均參考《新華詞典》，商務(wù)印書館1993年版。。據(jù)此，筆者認(rèn)為，宣傳重在講求宣傳的載體、形式和手段，這是法制宣傳教育的形之所在;教育重在講求教育的效果，這合乎鄧小平同志“加強法制重要的是進(jìn)行教育，根本問題是教育人⑩鄧小平：《鄧小平文選》，第三卷，人民出版社1993年版，第163頁?！钡囊馑?，即通過法制宣傳教育使各類對象知曉法律制度，受到法制教育，明白法制道理，樹立法制觀念，形成法律信仰，這是實質(zhì)所在。能力則總攬宣傳和教育，構(gòu)成對法制宣傳教育的總體把握和實質(zhì)控制，體現(xiàn)了職能部門從事工作的效率和效果所在，是其實然與應(yīng)然境界。

當(dāng)然，不能單純從政府能力的角度或字面意思出發(fā)討論問題，但這能反映法制宣傳教育能力的一些基本特質(zhì)，并成為比較科學(xué)的思考角度。于此，可進(jìn)一步認(rèn)為，作為政府部門，其履行法制宣傳教育職能必須以一定的法制宣傳教育能力作為基礎(chǔ)和保證，法制宣傳教育能力直接影響法制宣傳教育職能實現(xiàn)速度的快慢、質(zhì)量的高低和績效的優(yōu)劣;另一方面，法制宣傳教育能力又總是在實現(xiàn)法制宣傳教育職能的行為中外顯出來，人們也總是從完成一定活動、達(dá)到一定效果的觀點來了解、考察和確定法制宣傳教育部門的工作能力。換句話說，法制宣傳教育職能解決的是工作部門“想干什么”或“要干什么”的問題。這是職責(zé)和功能，是具體工作部門對社會承擔(dān)的責(zé)任和法定的管理權(quán)限。法制宣傳教育能力解決的是工作部門“能干什么”或“會干什么”的問題，是職能部門運用公共權(quán)力，調(diào)動社會資源，履行法制宣傳教育職能，為實現(xiàn)工作的發(fā)展目標(biāo)而具有的穩(wěn)定性的潛在和現(xiàn)實的功能性力量的總和。具體而言，主要包括如下內(nèi)容：

1、規(guī)制能力。指職能部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對職能范圍內(nèi)的法制宣傳教育活動進(jìn)行規(guī)范和約束，維護(hù)法制宣傳教育正常開展的能力。增強規(guī)制能力，能夠使法制宣傳教育工作在當(dāng)前形勢下更有效、更充分地利用和配置社會資源，這是本身進(jìn)一步規(guī)范化、制度化發(fā)展的必然要求和最優(yōu)選擇?？剂恳?guī)制能力，應(yīng)依法界定法制宣傳教育的工作范圍、自主程度、參與事項、透明度、可預(yù)期性及責(zé)任追究的強硬等，否則無法彌補法制宣傳教育在某種程度上的“失控”和“失真”。因為在現(xiàn)實工作中，一些人認(rèn)為法制宣傳教育是“軟任務(wù)”，以為走走過場，應(yīng)付即可。因此，必須強化制度的約束力，如自主程度，指法制宣傳教育在多大程度上不受任意干預(yù)而自主決定工作方案，這是衡量規(guī)制能力的重要標(biāo)準(zhǔn);責(zé)任追究的強硬度，直接影響工作的責(zé)任心、執(zhí)行力;參與事項及程度，是直接導(dǎo)致法制宣傳教育在多大程度上可以得到保障的重要因素和途徑。當(dāng)前重要的是，作為政府為社會民眾提供的公共服務(wù)，要著重以制度化的形式保證工作開展必要的經(jīng)費、力量，防止無錢干事、無人干事，促進(jìn)法制宣傳教育部門盡快從客觀限制中解放出來，遏制可能的“虛化”、“弱化”傾向。職能部門還必須抓緊出臺全國性的法制宣傳教育法規(guī)，使普法行為有法可依?？上驳氖?，“五五”普法時期，這項工作在一些省得到突破，“六五”時期，這仍應(yīng)成為工作重點。

2、服務(wù)能力。指職能部門服務(wù)于黨和國家工作大局，面向社會和民眾，提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律需求服務(wù)的能力。法制宣傳教育部門屬于公共職能部門，它提供的公共物品即服務(wù)能力集中體現(xiàn)在為全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會所需法治環(huán)境的服務(wù)本領(lǐng)上，為社會和民眾法律需求服務(wù)的本領(lǐng)上。服務(wù)乃政府部門之天職。但由于體制的影響，法制宣傳教育部門在一定程度上還存在管理意識重于服務(wù)意識的表現(xiàn)，法制宣傳教育工作的行政色彩、管制意味較濃甚至有的還以普法之名謀部門利益之實如收取普法讀本費、普法考試費等，真正以服務(wù)者姿態(tài)投身普法的意識還有待轉(zhuǎn)化、強化。一切服從服務(wù)對象 (大的層面是國家和社會，小的層面是具體的組織、公民)的學(xué)法、用法需要，是服務(wù)的本質(zhì)規(guī)定，要做到融管理于服務(wù)、以服務(wù)促管理，“努力向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變”?周永康：《加強和創(chuàng)新社會管理 建立健全中國特色社會主義管理體系》，《求是》，2011年第9期。，這是創(chuàng)新社會管理的原則要求，也是由當(dāng)前法制宣傳教育的政府主導(dǎo)性特點決定的。我們必須在普法服務(wù)的方法、形式、效果和對象上狠下苦功、巧功、實功，真正做到有法必普、有需必普，普必求實、普必有效。同時，法制宣傳教育還具有社會參與性，志愿者、非政府組織也是推動普法的重要力量。因此，法制宣傳教育部門必須搞好扶持引導(dǎo)，在工作上一視同仁、一體對待，善于整合、擴大服務(wù)能力。

3、政策執(zhí)行能力。指促進(jìn)法制宣傳教育的公共政策在權(quán)限范圍內(nèi)得到全面有效地貫徹執(zhí)行，從而消除“執(zhí)行中的現(xiàn)實狀態(tài)和理想狀態(tài)差距?劉斌：《政策科學(xué)研究》，人民出版社2000年版，第16頁。”的能力。三分政策，七分執(zhí)行。從實際來看，法制宣傳教育的政策基本上都由黨委、人大和政府作出，如加強法制宣傳教育的決定、決議和五年普法規(guī)劃等，法制宣傳教育部門實際上只是具體的政策執(zhí)行者，這實際已成為法制宣傳教育能力的輸出方式或表現(xiàn)形式?，F(xiàn)在一個不好的現(xiàn)象是，自上而下的政策執(zhí)行往往變成了自上而下的文件落實，而且轟轟烈烈，但實際的具體工作則淹沒其中或是選擇性執(zhí)行，厚此薄彼。要提升政策執(zhí)行能力，首先必須保證法制宣傳教育政策的科學(xué)性、民主性和權(quán)威性、回應(yīng)性，避免政策沖突、陳舊、不配套等現(xiàn)象，實現(xiàn)社會利益表達(dá)的專門化、公共政策制定的專業(yè)化。其次必須強化辦事機構(gòu)建設(shè)，規(guī)范政策執(zhí)行機制，改變“忽視政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行效果的影響作用，忽視多元化政府機構(gòu)共同執(zhí)行政策時的溝通和協(xié)調(diào)功能?黎民主編：《公共管理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第138頁?！钡默F(xiàn)象，著力提高執(zhí)行人員素質(zhì)，合理授權(quán)，確保政策執(zhí)行不走調(diào)。其中的關(guān)鍵是強化對政策執(zhí)行過程、結(jié)果的監(jiān)督、考核，形成從上而下實施、從下而上負(fù)責(zé)和社會公眾參與監(jiān)督、職能部門迎難而上的工作格局和良性循環(huán)，從而實現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。

4、協(xié)調(diào)能力。當(dāng)前，普法依法治理工作基本上形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施和部門各負(fù)其責(zé)、全社會共同參與的良好體制機制。一些省的依法治省或法治建設(shè)、法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組由省主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，相關(guān)省領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員，省委政法委書記兼任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，省司法廳廳長、分管副廳長及法制宣傳處處長為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，辦公室實際就是法制宣傳處，兩塊牌子、一套人馬。應(yīng)該說，對于司法行政部門承擔(dān)的普法依法治理職能來說，這是很好的工作平臺。但理性地看，由于辦事機構(gòu)或說法制宣傳處的地位、性質(zhì)等因素影響，要想形成規(guī)格極高的領(lǐng)導(dǎo)小組和具體執(zhí)行機構(gòu)之間的匹配，這就要求法制宣傳職能部門具有較強的組織協(xié)調(diào)能力，切實利用好工作平臺。事實上，作為具體事務(wù)的承辦機構(gòu)，省司法廳或說法制宣傳處無法對其他部門形成實際的領(lǐng)導(dǎo)、制約功能，其所依靠的只能是協(xié)調(diào)功能，即細(xì)化各部門的法制宣傳教育任務(wù)，負(fù)責(zé)做好組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查等。也就是說省司法廳要既能以領(lǐng)導(dǎo)小組名義統(tǒng)攬普法依法治理工作全局如制定政策，又要能以領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實具體工作，形成具體事務(wù)實際以省司法廳為主組織并協(xié)同各部門有效調(diào)動、優(yōu)化配置現(xiàn)有資源，持續(xù)實施普法規(guī)劃的良好工作機制，實現(xiàn)普法依法治理社會效益最大化。

5、持續(xù)能力。指持續(xù)推進(jìn)工作，積極維護(hù)全民學(xué)法、守法、護(hù)法、用法的法制宣傳教育環(huán)境的能力。吳愛英部長指出，“五年來，在黨中央、全國人大、國務(wù)院和地方各級黨委、人大、政府的重視、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各地區(qū)、各部門、各單位和廣大普法工作者辛勤努力，黨中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的‘五五’普法規(guī)劃已順利實施完成，全國人大常委會決議全面貫徹落實，‘五五’普法取得了顯著成效。?吳愛英：《全面貫徹實施“六五”普法規(guī)劃努力為實現(xiàn)“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)營造良好法治環(huán)境——在第七次全國法制宣傳教育工作會議上的講話》?！睆念I(lǐng)導(dǎo)、決議和規(guī)劃落實、具體工作、實際成效層面簡要地指出了當(dāng)前法制宣傳教育工作的總體狀態(tài)，即內(nèi)、外工作環(huán)境。當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法律實施任務(wù)更加凸顯，廣大人民群眾的法治需求不斷增強，對法制宣傳教育工作提出新的更高要求。因此，各級法制宣傳部門要從如何加強普法與黨委政府工作大局、部門中心工作的結(jié)合度和爭取領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門重視支持、提高自身成效、落實規(guī)劃制度、強化媒體宣傳等方面，持續(xù)優(yōu)化工作環(huán)境。同時，維護(hù)法制宣傳教育環(huán)境最根本的是要靠制度，以制度持續(xù)創(chuàng)新，促進(jìn)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。一是修改或取締無效率的制度。二是填補制度真空，制定更務(wù)實高效、更具適應(yīng)性的新制度。三是完善優(yōu)化制度體系，堅決杜絕制度制定的部門保護(hù)主義。四是持續(xù)增強制度的剛性約束力。如此，以制度持續(xù)推進(jìn)普法工作，形成優(yōu)化工作環(huán)境的內(nèi)、外合力，實現(xiàn)社會各界對普法的工作預(yù)期。

6、資源開發(fā)能力。當(dāng)前，“在工作實踐中，重視普法經(jīng)費的爭取，忽視其他資源的有效利用;重視部門內(nèi)資源，忽視部門外資源;重視傳統(tǒng)資源 (書報刊)的挖掘，忽視現(xiàn)代傳媒資源的利用，影響和制約了法制宣傳教育工作的開展。?王進(jìn)義：《法制宣傳教育的性質(zhì)、價值及創(chuàng)新初探》，《中國司法》，2004年第10期?！边@非常中肯地指出了我們在資源開發(fā)能力上的缺陷。一是政策資源爭取不足，一時的經(jīng)費爭取是治標(biāo)之效，長效的政策支持才是治本。二是不善于借力用力、順勢造勢，工作仍顯封閉性。三是發(fā)傳單、樹喇叭、擺桌子等舊有做法仍較普遍，對互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳媒利用不足。如當(dāng)今報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)均設(shè)有較多社會時評欄目，法治總是評議熱點，而概觀全國各省市縣的法治網(wǎng)站，法治時評了無蹤影，而這是傳播法治思想迅速有效的渠道。更重要的是要重視人力資源開發(fā)，這已在“六五”普法規(guī)劃中得到明確強調(diào)。人是工作的根本主體，如何尋求擴大普法依法治理的人、物、智力資源，統(tǒng)籌內(nèi)外資源，必將成為撬動普法依法治理工作的阿基米德支點。

三、法制宣傳教育能力的影響因素

法制宣傳教育能力的形成、培養(yǎng)是一個不斷積累和提升的過程。這是個動態(tài)的概念，其狀況如何，受多種因素影響。就目前情況來看，影響法制宣傳教育能力的因素主要有以下五個方面：

1、理念因素。理念具有先決性，直接影響和制約法制宣傳教育能力。受長期以來的政府管理模式影響，人治理念及考試主義、形式主義等不同程度存在?？茖W(xué)合理的法制宣傳教育理念有利于職能部門厘清思路、把握規(guī)律從而增強工作的主動性、前瞻性，有效提高法制宣傳教育能力。遵循科學(xué)發(fā)展觀的宏觀指導(dǎo)，以社會主義法治理念為價值指南?劉武?。骸墩摲ㄖ菩麄鹘逃c社會主義法治理念教育》，《中國司法》，2010年第3期。，完整的法制宣傳教育理念至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是服務(wù)大局的理念。普法工作要著力圍繞服務(wù)黨委政府工作大局做文章、下功夫，因為“黨委政府是否支持、重視部門工作，是以部門服務(wù)大局的工作成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)”?湖南省司法廳課題組：《司法行政服務(wù)黨委政府工作大局論略——以兩大專項主題活動為引》，《中國司法》，2011年第7期。，絕不能自我封閉、孤芳自賞。二是普法為民的理念。一切從群眾的需求出發(fā)，堅持貼近群眾、貼近實際、貼近生活，從而“真正把法律交給人民群眾”。三是虛功實做的理念。相對于普及法律知識、法治思想，普法具有“虛”的一面，但最終要反映為實踐成效，即普法工作要為推動解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題，推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法，為“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境作出實質(zhì)貢獻(xiàn)。四是融入生活的理念。將普法工作有機地融入國家和公民的政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中，以主動而不是被動、傳播而不是灌輸、雙向交流而不是單向施教的形式，講求普法“育人”全方位、“化人”細(xì)無聲，褪除普法的機械、枯燥。

2、職能因素。從法理上講，職能應(yīng)由法律明確規(guī)定，因為其在形式上是憲法或權(quán)力機關(guān)對法制宣傳教育部門職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定。我國目前沒有關(guān)于法制宣傳教育的單行法，司法行政系統(tǒng)亦沒有組織工作條例，法制宣傳教育部門的職責(zé)只是規(guī)定于政府的“三定方案”中，如某省人民政府關(guān)于該省司法廳內(nèi)設(shè)機構(gòu)法制宣傳處的職責(zé)表述為“擬訂全省法制宣傳教育和依法治理規(guī)劃并組織實施;指導(dǎo)普法依法治理工作;參與指導(dǎo)基層民主法制建設(shè);承擔(dān)某某省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的日常工作。”4句話65個字，宏觀而抽象，寬泛亦局限，于法制宣傳教育工作來說，這樣的框定，應(yīng)該說多少有點不足。當(dāng)然，于政府來說，職能都是平等的，都是政府工作的有機組成部分，都應(yīng)受到政府重視、支持。我們認(rèn)為，法制宣傳教育職能的實現(xiàn)是以法制宣傳教育能力為基礎(chǔ)的，能力的強弱決定了職能的實現(xiàn)程度;同時，法制宣傳教育能力所賴以建立的制度機制、行使的權(quán)力權(quán)利又與其職能有關(guān)，職能為能力的形成和發(fā)揮提供了制度保障，框定了能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向，二者是雙向互動關(guān)系。因此，從這個意義上說，法制宣傳教育能力是法制宣傳教育職能在公共權(quán)力領(lǐng)域運行的具體化;沒有明確完善的職能，法制宣傳教育能力的發(fā)揮將在一定程度上失去應(yīng)有的基礎(chǔ)和依托，難以在更高平臺上彰顯法制宣傳教育對全社會的作為和成效。

3、方法因素。這是指在一定的運作體系中，面對社會大眾，法制宣傳教育職能部門用什么方式輸出職能，開展工作，實現(xiàn)工作目標(biāo)的問題。從方法論的角度看，主要有兩個層面。宏觀層面：第一是如何領(lǐng)導(dǎo)的問題，健全普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)體系、工作運行機制;第二是如何指導(dǎo)的問題，健全業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實施方法、考核指標(biāo)，如法治城市、法治縣的創(chuàng)建、法治環(huán)境創(chuàng)造等急需建立考核指標(biāo)?王公義：《建設(shè)法治城市 量化衡量指標(biāo)——在中國·昆明“法治城市·制度創(chuàng)新”論壇上的演講》，載于《司法行政研究》，法律出版社2010年版，第180～187頁。;第三是如何引導(dǎo)的問題，始終把握普法依法治理工作發(fā)展大勢、熱點難點，促進(jìn)形成工作合力。從另一個角度看，部、廳法制宣傳教育職能部門應(yīng)著重加強政策支持、制度建立完善、工作監(jiān)督檢查等;基層部門應(yīng)側(cè)重于具體工作的組織實施，將工作藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為社會看得見、摸得著的實在成效。微觀層面，即具體的法制宣傳教育方法論問題。傳統(tǒng)的方法無疑應(yīng)保留，但更應(yīng)注重創(chuàng)新，否則就會抑制能力的提高。創(chuàng)新就是要求各級法制宣傳部門積極面對新形勢、新特征，切實以時代發(fā)展的要求審視工作、以改革創(chuàng)新的精神提升能力，從而更好地提供普法服務(wù)，使普法依法治理之路越走越寬。從實際看，省市由于工作條件相對較好，方法創(chuàng)新較多，主要表現(xiàn)為利用現(xiàn)代傳媒技術(shù)，而縣鄉(xiāng)“形成了一些慣性思維和惰性，缺少理論和方式的創(chuàng)新?2010年1月22日，全國普法辦副主任、司法部副部長張?zhí)K軍《在全國法制宣傳處長會議上的講話》?！?，創(chuàng)新動力不足，創(chuàng)新成果較少，沿襲傳統(tǒng)方法較多，需引起重視。

4、個體因素。人是法制宣傳教育的主體，構(gòu)成主體的人的能力越強，在內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的情況下，這個部門的能力也就越強。從能力建設(shè)的角度看，法制宣傳教育個體能力應(yīng)主要包括個人品質(zhì)、學(xué)習(xí)能力、決策能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力、執(zhí)行能力、信息能力、創(chuàng)新能力等。強個體才能形成強部門。其中的關(guān)鍵是抓好學(xué)習(xí)，以學(xué)修身、以學(xué)增能。筆者建議，從事普法依法治理工作的同志應(yīng)具備一定的政治、法律、管理、新聞、網(wǎng)絡(luò)知識，并深入研究新形勢下普法依法治理工作如何更好地服務(wù)社會管理創(chuàng)新，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域法治，增強普法的滲透力，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳等重大課題。筆者以為，從工作推動的角度看，加強組織領(lǐng)導(dǎo)或說發(fā)方案、搞檢查是慣有的事務(wù)，而從理論高度進(jìn)行深層次思考，探索客觀規(guī)律、前沿思想，強化頂層設(shè)計、路徑指引，才是真正推動工作發(fā)展的強大發(fā)動機?？梢栽O(shè)想，如果普法依法治理戰(zhàn)線有一百至二百個系統(tǒng)地而不是零碎地、實際地而不是空洞地探討理論知識的同志，而且這些同志在注重“務(wù)實”的同時也執(zhí)著“務(wù)虛”，既不閉門造車也不坐而論道，無疑就會以量變到質(zhì)變的方式促進(jìn)法制宣傳教育能力提高。

5、信息因素。面對信息技術(shù)的飛速發(fā)展，法制宣傳教育工作對信息化的要求和依賴程度越來越高。相對于司法行政系統(tǒng)來說，普法依法治理工作的信息化程度較高，主要表現(xiàn)是從上至下基本建成法治門戶網(wǎng)站，但也有信息化技術(shù)力量薄弱，人才短缺、人員不足和信息化應(yīng)用系統(tǒng)平臺建設(shè)各自為政的問題。筆者認(rèn)為，能否開創(chuàng)“數(shù)字普法”，實現(xiàn)法制宣傳教育信息的高效采集和開發(fā)、利用，必將成為法制宣傳教育能力提升的重要標(biāo)志。筆者建議，應(yīng)按照“需求主導(dǎo)、服務(wù)為先、小步快跑、注重效益”的建設(shè)原則和“選擇式突破、低成本實施”的推進(jìn)思路加快推進(jìn)“數(shù)字普法”。同時，要加強法治門戶網(wǎng)站管理、維護(hù)，著重增強信息內(nèi)容的全面性、公眾參與性、技術(shù)先進(jìn)性，切實將其辦成法制宣傳部門乃至司法行政機關(guān)的窗口和名片。具體而言，一是充分考慮社會各階層、人群的不同法治需求，注重增加與老百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容。二是不斷加大音像、圖片、視頻、圖表資料比重，豐富網(wǎng)站內(nèi)容，增強直觀性。三是科學(xué)梳理網(wǎng)站內(nèi)容，開設(shè)探索引擎、綠色通道、便捷方式等，讓訪問者能迅即找到法律服務(wù)信息。四是對一些重大法律法規(guī)政策實施情況，通過解讀、訪談、熱議、調(diào)查等網(wǎng)上互動形式，及時面向社會進(jìn)行宣傳，并盡可能在網(wǎng)上幫助解決實際問題，從而提高知曉率、點擊率。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)